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教育行政原理、现象 和问题研究,广西师范大学教育科学学院 高金岭,书目介绍,公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版） 【作 者：】美戴维·H·罗森布鲁姆 【出 版 社：】中国人民大学出版社,本书是美国行政学标准教材，它从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政，给人们提供了一种深刻、全面理解公共行政的分析框架，内容涉及公共行政的概念、公共管理的职能、公共组织、公共人事管理、公共预算、公共政策分析、公共行政与民主宪政以及公共行政的未来等。在公共行政理论和典范竞存的今天，本书不论在内容、概念、方法以及写作风格上，都不失为一本经典著作。,目 录,第1部分 导论：定义、概念和环境 第1章 公共行政的学科与实务的涵义：不同观点下的思考 1.1 公共行政的定义 1.2 强调公共行政之公共性 1.3 管制与服务 1.4 公共行政研究之管理、政治与法律途径 1.5 结论：公共行政的再思考 第2章 美国行政国家：发展与政治环境 2.1 美国行政国家的兴起 2.2 行政权威与行政责任 2.3 对行政国家兴起的回应 2.4 州政府与地方政府 2.5 结论 第3章 联邦制与府际关系：美国行政国家的结构 3.1 为什么要实行联邦制 3.2 行政分权 3.3 追求各州之间的统一协调 3.4 美国联邦制的演化形态 3.5 积木式的美国政府 3.6 府际关系 3.7 结论,第2部分 核心功能 第4章 组织：结构与过程 4.1 组织理论 4.2 公共行政组织的共性 4.3 公共组织的管理观点 4.4 公共组织的政治途径 4.5 公共组织的法律途径 4.6 公共组织的未来前景 第5章 公共人事行政与集体谈判 5.1 历史背景 5.2 公共人事行政中的管理、政治与法律 5.3 管理取向的公共人事行政 5.4 公共人事行政的政治途径 5.5 公共人事行政的法律途径 5.6 集体谈判与劳工管理伙伴关系 5.7 结论 ：改变是必然的 第6章 预算与财政 6.1 预算规模与成长 6.2 联邦预算程序 6.3 预算理论或有关预算的理论 6.4 结论：寻求整合,第7章 决策 7.1 传统管理途径的决策 7.2 新公共管理与决策 7.3 政治途径的决策：渐进模式 7.4 法律途径的决策 7.5 工作场所中的苯案件 7.6 决策的组织背景和责任：垃圾桶模式 7.7 综合决策途径 第8章 政策分析与执行评估 8.1 日益受到人们重视的政策分析 8.2 分析公共政策的途径 8.3 执行评估 8.4 政策执行的管理观点 8.5 政策执行的政治观点 8.6 政策执行的法律观点 8.7 运用分析与评估 8.8 结论：政策设计的复杂性,第3部分 公共部门的管理、政治与法律的集中分析 第9章 管制行政：管理、政治和法律的分析 9.1 管制行政的起源与发展 9.2 管制行政的结构与过程 9.3 管制行政存在的问题 9.4 放松管制与管制改革 9.5 管制行政的不同观点 9.6 不同观点的整合 第4部分 公共行政与公众 第10章 公共行政与公众 10.1 公众与公共行政的互动 10.2 行政国家中的个人 10.3 公众对公共行政的评价 10.4 公共行政对公众的看法与评价 10.5 结论：将公众纳入公共行政之中 第11章 公共行政与民主宪政主义 11.1 公共管理者为什么要理解宪法 11.2 行政结构与宪政结构 11.3 宪法价值 11.4 结论：发展中的伙伴关系,第12章 公共行政的责任与伦理 12.1 护卫者需要被监督的理由 12.2 为什么监督护卫者很困难 12.3 行政责任与伦理的不同观点 12.4 结论：个人职责 第13章 公共行政的未来 13.1 公共行政更大的复杂性 13.2 政治力量主导公共行政 13.3 法律继续为公共行政之核心议题 13.4 绩效导向 13.5 公共行政的分化 13.6 文官制度的改变 13.7 管理内涵的变化 13.8 个人责任的强调 13.9 新行政文化的发展 术语汇编 索引,公共行政学经典第4版 【作 者】沙夫里茨 海德 【出版社】中国人民大学出版社,第一编 早期的呼声和第一个25年（19世纪80年代20世纪20年代） 1 行政学之研究 2 政治与行政 3 科学管理原理 4 