2019第一讲公共管理中的非政府公共组织.doc

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非营利组织的作用分析4中国非营利组织特征分析5我国的事业单位与国外非营利组织的差别与联系6我国非营利组织与政府部门的联系与合作7我国非营利组织与政府部门的职能分工8非营利组织作为公共管理主体的理论依据9国内外个案分析：如胡曼丽、付广荣、北京天则经济研究所等10非营利组织在中国的发展的制度障碍分析11国外非营利组织兴起的制度文化基础12国外非营利组织的的绩效评价制度13政府部门对非营利组织监管的适度性分析14国外非营利组织的经费来源制度及其启示15目前我国的事业单位改革评析16非营利组织发展的自律与他律17提高非营利组织的公信力的措施18我国的事业单位的改革突破点19非营利组织的价值取向20国外非营利组织的管理经验事业单位体制改革研究灵活就业人员的社会保障问题研究农村公共卫生体制建设与相关政策研究我国城市公共服务事业运营机制问题研究社会保障基金安全运行问题研究社会保障的融资问题研究第一讲 公共管理中的非政府公共组织现代社会存在着大量的公共事务管理活动, 政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。本章学习要点：非政府公共组织的含义与特征。非政府公共组织的作用。非政府公共组织的运行机制。正确处理政府与非政府公共组织的关系。第一节 非政府公共组织概述一、 非政府公共组织的含义非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非政府公共组织通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。非政府公共组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非政府公共组织发展，目前许多国家都采取了对非政府公共组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。公共部门是相对于私人部门而言的, 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府,认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。早在19世纪中叶,欧洲就出现了慈善组织，通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。在中国古代历史上，也存在着各种民间结社，如先秦时的“会党”，东汉的政治结社组织“朋党”，宋代的民间互助性、慈善性组织“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”，元明清时期的秘密宗教、会社组织“罗教”、“大成教”、“洪帮”、“青帮”等等，它们从事多种民间公益活动。 目前，中国的非政府公共组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育馆等。据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。事业单位是中国特有的，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物资生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。黄恒学：中国事业管理体制改革研究，1998年版清华大学出版社，第2页。国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性。国外的非营利组织相当于中国民间的社会团体和民办非企业单位两种形式。中国的非营利组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。二、非政府公共组织产生发展的原因非政府公共组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非政府公共组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。社会原因：主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。非政府公共组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。非政府公共组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非政府公共组织转移，也是与社会自治分不开的。