《公共安全管理》PPT课件.ppt

公共安全管理原理,河南理工大学应急管理学院,课程的性质,公共安全管理原理是公共安全管理专业最重要的专业理论课。 它要讲授公共安全管理的整个理论体系和基本框架，为学生构建关于公共安全管理的学科体系和理论基础。,河南理工大学应急管理学院,课程安排与要求,课时：44 主讲人：杨桂英 教材：暂时没有成文的，做好笔记（检查） 考试方式：闭卷,河南理工大学应急管理学院,学习方法,听讲思考提问记录记忆 阅读参考资料 讨论 争论 写作业,河南理工大学应急管理学院,课程内容,第一章 公共安全管理概述（2学时） 第二章 公共安全理论与方法（4 学时） 第三章 公共安全管理权益人（2学时） 第四章 公共安全管理组织（4学时） 第五章 灾害与危险（4 学时） 第六章 公共安全管理系统（4学时） 第七章 信息管理与危机沟通（2学时）,河南理工大学应急管理学院,课程内容,第八章 灾害减除（4学时） 第九章 灾害准备（4学时） 第十章 灾害应对（4学时） 第十一章 灾害恢复（4学时） 第十二章 国际公共安全管理（4学时） 第十三章 安全意识与安全文化 （2学时）,河南理工大学应急管理学院,知识要点,基本概念：每一章的重要概念，明确告诉同学 基本理论：国内外的公共安全管理的理论体系 基本方法：公共安全管理的通用方法,河南理工大学应急管理学院,建议参考书,张沛，潘锋. 现代城市公共安全应急管理概论，清华大学出版社，2007.11,陈国华，张新梅，金强. 区域应急管理实务预案、演练及绩效，化学工业出版社，2008.1 杨达源、闾国年.自然灾害学，测绘出版社，1993年 孙绍骋.中国救灾制度研究，商务印书馆，2004年 金磊.城市灾害学原理，气象出版社，1997年 W·尼克·卡特.灾害管理手册，地震出版社，1993年,河南理工大学应急管理学院,第一章 公共安全管理概述,第一节 公共安全管理的必要性人类的安全需求 第二节 中国公共安全管理的历程 第三节 西方公共安全管理的历程,河南理工大学应急管理学院,第一节 公共安全管理的必要性 人类的安全需求,美国心理学家马斯洛认为，人的欲求可分为五个阶段：一是生理性欲求，如食欲、性欲；二是安全欲求；三是感情欲求，即与他人的亲近欲望及与他们作朋友的欲望；四是自我尊重的欲求；五是自我实现的欲求。,河南理工大学应急管理学院,河南理工大学应急管理学院,安全欲求,安全欲求：包括对人身安全、生活环境安全、生活资料安全（财产安全）、生活稳定以及免遭痛苦、威胁或疾病等的需求。,安全欲求,安全属性大多数学者认同安全具有主观与客观二元性,即安全就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。 安全的主观感觉，是指人们对于自己生命和相关事物的无忧和放心； 安全的客观存在，则是指具有对抗一切现实或潜在威胁的实实在在的保障。,公共公共安全,“公共”的中文语义 强调多数人共同或公用,公共安全,多数人的安全,公共可以简单地认为，对于公共的理解理应恢复其本身的含义，即多数人共同或公用,公共安全,多数人的安全,河南理工大学应急管理学院,公共安全-多数人的安全- 有必要进一步分析,人民的安全,国家的安全,全球的安全,人类的安全,河南理工大学应急管理学院,国家安全人民安全,在国家安全从传统向非传统的转变中，基于国家安全中的非传统安全问题几乎涵盖了除军事、政治安全以外一切国家安全的领域和问题，因此有学者将非传统安全问题理解为“人的安全”或“综合安全”， 提出这样的安全是指“行为主体（不论是个人或国家或其他集团）在自己生活、工作和对外交往的各个方面能够得到或保持一种不受侵害、免于恐惧、有保障的状态”。,河南理工大学应急管理学院,国家安全人民安全,将人的安全作为与传统安全观相对应的概念提出来是有一定意义的 但基于国家安全角度将人的安全视为国家安全的一部分，那么人的安全就可能在国家安全的背景中背离其初衷。 