政府预算改革运动 5 官僚制 6 公共行政学研究导论 7 命令的发布,第二编 新政至20世纪中期（1930-1950） 8 公共行政和公共利益 9 关于组织理论的说明 10 总统行政管理委员会的报告 11 非正式组织及其与正式组织的关系 12 官僚组织的结构和人格 13 预算理论的缺乏 14 人的动机理论 15 政府是不同的,16 行政格言 17 行政国家：结论 18 吸纳机制 19 政府行政机构组织委员会的报告 第三编 20世纪50-60年代 第四编 20世纪70-80年代 第五编 20世纪90年代-世纪之交 致谢,公共管理学（第2版）-一种不同于传统行政学的研究途径 陈振明 主编 中国人民大学出版社,本书是在国内公共管理学领域受到广泛好评的公共管理学转轨时期我国政府管理的理论与实践一书的修订版。作者在保留第一版特点的基础上，对全书内容进行了适时更新和改动，并增加了反映公共管理学科视野的新主题，例如公共部门绩效评估、第三部门管理和公共部门战略管理等，突出了时代特征，更富有现实意义。,第一章绪论：公共管理学的视野 第一节 公共管理及其相关概念 一、公共管理与公共行政的概念 二、公共管理与私人管理的区别 三、公共物品概念 第二节 公共管理学范式的兴起 一、对传统公共行政学范式的批评 二、公共管理范式的出现 三、公共管理范式“新”在何处 第三节 什么是公共管理学 一、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解 二、公共管理学的研究对象 三、公共管理学的学科特征 四、公共管理学的研究途径和方法 第四节 市场经济与公共管理 一、公共管理的起源与演变 二、市场经济国家的政府管理实践 三、世纪我国公共管理面临的挑战,第二章 公共组织理论 第一节 公共组织概述 一、公共组织的定义 二、公共组织的构成要素 三、公共组织的类型 第二节 公共组织的结构 一、管理层次和管理幅度 二、公共组织的一般结构形式 三、我国政府组织的结构 四、行政组织体制的基本类型 第三节 公共组织的过程和行为 一、组织权力及其运作 二、组织冲突与协调 三、个体行为与组织行为 第四节 公共组织环境 一、公共组织的生态环境 二、组织环境的基本构成因素 三、公共组织的变革与发展,第三章 政府改革与治理 第一节 治理理论 一、治理理论的实践基础 二、治理理论的研究途径 三、网络治理的实践类型 四、网络治理的多重困境 第二节 当代西方政府改革 一、当代西方政府改革的浪潮 二、当代西方政府改革的主要内容及措施 三、治理的新模式 四、对当代西方政府改革的评价 第三节 转轨时期我国的行政体制改革 一、历次机构改革的简要回顾 二、历次机构改革的成就、经验和教训 三、我国行政体制改革的新趋势,第四章 政府间关系 第一节 政府间关系研究概述 一、什么是政府间关系 二、国内外政府间关系研究的进展 三、政府间关系研究的网络途径 第二节 西方政府间关系的历史与现实 一、西方政府间关系的历史演进 二、西方政府间关系的若干模式 三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现 第三节 中国政府间关系的现状与改革 一、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式 二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪 三、我国政府间关系的进一步调整,第五章 政府作用 第一节 现代市场经济中的政府角色 一、国外学者关于政府作用问题的争论 二、现代市场经济中的政府行为模式 三、国家神话和市场乌托邦 第二节 转轨时期我国政府的作用 一、“强政府”或“弱政府” 二、转轨时期我国政府角色定位的前提条件 三、转轨时期我国政府的八大角色 第三节 政府失败论 一、政府失败问题的提出 二、政府失败现象的表现、类型与成因 三、政府失败的纠正及防范 四、政府失败论的启示 第六章 公共政策 第一节 公共政策与公共管理 一、 政策科学的形成 二、 政策科学的演变 三、公共管理学视野中的政策科学 四、公共政策在公共管理中的地位和作用 第二节 公共政策的内容 一、公共政策的性质及功能 二、公共政策的种类 三、公共政策的目标和手段,第三节 公共政策系统及其运行 一、公共政策系统的构成 二、公共政策主体 三、公共政策过程 四、我国公共政策系统及其运行的优化 