经济原因：非政府公共组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。非政府公共组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。特定的时代背景：20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非政府公共组织有其优越性。最明显的例子是，美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非政府公共组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非政府公共组织。20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非政府公共组织。 三、非政府公共组织的特点关于非政府公共组织的特点，美国约翰霍普金斯大学的著名学者莱斯特·萨拉蒙（Lester·Salamon）教授的概括比较全面。他认为，非政府公共组织具有以下7个基本属性：组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。我国非政府公共组织大体上也具有莱斯特· 萨拉蒙教授所概括的上述7个基本属性，比如非营利性、非政治性和非宗教性，但严格来看，在组织性和志愿性方面，两者之间存在着较大的差异。莱斯特· 萨拉蒙教授把组织性归结为“合法性”，即合法社会组织，这就在外延上把我国没有进行合法注册的大量社会组织排除在外。同时，他所强调的志愿性在我国社团和民办非企业单位身上都很难体现出来，我国的绝大多数社团和民办非企业单位都不使用志愿人员。王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001，5：3236四、非政府公共组织的分类关于非政府公共组织的分类标准，大体上可分为单一标准和多元标准两种类型。单一标准，即强调按某一标准进行分类，比如按活动领域将非政府公共组织分类为环境非政府公共组织、人权非政府公共组织、妇女非政府公共组织等，这在国际上是较为流行的分类方法。多元标准，则强调按两个以上标准进行分类，比如把活动领域和活动范围分别作为纵坐标和横坐标，根据这样一个坐标系将非政府公共组织分类为全国性的环境非政府公共组织、地方性的环境非政府公共组织等等。目前较为权威和有代表性的分类体系是美国约翰霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授提出并采用的非政府公共组织国际分类体系，在这里，世界上所有国家的非政府公共组织都被划分到12个大类26个小类之中，其依据的主要标准包括：活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等。对我国的非政府公共组织，其分类体系有以下几种：按照非政府公共组织的资源来源和使用来划分，可以分为资源筹集类非政府公共组织，如基金会、公共筹款组织；资源使用类非政府公共组织，如各种服务机构。这两类组织如果按照专业化分工进行专业化协作，就会各自发挥自己之所长，推动对方成长。中国目前的非政府公共组织中，资源使用类组织往往缺乏营运资金，而资源筹集类组织往往自行上项目、自行使用资金。资源筹集类组织由于不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构，导致项目选择成功率不高，一些成功的项目又规模小、效率低；资源使用类组织由于不得不花费很多精力去筹款，也影响了营运效果和营运效率。按照非政府公共组织的性质和任务来划分，可以分为社会团体和民办非企业单位两类，其中社会团体又可分为学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团四个大类，并在此基础上按照活动范围和登记管理机关的级别分为全国性社团和地方性社团。民办非企业单位主要包括各种民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育设施等。按照非政府公共组织的组织目标与受益者的关系来划分，可以分为慈善类组织和互助类组织。互助类组织是为特定的组织成员服务的有限性公益组织，例如由一定范围的成员组成的各种协会。而慈善类组织属于非限定性的社会公益组织。它没有属于本团体的私利，其组织目标就是为社会绝大多数人服务的。按照非政府公共组织和政府关系的远近来划分，可以分为政府支配的非政府公共组织和独立的非政府公共组织。