所谓的国家安全以大规模牺牲人的安全为代价的事件，在人类历史中比比皆是。 也有学者认为人的安全与国家安全是目的和手段的关系，那么忽视甚至是背离目的的手段研究，对于目的本身还有什么价值呢！,河南理工大学应急管理学院,基于人类安全及国家安全的“大利益”往往忽视甚至是牺牲“人的安全”的“小利益”。因此基于公共意义上的安全，所研究的就是多数人的安全，而不是人的类安全或某个集体（群体，或称为组织）的安全。,河南理工大学应急管理学院,公共安全概念，是对多数（个）人安全的关注。这些个人分属于不同的职业、社区、年龄以及其它背景条件等,公共安全的主体虽然是个人，但公共安全所关注的是多数个人，亦即公共安全是对普通个体生命的普遍关怀，它不对属于个人的特定性安全问题展开研究。,河南理工大学应急管理学院,相对于个体生命而言，安全的首要价值在于生存，其次是健康（包括生理和心理健康等），再其次是财产。,当然，随着我们对个体生存与生活理解的深入，对于生命、健康与财产的理解也会发生变化，从而公共安全的内涵也会发生相应的变化。,河南理工大学应急管理学院,Concept： Public Safety,公共安全（Public Safety）是人们正常的生活和生产的秩序与平衡状态（The status of order and balance）。公共安全管理是对这种秩序与平衡状态的维护与保持，对打乱该秩序与平衡状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序与平衡状态的恢复的全过程。公共安全管理的实质是政府公权用于对公共安全的保持、保护和恢复。 公共安全管理是我们自己采用的学科名称。,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理Emergency Management,预 防,准 备,应 对,恢 复,怎样理解这种等同,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理,管 理 三 要 素,管理者,管理对象,管理环境,自然环境,社会环境,自然灾害,生产事故,公共卫生,社会安全,广义（常态）,狭义（应急）,政府,其他组织和个人,河南理工大学应急管理学院,自然状态中的人类安全：霍布斯,1588年生于英格兰， 霍布斯一生研究：“作为文明秩序目标的和平以及作为达致该目标手段的政治科学。” 他提出： 首先： 要理解人类和人类社会，必须返回到“自然状态”下。那时，人类在政治上是平等的。“没有人被认为具有政治上的优越性，因为所有人都易于暴死于同类之手。”他说，人类生活的自然状况就是“孤独、贫困、污秽、残忍和短命。” 其次：自我保存的自然需要是人们生活于政治共同体内的唯一的真正原因。 换言之，我们之所以生活于政治共同体之内，是因为我们要满足诸如生命和安全这类人性的个别需要。 第三，我们应该“在别人也愿意这样做的条件下，当他为了和平与自卫的目的认为必要时，会自愿放弃这种对一切事物的权利；而在对他人的自由权方面满足于相当于自己让他们对自己所具有的自由权利。” 第四，由于政治社会是为了自我保存而存在的，所以每个人永远不能放弃自卫的权利。,河南理工大学应急管理学院,霍布斯:人的安全需求与国家的安全满足,霍布斯认为自然状态是一种“一切人反对一切人”的战争状态，其间人与人之间的关系就是一种“狼与狼”的关系。为什么？霍布斯的假说是这样开始的，在自然状态中，人是平等的，表现在人类身体和心灵上的平等，即相同的时间可以使人们从同样的事物中获得相同的智慧与经验；但由于这种能力上的平等，就产生了达到目的希望的平等，此时就同一物欲获得所有权时，就成为了仇敌。 霍布斯从而推导出他要研究如何使人类走出这种状态：“对死亡的恐惧对舒适生活的向往，以及人们的理性，使人类有可能摆脱这种状态，这种能使人类竭力走出自然状态的条件，总称为自然法。” 