第七章 公共部门绩效评估 第一节 公共部门绩效评估概述 一、公共部门绩效评估的兴起 二、绩效、绩效评估与绩效管理 三、绩效评估的类型 四、公共部门绩效评估的意义 第二节 公共部门绩效评估的要素 一、评估的目标 二、绩效评估的途径 三、绩效评估的制度安排 四、绩效评估的信息系统 第三节 公共部门绩效评估的程序、方法和技术 一、绩效评估的程序 二、绩效评估的模式、方法和技术 第四节 公共部门绩效评估的改革和发展 一、公共部门绩效评估面临的困难 二、改进公共部门绩效评估的途径 三、我国公共部门绩效评估事业的发展,第八章 公共部门人力资源管理 第一节 公共部门人力资源管理的新观念 一、从传统的人事管理到当代的人力资源管理 二、公共部门人力资源管理新潮 三、人力资源管理模式在我国政府人事管理中的推广与应用 第二节 国家公务员制度 一、西方国家公务员制度的形成与特点 二、我国公务员制度的建立 三、我国公务员制度的基本内容 四、转轨时期我国公务员制度的完善 第三节 公共部门人力资源的开发 一、什么是公共部门人力资源开发 二、公共部门人力资源开发的主要内容 三、加快我国公共部门人力资源开发的步伐 第九章 公共财政管理 第一节 公共财政管理概述 一、公共财政管理的定义 二、公共财政管理的总体目标和主要内容 三、公共财政管理的地位,第二节 公共预算管理 一、公共预算管理的内涵 二、公共预算管理的基本模式 三、公共预算的过程 第三节 公共收入管理 一、税收管理 二、政府收费管理 三、公债管理 第四节 公共支出管理 一、公共支出管理的基本目标和内容 二、购买性支出管理 三、转移性支出管理 第五节 转轨时期我国公共财政管理的完善 一、我国财政管理体制沿革 二、目前我国公共财政管理存在的问题 三、转轨时期我国公共财政管理的完善 第十章 第三部门管理 第一节 第三部门及其管理研究的兴起 一、相关概念辨析 二、第三部门研究的兴起 三、第三部门研究的主题 四、研究第三部门的方法,第二节 西方第三部门的发展及其作用 一、西方第三部门的崛起 二、西方第三部门崛起的原因 三、西方第三部门发展面临的问题 四、西方第三部门的作用 第三节 轨迹时期我国第三部门的发展 一、我国第三部门发展的轨迹 二、我国第三部门的功能 三、我国第三部门发展中存在的问题 四、推进我国第三部门发展的思考 第十一章 公共部门战略管理 第一节 公共部门战略管理途径的兴起 一、私营部门战略管理的演进 二、公共部门战略管理兴起的背景 三、公共部门战略管理的兴起历程,第二节 公共部门战略管理的流派与理论框架 一、战略管理研究的十大流派 二、对十大流派的综合分析 三、公共部门战略管理的理论框架 第三节 公共部门战略管理途径的评价与借鉴 一、公共部门战略管理途径的成就 二、对公共部门战略管理及战略规划的批评 三、公共部门战略管理途径的启示 第十二章 公共管理伦理 第一节 公共管理伦理概述 一、伦理与公共管理伦理 二、公共管理伦理的思考方式和类型 三、公共管理伦理的功能 第二节 公共责任 一、公共责任的本质与特征 二、公共责任与公共管理伦理 第三节 转轨时期的公共管理伦理建设 一、建构负责任行为的要素 二、公共管理伦理建设的途径 三、合理有效的公共管理伦理体系的形成,教育行政新论：陈永明 著 华东师范大学出版社,本书为MPA系列教材丛书之一。作为MPA教育行政管理专业的必修教材，以攻读MPA教育行政管理方向的在职人员为主要对象。全书结合中国教育行政中出现的诸多问题，以全新的视野关注当代欧美与日本对教育行政问题的最新研究成果及研究动向，介绍了教育行政的基本理论及世界教育行政的改革发展趋向，针对中国教育行政存在的问题，提出全新的改革建议。此书可以给教育研究者及教育实践者和关注教育的人们以深刻的启发意义。本教材在框架结构、篇写方针及价值取向上都有创新之处，具有强烈的问题意识。,中国教育行政学 萧宗六、贺乐凡 人民教育出版社,作 者：吴志宏 出版社：人民教育,作者在书稿中对教育行政学的理论体系进行了有益的探讨。书稿将学校管理的部分内容纳入到教育行政中加以研究，并将一般的管理理论与教育行政和学校管理结合起来进行研究，这在我国目前的教育行政学研究以及现有的著作中尚属少见。 书稿理论容量较大。作者在书稿中介绍了较多的西方(尤其是美国)管理学方面的观点和材料，吸收了西方在这一领域的最新研究成果，为读者广泛了解西方管理理论提供了窗口。