考虑到中国在转型期的特殊历史背景，绝大多数非政府公共组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关，可以将它们分类为自上而下的非政府公共组织和自下而上的非政府公共组织。前者主要是指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的非政府公共组织，在它们开展活动和运营管理等许多方面，既得到来自政府的种种特殊照顾，又受到来自政府的支配和控制，它们主要的资源，包括资金、人才、信息等等，主要是通过自上而下的渠道获得的；后者主要是指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的非政府公共组织，它们一般得不到来自政府的各种特殊照顾，相应地也没有受到多少政府的控制或支配，和一般市民保持着密切的联系，其主要的资源，包括资金、信息、志愿者等等，主要是通过自下而上的渠道获得的，其中一部分来自普通民众，一部分来自国际社会的各种资助机构。 第二节 非政府公共组织的作用与局限在现代社会，由于人类面临众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题，人门逐步认识到，市场机制与政府机制的作用也是有限的，非政府公共组织成为当今世界范围内发展最快的一个领域，非政府公共组织不仅可有效补充市场机制和政府机制的内在缺陷，具有许多独特的社会作用与政治作用，而且在我国社会转型时期担负着一些特殊的职能，当然，非政府公共组织在其发展过程中也存在着许多局限性。有人把国外非政府公共组织的作用概括为聚、立、推、三个方面:林震：非营利组织的发展与我国的对策，国家行政学院学报，2002.1 聚：是指非政府公共组织不仅能集聚一批热心公益的志愿人员,而且它还能发挥利益聚合的政治功能,把人民大众尤其是弱势群体的多元利益表达出来,同时通过有效的社会动员积聚影响政府的力量。欧美国家的很多非政府公共组织,如美国的全国有色人种促进会等,就一直作为利益集团在进行活动。立：是指非政府公共组织通过自身的行动支持社会的多元格局,维护人们的多元利益,培养民众的民主作风,养成民主生活的习惯,同时树立良好的社会公益道德,弘扬以人为本的社会正义,保障普通百姓的基本人权。推：是指非政府公共组织能够推动政府和国际组织关注那些因政府失灵和市场失灵而遗留的社会和环境问题,促使它们调整议程和改变优先次序,从而使问题得到及时有效的解决,比如活跃在世界各国的数以万计的环保组织。下面，我们将非政府公共组织的作用与局限性具体归纳为：一、非政府公共组织的基本社会作用非政府公共组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明功能。（一）社会服务功能：非政府公共组织的基本功能就是为社会服务，它主要为社会成员提供两种服务, 即中介服务和直接服务。中介服务是将需要者和提供帮助者联结起来, 如各级工会组织提供的就业咨询及指导服务,将希望就业者与用人单位联结起来。直接服务就是为有服务需求的人士提供直接的服务,包括为老年人、残疾人、少年儿童及普通居民提供的各项服务。 (二)社会沟通功能：非政府公共组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用。它一方面向政府反映企业、社会的意见、建议，供政府制定政策、法律时参考；另一方面可以协助政府做好宣传、指导、监督工作，使其更好地实施法律、法规和政策。 (三)社会评价功能：在市场经济中，需要具有专业知识、专门设施的机构对生产、消费产品做出客观、公正的评价，非政府公共组织能承担这种评价的职能。(四)社会裁断功能：社会需要没有行政级别、不受地域限制、当事人可以自由选择的公平独立裁断的组织，非政府公共组织能承担起这种裁断职能。(五)社会调节功能：在市场经济体制下，市场在资源配置中起主导作用。但市场不是抽象的，它必须有物化的场所，又必须有作为支持市场体系的组织机构起具体的调节作用。目前有许多非政府公共组织按市场规则在资源配置中起着重要的作用。(六)社会协调、代理功能：在市场经济条件下，多元的利益格局需要有专门的机构来协调，纷繁的经济、社会事务有时靠自身的力量难以完成，需要有专门的机构来代理，行业协会、同业公会、商会等非政府公共组织就承担起社会协调、代理功能。（七）倡导社会文明职能：面对市场原则带来的“金钱至上”风气，面对政府科层体制造成的人际关系疏远, 非政府公共组织所倡导的关心人类、坚守人道主义精神及它所推崇的“我为人人，人人为我”的社会价值观，具有提高公民素质、倡导社会文明的积极作用。 