自然法则是“建立在理性之上的普遍法则，用来禁止人们毁灭自身或放弃保存生命的手段，并用来教人认为保存生命是最好的行为。”,河南理工大学应急管理学院,自然状态中的安全问题：洛克,洛克假设的自然状态乃是一种“完备无缺的自由状态，也是一个平等的状态，一切权力都是相互的，即无强制的状态，但却非放任的状态，更非战争状态”。 “再明显不过的是，同种同类创造物，不加区分地生来就具有同样的自然优势，和同样的官能，也应彼此平等，而不应相互间有隶属或属从关系”在这种自然状态中，人人都是自由的，人人都可以用自己认为 合适的方法，决定自己的行动。自然状态下，人人都是平等的，任何人都不享有多于他人的权力，一切权力和管辖都是相互的。 洛克认为，在这种自然状态中，人们处置自身及其财产的权利不受限制，但是，他无权毁灭自己和他所拥有生命及财产，除非他能找到比保护其生命更重要的目的，在其政府论中，他高度的肯定了造物主，认为所有人都是全能、无比聪明的造物主创造的，大家都是他的仆人，奉命来到人间，为他做事，是他的财产，是他的创造物，每个人的生命只能由他决定，不由得人类自己。而理性即自然法正是上帝意志的体现，他支持人们：任何人都不得侵犯他人的生命、自由和财产。,河南理工大学应急管理学院,洛克：人的财产安全需求与满足,在自然状态下，每个人可以保卫他自己以及为他所有的东西。“凡流人血的，他的血也必 被人所流”是自然法的一部分。一个贼正动手偷我的财物时，我甚至可以把他杀死，这 个权利在设立政治之后还是存在的，固然，若存在政治，假如贼跑掉，我必须舍弃私自报复而诉之于法律。 自然状态有个重大缺陷，当存在这种状态期间，人要保卫他的权利必须依赖自己， 所以人人是自己的讼案中的法官。 对这个弊害，政治正是救治手段，但它不是自然的手段。据洛克说，人脱离自然状态，是靠一个创立政府的契约。并不是任何契约都结束自然状态，唯有组成一个 政治统一体的契约如此。各独立国政府现下彼此间正处于自然状态之中。 在洛克的政治哲学中， “人类结合成国家，把自己置于政治之下，其伟大的主要目的是保全他们的财产； 在自然状态中，为保全财产，有许多事情阙如。”,河南理工大学应急管理学院,政府的安全需求,人民拥护,被人民认同,不被人民抛弃（通过选举）,不被人民推翻（通过起义、游行示威）,河南理工大学应急管理学院,政府对人民安全需求的满足,政 府 的 安 全 管 理 责 任,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理：谁的责任？,资产阶级启蒙思想家：人们放弃自然权利，成立国家的目标 自由资本主义时代：守夜人政府，安全是个人问题 罗斯福新政：凯恩斯的学说，挽救资本主义 政府立法：明确政府的公共安全管理责任,河南理工大学应急管理学院,“非典”及其影响,2003年的“非典”在我国乃至世界范围内蔓延。 作为一次典型的公共卫生事件，在我国引起了广泛而深刻的反思，推动我国政府在对公共安全的认识和管理发生了革命性的变化，并在两年时间里，基本建成了我国突发公共事件应急预案体系，初步形成了我国的公共安全应急管理机制。,河南理工大学应急管理学院,2002年11月16日，中国广东佛山发现第一起后来被称为SARS的病例。 2003年4月16日，世界卫生组织（WHO）正式将这种当时原因不明的新疾病命名为急性严重呼吸综合症（Serious Atypical Respiratory Syndrome ，英文简称为SARS）。 这就是2003年在中国引起广泛关注与影响的“非典”（非典型性肺炎的简称）。,河南理工大学应急管理学院,在中国，对于包括广大医务人员的绝大多数人来说，“非典”是一个新的疾病名称。 尽管“非典型性肺炎”在上个世纪30年代已经有过发生，之后不同病原体引发的非典型性肺炎时有发生和报道 但是我国普通公众对它几乎一无所知。