尤其可贵的是，作者在引入西方行政与管理理论的同时，能够密切结合我国的教育行政理论与实践，从理论到实践，进行了有益的探索。,美、英、澳教育管理前沿图景 冯大鸣 教育科学出版社,本书是一部教育管理基础研究作品，对过去数十年间美国、英国、澳大利亚在“ 教育管理理论与研究”、“教育管理体制改革的研究与实践”、“学校效能与改进的研究与实践”和“学校领导发展的研究与实践”四个领域的发展线索作了全面梳理，在此基础上对美、英、澳在上述四个领域的新进展进行追踪，进而展示了这些领域的前沿景象，分析了这些领域的未来走向，并对我国相应领域的成就与问题进行了反思和探讨，由此为我国教育管理研究人士提供了一份相对丰厚的学术资料，有利于帮助我国教育管理实践者进一步丰富改革的思路，拓展工作的视野。,教育管理学理论与实践 美Fred C.Lunenburg、Allan C.Ornstein 中国轻工业出版社,美国最畅销的教育管理学教材之一，具有以下特点： 1.综合性、全面性,包括学校管理、教育行政管理。本书除了对教育管理过程的一般原则和技巧作了介绍外，还阐述了学校教学与课程管理、学校财政、学校法律知识与管理技巧等内容。 2.将“实践性”纳入书中， 3.形式上增加了为便于理解而在阅读中思考的问题、讨论题、对实际问题的正与反辩证等。 4.破除先前教科书的范畴与框架，为陷于日常事务中的教育工作者提供了非常有用的知识。,【作 者】刘文修 【出版社】河北教育出版社,新编教育管理学（高等学校重点课程教材） 作 者： 吴志宏、冯大鸣、周嘉方 主编 出版社： 华东师范大学出版社,教育行政學重點整理 張秀賢,第一章 教育行政的基本概念 第二章 傳統理論時期 第三章 行為科學理論時期 第四章 開放系統理論時期 第五章 非均衡系統模式 第六章 非正式組織與組織氣氛理論 第七章 教育行政組織結構理論 第八章 計畫理論與決定理論 第九章 領導理論 第十章 動機理論 第十一章 衝突與溝通理論 第十二章 教育視導與教育評鑑 第十三章 教育行政組織與制度 第十四章 學校制度 第十五章 學校人事行政 第十六章 新興教育行政主題 附錄一 趨勢題型綜合型題型 附錄二 相關法規 附錄三 最新教育行政研究議題,研究问题集锦,管理主义之教育行政研究 法律主义之教育行政研究 教育行政职能转变研究 教育行政与公共选择理论 教育行政执行力研究 教育行政史研究 教育监察制度 教育许可制度研究 教育行政的论理学研究 教育管理体制研究,教育行政的听证制度研究 教育财政研究 教育法律研究 教育督导研究 教育法律研究,壹：“行政”认识,任何一门学科，都有其特定的概念、定义、原理 目标、对象、范围和任务。概念的规范性、定义 的确定性、原理的抽象性以及目标、对象、范围 和任务的明确性往往决定着该学科的科学性和适 应性。概念或范畴是人们认识世界的网上之结， 也是从理论上建立一个科学体系的基石。,行政：ADMINISTRATION 管理：MANAGEMENT,行政,管 理 理,我们日常话语中的“行政”有误吗？ 主体论：国家、政府、社会、私人 对象论: 公共权力干预与民间自由权利（生育问题与计划生育问题，教育与义务教育问题，恋爱与婚姻法问题）,行政学研究的理论基础,管理主义（效率主义） 宪政主义（民主主义） 伦理主义 问题：行政的研究应该以管理为基础 而不应该以法律为基础。怀特,自30年代，管理主义成为公共行政之主流，管理主义注重效率、行政理性、效能、经济。但也忽略民主宪政的基本价值，忽视公共行政对捍卫这些基本价值方面的正当角色，管理主义的行政成为盲动的理论，在实践上，出现公共行政沦为暴政的工具的可能和现实，因此，如何把民主显证的基本价值和公共行政整合起来，如何使公共行政成为维护民主宪政的基本价值的工具，如何促进公共行政管理者的宪政知能，成为公共行政学的任务。,贰：教育行政源说,线索一：,自然线索：且看教育是如何与政府挂钩的？,透视线索：政府能跟教育挂钩吗？,线索二,一、教育是什么？,政治意义上的解释： 权利载体化民工具,四种解释(米阿拉雷)： 教育是一种机构； 教育即行动； 教育即内容； 教育即产品,二、政府是什么？ 阶级论者：阶级统治载体 法学论者：委托代理 公共事业代理人,三、政府有权力管教育吗？,王权社会的管理理念：王者，父天母地，为天 之子也。俯天之下，莫非王土，率土之滨， 莫非王臣白虎通义卷1,民治社会（民主宪政）的管理理念： 人民能自己管好的，就不再麻烦您老人家了，,现代政府的使命： 选民的代理人 （委托代理关系）,即使是民治社会： 政府希望得到更多的权力，但却不希望承担责任， 或承担尽量少或尽量小的责任 政府是统治阶级的工具,对政府而言，管理教育有利可图吗， 是否这仅仅意味着是一份权力？ 