关于非政府公共组织的社会服务功能，美国前总统克林顿的政府改革顾问戴维·奥斯本（David Osborne）认为，非政府公共组织擅长于完成某些任务，在完成这些任务时，非政府公共组织有着独特的优势，这些任务是：产生微利或无利润的任务，需要对他人同情和承担义务的任务，需要复杂方法才能完成的任务，需要对顾客和委托人有完全信任的任务，需要志愿人员劳动的任务，需要亲自动手和对人关心的任务(如日托、咨询、为病残者服务等)。非政府公共组织之所以适宜于完成强调道德法则、要求负有责任的这类任务，是因为它们的组织目标有别于企业，它们能够定位为完成一种使命、发展公益事业；它们的产生有别于政府，它们的经费不是来源于公共财政（纳税人所交的税收），其行为不必受制于全体纳税公民。一个机构在经营无家可归者收容所、学校或日托中心时，它必须常常执行一些特定的行为法则(例如收容所的人不得服用酒精和毒品)，政府要做到这一点常常会感到困难，因为政府把任何特定的一套价值观强加给其公民的做法都是不正确的。私人赢利企业要做到这一点也有困难，因为这要使它们付出减少利润的代价（例如如果它们开除付钱读书的学生）。美戴维·奥斯本，特德·盖布勒著：改革政府，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海：上海译文出版社，1996.328 另外，非政府公共组织还有如下特殊优势:由于非政府公共组织的目的及其相对小规模的运作，它们对地方环境更适应、更敏感，更乐于倾听穷人的心声，并因此能更好地与穷人一起工作，促进他们的自立；非政府公共组织依靠的是其成员的热情和责任心,比起政府组织来说，它们的管理费用更低、所付薪水也更低，它们能在较低的成本下经营；它们发挥着中间人或催化剂的作用，成为沟通个人、政府、社会的桥梁。 何增科：公民社会与第三部门，北京：社会科学文献出版社，2000.325 非政府公共组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。传统途径是指非政府公共组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，或直接布施或为乡里造桥修路，这种途径的种类与作用相当有限。现代途径是指非政府公共组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种服务，这种途径的作用更广泛、影响更深入。叶华治：公共管理，千叶出版公司印行， 2000.76.二、非政府公共组织的基本政治作用非政府公共组织不仅在经济活动和社会生活中能够承担部分政府职能，而且在保障公民权利方面发挥积极的作用，它具有以下基本政治功能：（一）政府合法性的资源供给者 在资本主义以前的社会，政府的合法性主要来源于传统和个人魅力。在现代社会里，由于宗教世俗化的普及、统治者个人魅力的非继承性，政府的合法性基础发生了变化，传统和个人魅力的合法性资源让位给法理型统治，法理型统治的合法性资源是由一系列法律制度构成的，而法律制度之所以能成为政府合法性的基础，其根本的原因就是因为民众对规范自己的制度的认同。所以，现代政府的合法性资源既不是靠传统也不是靠个人魅力来提供，更不是靠政府自己来提供，而是来自于广大民众的共同支持。政府的合法性不能由政府单方面宣布，而只能由市民社会（公共领域）赋予。“政府合法性”作为一种公共物品只能由包括非政府公共组织在内的社会提供，“非政府公共组织”是政府合法性的资源供给者之一。（二）政府权力的监督者现代政府统治的基础是人民的同意，政府的权力是由人民授予的，人民就有责任监督政府权力的行使。在民主政府里，除了需要政府体制内的权力制衡机制外，还需要体制外的强大权力制约，这种体制外的力量就是授权给人民。然而单个的个人是没有力量与政府抗衡的，个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，才能实现制约政府的目的。非政府公共组织为人们的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动唤起民众的公共意识，影响政府的公共决策，使民众免遭少数统治者的控制而实现为大多数人服务的宗旨，非政府公共组织是制约政府权力的重要社会力量。（三）民主价值观的培育者在现代社会里，人们的民主价值观很大程度上不是靠政府和市场来培育，而是在非政府公共组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。由于非政府公共组织的民主性、自治性等特点，民主已融入非政府公共组织成员的日常生活中。正如一些学者所言，美国的民主得益于“新英格兰的乡镇精神”，这种精神体现的是一种自觉的自治原则。谢岳：后现代政府“第三部门”运动评析，复旦学报（社科版），2000，4：130-135（四）公民参政素质的促进者在大量的非政府公共组织的民主参政实践中提高公民参政素质，是被实践证明了的行之有效的办法。