,河南理工大学应急管理学院,我国著名的国情研究专家胡鞍钢表示：根据亚洲开发银行（ADB）统计，全球在非典期间遭受的经济损失达到590亿美元， 其中中国内地的经济损失为179亿，占中国GDP的1.3%。,非典的影响,河南理工大学应急管理学院,“非典”对于我国的影响绝不仅仅是逝去的那些生命以及179亿美元的经济损失，更重要的是它在我国引发了深刻的反思浪潮。,河南理工大学应急管理学院,截止2006年1月20日，在中国学术期刊网全文数据库，用“篇名&关键词&摘要”检索项、以“SARS”为检索词，共计有4613条记录；以“非典”为检索词，共计11284条记录。 在www.baidu.com搜索，以“SARS”为检索词，共计2，580，000篇；以“非典”为检索词，共计有7，400，000篇。,河南理工大学应急管理学院,这些著述的内容，可以分为 “非典”专业著述 “非典”科普知识 抗击“非典”纪实 以及以“非典”为背景的文学作品等。 除了这些内容，更有相当大比重的著述是由“非典”事件所引发的对中国社会发展的全方位、深层次的反思。,河南理工大学应急管理学院,其全方位，是由于“非典”之后研究“非典”影响的文章，含概我国各行各业、方方面面，从农村到城市、从学校到社区、从经济到政治、从商场到公园、从服务业到高科技产业、从医院到地铁、民航、铁路“非典”影响几乎无处不在。,河南理工大学应急管理学院,说其深层次，是因为 这些涉及“非典”的著述不仅包含对个体日常生活方式的审视，也包括对人类生活方式的反思； 不仅包含对各个行业（银行、保险、公共卫生等等）的各种规章、制度的思考，也包含对各种体制如应急预警机制、政府危机管理体制乃至我国政治体制的反思； 不仅反思我国的社会发展观，也反思传统道德、文化。 也就是说，不仅讨论“非典”本身、抗击“非典”的经验与教训，同时也探究了其深刻的社会原因。,河南理工大学应急管理学院,“非典”给予改革开放的中国一个深刻反思的机会。,而“非典”作为一种疾病所引起的最深刻的反思，是对于“人的安全”的反思。,以往关于“人的安全”的观念是建立在“国家安全”与“社会治安、社会稳定”的基础之上的。 因此对于安全的理解，我们首先反应的是国家的（国防）安全和社会公共安全（治安、秩序）。 在我国颁行的宪法、国家安全法、国防法等法律中，都开宗明义地强化这种传统安全观念。,河南理工大学应急管理学院,“非典”的发生，使得“人的安全”问题受到前所未有的高度关注。 面对死亡的威胁，全社会空前关注人的生命、关注人的现实生存环境，从而改变了传统安全观念以国家安全为中心的状况。 有学者提出，“国家安全与人的安全不仅不是对立的，相反，却是高度互补的。” 把“人的安全”与“国家安全”相提并论，具有非常重大的意义。 作为最直接的结果，由于对这种“安全”（人的生命安全）的“公共性”的普遍认识，使得中国“公共安全”科学与学科得以产生和发展。,河南理工大学应急管理学院,“非典”给予改革开放的中国一个深刻反思的机会。,而“非典”作为一种疾病所引起的最深刻的反思，是对于“人的安全”的反思。,其次，是对我国现行社会发展观的反思。,河南理工大学应急管理学院,20世纪70年代末，我国走上了以经济建设为中心的改革开放之路，并取得了举世瞩目的成就。 “政府的战略目标，主要是国民经济生产总值（GDP）或国民收入的增加，是经济发展的快速度。” 反映在普通老百姓的价值观念上，则是“一切向钱看”。,河南理工大学应急管理学院,当生命受到“非典”普遍威胁的时候，“人的安全”（首先就是生命安全）受到空前重视，人们对于传统的以经济为中心的发展观提出了质疑： 经济是社会存在和发展的基础，但GDP的增长能代表社会的进步与发展的全部涵义吗？,河南理工大学应急管理学院,对于这种质疑，人们普遍认为，个体生命是社会存在和发展的主体，因此社会发展的核心应该是人的发展。 单纯的GDP增长不能代表社会的进步与发展，其实作为社会组成要素的政治、经济、卫生、文化、道德等等任何方面对于“人”而言都是非常重要的，任何要素的缺失或“疯长”所带来的社会不和谐状态，都是对人的发展的损害。 