如果有利可图，他势必要利用原有的权利去 到民众中争取或夺取这份权利。 因为他是枪杆子的拥有者。,或者，对民治政府而言，管理教育， 更多的是一份责任和义务和使命。 追求教育公平？ 追求教育效率？,马太效应,弱者公平 强者公平,四、政府有能力管教育吗？,政府是否天生一双鸟瞰眼？ 政府失败论 如果人民生长在土地上，那么政府 也是这块土地上的人民之一。,政府假设：一、非经济人 二、全信息人 三、非机会主义和道德主义者 理想政府假设的批判：,有限理性与政府决策,一、从理性到有限理性 有限理性是美国著名学者赫伯特· 西蒙（Herbert A .Simon）于1947年提出来的，他也因此获得1978诺贝尔奖。1947年他发表了划时代的著作行政行为：行政机构决策过程研究，批评了古立克和厄威克所谓的“行政原则”。西蒙指出，行政决策者都希望能够做出理性选择，即惟一的最佳选择。但是在制定理性决策时往往会发生许多决策者预料之外的事情，使决策者很难做到最佳方案的选择。这是因为任何由人组成的机构的信息和计算能力都是有限的。行政原则的拥护者之所以是错误的，是因为他们假定所有的选择都是已知的，他们可以找出最佳选择。在这里西蒙已经提出了他的有限理性概念。在1958年他和马奇(James March)合著的组织和1963年马奇与西尔特(Richard Cyert)合著的公司的行为理论，又都进一步阐发了有限理性的概念。 有限理性概念是针对理性概念提出来的。从认识论的角度讲，从马克斯·韦伯提出理性模式的组织即官僚制组织，到经济学家对人的理性模式假设，都是将人和组织假设为即使面临变化不定的客观环境，也能够掌握完全信息，也能够了解所有的选择，并且能够按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出选择，这就是所谓的理性。而无论什么样的组织，都是按照理性模式设计出来的；不论什么人都是按照理性做出选择的。也就是说每个组织目标是十分明确的，组织的各个部门的功能是按照对环境输入的可预测性安排的，组织结构可以满足环境的各种需求。组织可以进行理性选择。理性组织是效率机制的产物，也就是说组织可以面对复杂多变环境，可以掌握完全的信息，做出理性选择，即“最大化选择”。,有限理性概念是西蒙通过对组织行为的实际考察而提出来的，所以人们认为他的理论属于行为主义范畴。有限理性的基本观点是：人的信息加工和计算能力是有限的，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地指导自己的行动。西蒙认为从心理学的角度来看，人的心理对信息加工的能力是有限的。因此，经济学的理性在现实生活中是不存在的。只有从有限理性出发，才可以对在现实生活中的人的许多非理性行为做出合理的解释。经济学的理性模式要求人们要同时比较各种选择，按效率最大化的最优化的原则，确定最有利的选择。西蒙研究发现，人们的决策过程与理性选择大相径庭。首先，人们在进行决策时一般不可能制定出所有的解决问题的选择方案，而只是面对其中部分选择方案进行选择；其次，人们对可供选择的方案的比较并不是像理性模式所主张的那样，对所有的方案同时进行比较判断，而是按照顺序成对地进行比较选择，即按顺序进行前两者选优与下一个进行比较，直到满意为止；最后，人们选择决策方案的原则不是“效率最大化”或“最优化原则”，而是“满意”原则，即一旦按照顺序成对的比较中能够选择满意的方案。 20世纪70年代以来，卡恩曼（Daniel Kahneman）、特奥斯基（Amos Tversky）和斯罗维克（Paul Slovic）等关于“不确定条件下的个人决策行为”的心理学研究成果，进一步丰富了有限理性概念。他们认为人们的许多决策是在不确定性条件下作出来的。这里所说的不确定性主要是指因为缺乏信息或信息不完整而造成的决策困难。在不确定条件下，人们不可能按照理性模式进行决策，而往往凭以往的经验进行决策。 实际上人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的。传统上将人假定为全知全能的人，将组织也假定为全知全能的组织，将政府也假定为全知全能的公共组织，这是不对的。任何由人构成的组织因为理性有限都有其局限性，作为公共组织的政府也不例外。