首先，非政府公共组织活动有利于培养公民正确的参政观念。公民参政必须拥有正确的参政观念，他必须懂得主动参政是他自己的事情，并自觉参与到民主建设中去，否则，即使民主制度再完美，也不过是一件美丽但不能御寒的外衣罢了。非政府公共组织的活动能培养公民正确的参政观念，能改变公民参政的冷漠态度，培养积极热情的参政态度。其次，非政府公共组织活动有利于提高公民参政的技能，引导公民理智地进行参政实践。在非政府公共组织活动中，公民对涉及自己切身利益的经济、政治、社会生活问题拥有自主权，公民将行使公民权利与维护自己利益联系起来，而有利益支撑的参政行为，是能够长久、稳定、持续、有节制的，相反，则极易走向两个极端，即要么政治参与冷漠，要么政治参与狂热，这两者都不利于提高公民的参政素质。三、非政府公共组织在中国转型时期所拥有的独特功能中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，形成政府在宏观层次上管理社会、规范市场，市场在资源配置中起基础性作用，社会高度自律并制约政府的新型格局。我国非政府公共组织已经参与到各种体制变革中，拥有以下独特功能：(一) 促进政府职能转变。随着中国改革的进一步深化，政府职能在不断转变，政府转移出来的职能客观上需要非政府公共组织来承担，非政府公共组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能。同时，许多新的公共事务出现，部分不宜由政府来承担的事务也由非政府公共组织承担起来，这大大减轻了政府转变职能的压力。(二) 培育和规范市场。目前，中国市场经济体制还不是非常完善，非政府公共组织的不发达、不完善是其中的一个重要原因。非政府公共组织作为市场经济的支持体系，不隶属于按条、块划分的政府行政机构，能够以公平、公正、客观为活动准则，能够在培育统一的市场、规范市场主体行为等方面发挥重要作用。如在市场准入方面，会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等非政府公共组织，可以成为市场主体、市场准人的管理者，提供注册资本的验证、资格及有关法律文件的公证、见证等中介服务业务，证实和保证市场主体资格的真实性。各类咨询、代理性的非政府公共组织，可以为市场主体在进入市场的过程中提供咨询、代理等中介服务。在市场竞争方面，非政府公共组织可以提高市场主体的辨别能力，增强竞争实力。如行业协会通过与企业之间的沟通与协调，可以避免同行业之间不必要、不正当的竞争；专利、商标、版权、税务、记账等代理性的非政府公共组织不仅可以减轻市场主体的繁杂事务，还在一定程度上使市场主体避免责任风险(如纳税问题)；评估性的非政府公共组织可以真实反映市场主体的资产价值，可以为政府或消费者制止、预防暴利行为提供依据。在市场交易秩序方面，证券交易所、期货交易所、产权交易所、房地产交易所及拍卖行等非政府公共组织，能为市场主体提供交易场所，拟定交易规则，监督交易行为，有利于市场交易的有序进行，便于政府通过这些中介机构对交易活动实施监管。在调解市场纠纷方面，会计师事务所、审计师事务所、律师事务所及公证处等非政府公共组织，通过验证公证，可以预防纠纷的发生；各类仲裁性的非政府公共组织及律师事务所可以使所发生的纠纷得到及时、有效、公正的解决；各类协会通过行业或职业自律，有利于本行业间纠纷的预防和解决。(三)推动企业经营机制转换。随着政府部门职能的转换，企业的经营自主权得到了进一步的落实，企业摆脱了对政府的依附关系，迫切需要行业协会、商会等非政府公共组织来加强企业间的横向联系，加强企业与政府间的纵向联系。企业经营、管理、决策，不能再听命于政府的行政命令，而是求助于咨询、评估等非政府公共组织；企业产供销的联络、人财物的供给，也不能再以政府为依托，而是求助于交易、经纪、拍卖、职业介绍等非政府公共组织。 （四）形成自律性的社会秩序。随着市民社会的逐步形成，社会力量的不断壮大，社会自律越发显得重要。建立非政府公共组织的目的，就是使社会与政府相对分离，并通过非政府公共组织的整合作用，形成自律性的社会秩序。在全能政府下，社会秩序的形成几乎完全来自政府的他律作用；在市场经济条件下，社会秩序除了政府的规范作用之外，主要靠社会自律来形成。在中国的特定条件下，非政府公共组织在其建立之初，承接了政府转移出来的部分职能，但这些职能从本质上是来自社会对秩序的需求，只不过在集权体制下可能是政府的，在市场经济体制下则应该是非政府公共组织的。吴锦良：政府改革与第三部门发展，北京：中国社会科学出版社，2001.237.四、非政府公共组织发展的局限性目前，非政府公共组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，这主要表现为：（一）志愿组织的非志愿性：这主要表现在非营利活动所需的开支与非政府公共组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口,萨拉蒙称之为慈善不足。人们通常以为非政府公共组织的活动经费主要来源于民间捐助，但是，事实并非如此，在美国,私人志愿捐款只占资源总量的不到1/5;在瑞典,非政府公共组织近2/3的经费来自政府,而荷兰则高达90%。以美国为例，美国在19631993年这三十年间，私人捐款呈逐年递减的趋势，1963年私人捐款占非政府公共组织开支的53.5，1974年占34.7，1984年占30.6，而到了1993年已经下降到不足24。谢岳：后现代国家“非营利组织”运动评析. 复旦学报（社科版）. 2000，4：130135 仅靠这些私人捐款是根本无法支撑非政府公共组织的活动开销的，那么，这些非政府公共组织的庞大经费开支来源于何处呢？在很多国家，政府是这些组织的最大经费供给者。在美国，1980年，联邦政府对非政府公共组织的直接资助高达410亿美元，相当于非政府公共组织总收入的35 。此外，州及州以下政府还资助了80100亿美元。同时，随着非政府公共组织变得越来越专业化，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，他们惰性很强，发展成为类似政府的官僚人员。另外,志愿失灵还表现在其他三个方面:慈善活动的狭隘性,即人们志愿活动的对象往往是特定的社会群体,组织的能力也有强有弱,难以达到较高程度的平等;慈善组织的家长作风,掌握组织经济命脉的人有很大的发言权,富人偏好的服务往往得到优先考虑;慈善组织的业余性,志愿人员往往缺乏专业知识和必要的培训,从而影响了其活动的效率。林震：非营利组织的发展与我国的对策，国家行政学院学报，2002.1（二）独立组织的非独立性：非政府公共组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非政府公共组织与企业的活动没有什么区别。在美国，非营利医院纷纷兴办面向社会的健康俱乐部，用最新式的健身器材或建造如奥林匹克赛场大小的游泳池来吸引会员。例如，威斯康辛州一家非营利医院建造的俱乐部有7万多平方英尺大，耗资1000万美元，这给俱乐部带来了巨大的利润。政府与非政府公共组织的界限也很模糊，在许多国家，非政府公共组织没有政府财政上的支持就无法生存。一些非政府公共组织受资助者的影响,被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动，明显失去了非政府公共组织本身的独立性。如世界银行和国际货币基金组织,当它们发现在二战结束后给有关国家公共部门的援助很少产生积极的效果时,它们开始把钱投向民间组织,以期实现它们的政治目的。（三）政府职能的虚假转移：非政府公共组织的兴起表面上看是政府职能转移的过程，因为这些组织在某些领域履行着政府的职能，但是，我们应当看到，这一现象并不能说明政府职能转移的真实性。一方面，政府职能的转移有着复杂的背景，它在某一特定时期也许因政府过度干预社会带来社会效率的低下而缩小政府的干预范围，也许因竞选的政治需要而许诺下放部分政府职能，这种政府职能的转移存在着不确定性。另一方面，非政府公共组织在财政上对政府的依附性，使得这些组织丧失了独立性，发展成为准政府组织，因此非政府公共组织所谓监督政府权力的职能也就大打折扣 。 谢岳：后现代国家“非营利组织”运动评析. 复旦学报（社科版）. 2000，4：130135 （四）受到责任和腐败问题的困扰：非政府公共组织成立的初衷是为了公益事业,然而随着组织的发展,其结构和人员往往朝官僚化方向发展,最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。非政府公共组织应该承担哪些责任?对谁负责?如何负责?这一点目前还没有一个定论，但人们已经注意到一些非政府公共组织，特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织，存在公共责任缺乏的问题,这些非政府公共组织的决策过程不民主、公开性不够,为组织的经营管理人员的渎职腐败创造了条件，部分组织负责人奢侈消费、中饱私囊。比如,美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多,而只将收入中不足50%的部分用于为公众服务。林震：非营利组织的发展与我国的对策，国家行政学院学报，2002.1 第三节 非政府公共组织的组织与管理非政府公共组织具备什么样的条件才能发育、成长？