这种假设不仅误导了政府本身，而且也使民众对政府决策有过高的期望。有限理性使政府决策有其不可逾越的局限性。,二、有限理性与公共组织的局限性 传统的组织理论认为官僚制组织是理性组织，它有价值中立的特点，对政治、利益和信息都保持中立，是效率工具，能够有效地对环境做出反应的。尤其是作为公共组织的政府组织，机构众多，分门别类，职能完整；人员较多，专业齐备。认为这样组织结构的政府就可以有足够的理性和完全有能力处理和应对各种各样的十分纷纭复杂的公共事务，能够处理各种不确定条件下所发生的一切事件，确保政府具有处理和应对各种公共事务的确定性和可靠性。诚然，我们应当肯定按照理性设计的韦伯官僚制组织，的确能够处理和应对客观环境所发生的预料之中的各种各样的公共事务和事件，否则，我们就不能解释各国政府卓有成效的管理。但是，我们也不能因此而认为理性模式的组织是全知全能的组织，没有局限性，能够应对在不确定条件下发生的各种情况，也就是说这并不能说明其没有限理性。 事实证明也是如此，官僚制组织不仅不是理性的，不是全知全能的。虽然官僚制组织的建立是为了扩展组织的理性，但是它反而加深了组织认识的有限理性，扩大了组织的局限性。因为公共组织的决策过程不是理性选择过程，同时官僚组织加深了这种非理性选择。传统理论认为，组织决策需要大量的信息进行理性选择。但是，作为公共组织的政府在进行决策时，往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性选择。这里的有限理性表现为两个方面，第一是决策信息的不完全性。传统理论认为公共组织在进行决策是“全知的”，即了解和掌握自然状态的所有信息，进行理性选择，决策的结果也有确定性。实际上并不是如此。在一般确定条件下政府所了解和掌握的信息都是有限的，也是进行有限理性选择，那么在不确定条件下，其理性就更为有限。1998年亚洲金融危机，亚洲各国和世界各国事先并没有看到蛛丝马迹；须知，世界各国有数不清的“智囊团”、“思想库”和“脑库”，有许多学有造诣的经济学家和富有经验的政府官员，有数不清情报机构和十分发达信息系统，但是，竟然没有任何国家、任何人和任何机构预见到亚洲金融危机的发生，岂非咄咄怪事。此外，亚洲2003年发生的“非典”，使亚洲各国措手不及；美国发生的惨绝人寰的“9.11”事件，事先美国政府并没有得到什么可靠信息。这就说明尽管现在世界各国有庞大的政府机构，有十分先进的科学的收集各种信息的手段和十分严密的信息网络，但是，不完全信息仍然是各个国家所面临的十分棘手的问题。无论是社会信息还是自然信息，仍然不能被公共组织完全收集到。说明机构庞大的政府组织不可能收集到所有的信息，面对天灾人祸，由于信息不完全也有时措手不及。所以政府虽然建立了许多组织机构应对各种情况，处理各种公共事务，也要建立处理自然和社会突发的危机的机制。信息的不完全性决定组织决策理性的有限性和能力的有限性。,公共组织不能进行理性选择的另外一个因素是信息的使用和解释过程受到不同价值观的影响，因此，不可能作到完全中立的理性选择。决策的参与者可以用不同价值观对信息做出不同解释和利用，选择过程不能够做到完全中立地评价各种利益，在选择过程中作到没有利益倾斜，因此也不可能作到理性选择。理性选择其实这只是一种良好的愿望，公共组织的任何选择过程都是一个各种利益集团互动的过程。大到政府，小到公司或学校，参与决策者利益倾向性只能进行有限理性选择，不可能使组织能够进行理性选择。尤其是作为政府，意识形态严重地影响政府的价值观，这更加深了政府决策的有限理性。非常明显的例子是今天世界各国对“反恐”和“人权”已经达成共识，但是，有的国家却有双重标准，表现为有限理性。出现这种情况除了别有用心者之外，也是不同价值观影响的必然结果。 政治对理性选择的影响是十分巨大的。决策是一个政治过程，甚至企业决策也不能不考虑政治因素，作为公共组织的政府在进行政策选择时则必须进行政治考量。如果从理性出发可以做出“效率最大化”或“最优的”的选择，但是在政治上是不可行的，也只能按有限理性进行选择，也就是满意的选择。美国、日本和一些西方发达国家，对于他们国家经济不景气这个现象，拿中国当替罪羊，叫嚷让中国人民币升值。这就是在他们的利益驱动下对自己国家经济问题的解释。如果美国、日本和西方某些国家不健忘地话，1997年亚洲金融危机时他们异口同声地要求人民币不贬值。这也是从他们自身利益出发的。 虚假信息也是不完全信息的一种，虚假信息就是没有被证实的信息，是不能作为组织决策根据的。但是，有时组织为了某种目的，也可能利用它作为决策根据。美国打伊拉克所利用的所谓伊拉克有大规模杀伤武器的信息，是没被证实的信息。布什政府为了进行伊拉克战争，就利用这个不被证实的信息。毫无疑问，战争的目的使虚假信息为战争服务。这在日常生活中不足为怪，在组织决策中也屡见不鲜。同时，由于官僚制组织结构层级过多，在层层传递信息过程中，因为行政官员的价值取向不同，对信息的取舍和选择也不同，有意无意地使信息扭曲，甚至变成虚假信息，这在公共行政系统中是司空见惯的事情。除了少数别有用心者外，多数是其低政策水平使其价值观扭曲而传递变形的信息。公共行政系统出现执行政策走样变形就是因为这种原因造成的。 自然的和社会的意外事件或突发事件，表现为公共组织的有限理性。如果再加上官僚制组织的层级结构信息传递的延误甚至虚假信息，都不可能满足理性的基本要求。这说明公共组织的理性是有限的。政府经常要遇到一些意外情况是非正常的突发事件。这是由政府本身的有限理性决定的，那种认为政府能够随时随地地应对各种各样的正常或非正常的公共事务的观点，就是对政府组织的有限理性认识不足使然。,三、有限理性与政府决策 政府决策同其他各种各样类型公共组织和私人企业组织的决策一样，是有限理性的决策，而不是理性决策。这是因为作为公共组织的政府结构、管理制度和运作过程加深了政府的有限理性。这些使政府决策更有“模糊性”。在政府决策过程中，不确定性增加了决策的困难。这里所说的不确定性是指信息的缺乏，即信息的不完全和不真实。当然，我们常见的不确定型决策和直觉决策就属于这一类。但是，其他具有充足信息的决策类型同样也受不确定性的困扰。事实是增加信息也不能使决策具有理性，也就是也不可能达到“效率最大化”或“最优原则”。马奇用“模糊性”概念来解释这一现象，认为在决策过程中因为有“模糊性”的存在，充足的决策信息也无法解决不确定性的问题。模糊性是指决策者对相同的信息做出不同的解释和判断，即使信息量的增加也不可能改变这种模糊性，从而使决策具有不确定性。马奇认为模糊性必须在如下几个方面： 首先是公共组织的组织目标的模糊性。明确的组织目标是理性决策的前提。但是，公共组织的组织目标模糊是公认的特点之一。作为公共组织的政府在决策过程中有许多行政目标，互相竞争，而且每个行政目标也都很重要，如发展经济与治理环境、发展市场经济与确保社会公平等。这些行政目标都十分重要，然而有可能处于互相矛盾、互相对立的状态。即使这些行政目标不互相矛盾或对立，也有一个处理这些行政目标的轻重缓急的安排次序问题，这也会造成行政目标模糊。其次，组织目标缺乏一致性和连贯性。如果组织受多种利益和政治因素的影响，那么组织目标会随着利益结构和组织因素的变化而变化。这些都使政府无法进行理性决策。 组织决策过程的模糊性。任何组织决策是在组织规章制度基础上进行的决策，政府也不例外。但是组织决策过程不是固定不变的，是个动态过程。组织在什么时间，什么地点，要求什么人参与决策，参与决策的人注意力是什么，感兴趣的问题是什么，他们的价值偏好是什么，决策涉及的相关人或利益团体的情况怎么样。对这些问题，不同的人有不同的看法，就是同一个人不同时间不同地点也有不同的看法。这里尤其应该指出的是注意力分配造成组织过程的模糊性。塞特和马奇认为，在组织决策过程中，注意力和时间也是组织的稀缺资源。组织面对复杂的客观环境和问题，其信息处理能力的有限性必然导致注意力分配的局限性。而且组织结构制约组织决策的注意力。一个组织如何分配决策注意力问题也造成了组织目标的模糊性。组织决策的动态过程和注意力分配的模糊性使政府决策很难达到“效率最大化”。,组织决策凭借历史经验的模糊性。人们在进行决策时往往以自己的经历和经验作为最直接的借鉴方法。因为这些历史经验已经成为一种根深蒂固的记忆。但是，历史经验具有模糊性。一是人们对过去的事情的记忆是否清晰可靠，值得怀疑。另一方面，即使记忆清晰可靠，怎么评价、解释历史经验也不可靠。成功的过去也可能是今天失败的开始。历史经验只能作为决策参考，而不能作为决策尺度。这种历史经验的模糊性使政府决策具有有限理性。 对信息解释和理解的模糊性。对于同样的信息，由于人的知识、经历、地位、利益和价值观不同有不同的解释和理解。这并不会因为信息量的增加而有所改变，往往只能增加其模糊性。而且在政策执行过程当中往往会出现“组织目标替代”现象。因为政策执行过程也是一个组织决策过程。