非政府公共组织的产生最初是自发的产物，自治是其建制原则，该原则确保非政府公共组织能够独立于政府而发展，同时更重要的是，非政府公共组织的内部管理必须有一套完善的制度规范，它是非政府公共组织正常运转的“软件”。一、非政府公共组织的成立制度及其法律地位非政府公共组织的法律地位非常重要，它决定着非政府公共组织的运行机制，决定着非政府公共组织能否调动工作人员的积极性，如果非政府公共组织的成立环境宽松、且拥有独立的法人资格，它就取得了以法人资格独立开展该单位人员录用、管理、辞退等人事活动的权利，并得到法律的保护。相反，则可能依附、受制于其它某个组织，缺乏人事管理自主权。同时非政府公共组织的成立制度也直接决定非政府公共组织的领导制度，从而影响非政府公共组织的人事管理。因为独立法人组织通常都采取董事会（理事会）领导制度，由组织的创建人或各方出资人制定、推选或委托一定数量的代表组成董事会（理事会），作为非政府公共组织的领导权力机关，它的一主要职能就是批准任命单位的主要行政领导人，董事会的主要职责就是从人事上确保能人担任管理者，这直接决定组织的整个人事管理水平。目前世界各国非政府公共组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度三种。登报声明制度指成立时无须任何手续，只需登报告诉公众；登记备案制度是指成立时需向政府登记备案存查。此两种均无须得到政府批准。许可批准制指成立时要向政府申请，经过政府审查并许可批准之后方能成立。许可批准制最大优点在于能有效维护国家安全、维护社会公共秩序和社会公共道德，但它是对公民结社自由的一种限制。世界上许多国家的非政府公共组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国采取的是许可批准制，有必要也有作用，但应该只适应部分行业部门，对大多数非政府公共组织的成立，应该建立非政府公共组织法人登记备案制度，以保障非政府公共组织独立行使财务、人事管理权，保障非政府公共组织顺利成长发展。二、非政府公共组织的经费来源制度据1992年世界银行发展报告等资料，国外非营利部门的资金来源有三个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非政府公共组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。在美、意、日三国非营利部门收入中，私人付费所占的比例分别为52、53、60。尽管与各国相比，美国民间捐赠在非政府公共组织资金来源中所占比例较高，但也不过只有19%，而51的收入来自私人付费，30来源于政府。德国和法国属于公共部门主导型，即政府是非政府公共组织的主要资金来源，德、法两国非政府公共组织收入的68、60%来自政府，而私人付费的比例分别为28和34%，民间捐赠的比例分别为4和6。民间慈善捐赠是非政府公共组织的另一资金来源，但是，值得注意的是，在非政府公共组织的主要资金来源中，世界各国很少有属于民间捐赠主导型的，民间捐赠比例最高的是美国，仅占到19，其它国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12、4、7、1，民间捐赠数量有限的一个重要原因是税率过高成思危主编：中国事业单位改革，北京：民主与建设出版社，2000，199。总之，在各发达市场经济国家里，无论是公立还是私立的非政府公共组织，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。国外非政府公共组织的主要资金来源是私人付费，即使在民间捐赠和民间基金会十分发达的美国，也是这样；政府对非政府公共组织的财力支持同样重要，在社会服务的各个领域，在任何一个国家，政府都是非政府公共组织的主要资金来源，非政府公共组织并不能替代政府，而是有力地推动了政府资助下的社会事业的发展；民间慈善捐赠是非政府公共组织的另一资金来源，但是它所占比例较小，不是主要非政府公共组织的主要资金来源。我国的非政府公共组织的收入来源主要是国家财政统包。这是因为传统的许多非政府公共组织都是由国家兴办组建的，财政统包了它们事业经费的供给。另外，由于人们认为非政府公共组织的活动是非产业化的，非政府公共组织没有生产功能，也没有生产收入，因此，非政府公共组织被错误地认为没有自我生存与发展的能力，只有依靠国家财政来供养。 我国政府不仅为非政府公共组织提供经费的来源，而且为非政府公共组织制定了统一的财务制度，包括非政府公共组织经费预算收支科目，非政府公共组织预算级别，非政府公共组织开展活动中有关经费的收拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名目繁多的经费开支范围、开支标准等等。在这种高度集中统一的财务