组织执行者对信息的理解和解释往往受到他们自己的知识、经验、利益、价值观的影响，按照他们自己的理解和解释执行政策，也就形成了用他们的理解的组织目标替代了决策目标。这在公共行政当中是经常出现的现象。这也是造成组织目标模糊的原因之一。“组织目标替代”现象也使政府缺乏达成理性选择的能力。,最后，从政府真实的决策过程来看，也使政府决策表现为有限理性。马奇于1972年提出了“垃圾箱决策理论”，实际上公共组织是按照这种模式进行决策的。这种决策方式不是理性决策，而只能是有限理性决策方式。用“垃圾箱”来比喻公共组织的决策似乎有些不雅，但是它确确实实地反映政府决策的现实。垃圾箱装什么垃圾，有非常的随意性和偶然性。因为居民投放垃圾的随意性比较大，而且街道的流动人口多，更增加这种投放垃圾的随意性和偶然性。这种决策模式强调决策过程中互相独立的多重性。决策过程是由许多人完成的，而且是动态的，有很大的随意性和偶然性。正如垃圾箱里的垃圾是由许多人投放的；参与决策的人员和决策过程往往是互相独立的，不同的动机驱使他们参与这个过程；时间对决策结果影响很大，也正像一个垃圾箱里垃圾在什么时间被取走一样。垃圾箱决策模式有两个结构：参与结构和决策结构。参与结构是指一个组织参与决策的规章制度。如决策的咨询参谋组织或信息中心以什么方式在决策的什么阶段参与决策活动，都是由有关的规章制度决定的。规章制度决定决策结构，决策结构决定决策者参与决策的机会。决策结构分为三种：开放式结构、专业化结构和等级结构。开放式结构是指组织的每个成员都有机会参与所以的决策过程；专业化结构是指组织成员有机会参与与自己专业有关的决策过程；等级结构是指组织成员参与决策机会是由其在组织结构当中所处的等级地位决定的，也就是说在组织当中处于不同等级的组织成员参与决策的机会是不同的。这如同垃圾箱的盖子的盖法不同而造成垃圾箱被投入的不同品种的垃圾一样。 马奇认为决策一般产生三种结果：一是问题得到解决；二是忽略问题的决策。也就是说当还没有弄清楚问题之前就已经进行盲目的决策，如许多公共组织在没有了解组织的问题之前就采取某种管理措施；三是与问题无关的决策。也就是说决策不是针对问题本身，而是为了解决问题的问题所进行的决策。马奇研究发现无论什么类型的组织，决策结果第一种不多见，而第二、三种结果是十分常见的。垃圾箱决策理论比较真实地反映了公共组织的有限理性的决策方式。,四、政府应该减少决策失误 有限理性是政府的基本状态，是政府组织和行为的实际写照。如前边所言，尽管政府的官僚制组织结构是一种按照理性设计的组织结构，但是它不仅不能解决组织的有限理性问题，反而加深了组织的有限性。政府的这种有限理性决定政府既不是全知的，也不是全能的。因此，政府做出低质政策是十分正常的现象。我这里不是替政府辩护，更不是开脱，而是讲实际情况。对政府来说，必须尽量减少决策失误。 关于政府如何减少决策失误，首先应该力图得到真实准确的信息。这看来是非常简单的事情，做起来也非常不容易。虚假信息常常是造成政府决策失误的重要原因。一个庞大的政府体系有许多层级，通过这些层级传统信息，除了有意传递假信息之外，由于各级政府官员的价值观有差别，政策水平高低不同，经过他们加工以后传递的信息也缺乏真实性和可靠性。因此对决策者来讲掌握第一手资料十分重要。电子政府只能解决效率问题，但也不能完全解决这个问题。我们党传统的调查研究方法仍然是获得真实准确信息的十分重要的方法。如解决拖欠农工工资问题，就是政府首脑亲自调查研究，获得真实准确的信息，做出了符合民心民意的决策。其实这个问题由来已久，中国人没有几个不知道的，但是，由于各种复杂的原因，就是没有进入高层领导的决策日程。另一种方法就是让低层官员参与政府高层决策，让他们介绍情况，提出看法。即使高层领导决策的初衷是非常好的，但是，有的决策到低层却无法执行。也就是说决策者知道应该解决什么问题，但是，却不了解低层官员执行政策的困难和复杂性。例如费改税的政策是十分正确的政策。但是，如果乡镇政府依然有经济职能，那么乡镇就仍然会千方百计地向农民收费。原因很简单，如果不收费，就没有财力履行经济职能。了解低层官员对政策的看法和执行困难也是进行决策时进行调查研究的组成部分。,为了减少决策失误，政府应该十分重视注意力分配问题。减少注意力分配的随意性是政府决策面临的主要问题。要打破规章制度决定注意力分配的现象，应该结合我国目前的实际情况来分配注意力。我国主要是两个突出的问题，一是促进发展，二是保证社会公平。注意力主要分配在涉及到这两个问题上。效率是发展机制，为了发展我们