重视经济增长、忽视人的发展的传统发展观，必然导致社会发展的不和谐与对“个体生命”的漠视。,河南理工大学应急管理学院,“非典”给予改革开放的中国一个深刻反思的机会。,而“非典”作为一种疾病所引起的最深刻的反思，是对于“人的安全”的反思。,其次，是对我国现行社会发展观的反思。,对于社会发展观的反思，促使人们反思政府 体制以及政府责任等问题。,河南理工大学应急管理学院,比较核心的 一是政府应急能力问题或者说是政府处理危机的能力问题； 二是政府职能的转变问题（主要是向公共服务型政府转变问题）； 三是“泛政治化”意识形态问题； 四是政府公信力问题（与透明政府直接相关）； 五是执政能力与行政效力问题等等。,河南理工大学应急管理学院,“非典”给予改革开放的中国一个深刻反思的机会。,而“非典”作为一种疾病所引起的最深刻的反思，是对于“人的安全”的反思。,其次，是对我国现行社会发展观的反思。,对于社会发展观的反思，促使人们反思政府 体制以及政府责任等问题。,河南理工大学应急管理学院,“非典”给予改革开放的中国一个深刻反思的机会。,而“非典”作为一种疾病所引起的最深刻的反思，是对于“人的安全”的反思。,对于“人的安全”的另外一个反思思路，是从这种安全所具有的公共性开始的。,“非典”的发生使得人们突然发现：“往日被社会地位、文化程度和钱财贫富分成精英与大众、豪富与穷人、强者与弱者等等不同的人群”，在“非典”面前“人人平等”了。,安全的这种公共性，促使中国自下而上地要求开展公共安全科学的研究以及公共安全管理。 人们在反思政府的同时也对普通公众进行了反思。,河南理工大学应急管理学院,普通公众是类似“非典”的公共安全事件的直接受众，其公共意识、安全意识、能力、素质对于其安全同样至关重要。 从保护生命的角度来说，在诸如“非典”这样的公共安全事件中，普通公众承担着与政府同样重要的责任。 因此普通公众在对自身生活方式、自救与互救能力与意识进行拷问的同时，也在寻求发挥公共安全管理作用的渠道。,河南理工大学应急管理学院,两种反思思路都涉及到了作为政府与公众联系纽带的媒体与民间组织。,“非典”所引发的与媒体相关的反思，主要集中 在媒体在危机事件中的职责问题。,民间组织在公众越来越脱离“单位人”的今天， 则应该成为政府与公众之间的联系组织,河南理工大学应急管理学院,正如一些学者所表述的，“非典”是对中国全方位的检验。 改革开放20多年的时间里，中国社会发生了许多深刻的变化。 而“非典”让每一个中国人深切体会了到这种变化的利弊，从而引发广泛的思考。 在领导全国民众抗击“非典”的过程中，温家宝总理经常用来激励国人的一句话是“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿。”,河南理工大学应急管理学院,“非典”暴露了政府与体制存在的不足与缺陷，也使“政府对变化了的中国社会、变化了的国家与社会关系以及变化了的中国与世界关系有了更为深刻的认识，对体制变革的取向有了更为明晰的把握与判断。” 而与之对应的是，普通公众也变得更为理智、更为积极。,河南理工大学应急管理学院,“非典”引发 反思浪潮的原因,河南理工大学应急管理学院,第二节 中国公共安全管理的历程,1、历代政府的灾害管理内容 2、历代的救灾思想与救灾政策 3、历史上的灾害管理机构,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理与灾害管理,公共安全管理： 着眼于安全，注重灾害的预防，消除脆弱性 灾害管理： 着眼于灾害的处理，从预防、准备到应对,河南理工大学应急管理学院,1、历代政府的灾害管理内容,在研究我国灾害史过程中逐渐形成了灾害理学、灾害工学以及灾害律学。所谓灾害理学，是古人对灾害成因的理解与解释。所谓灾害工学，是指中国古人的抗灾工程。灾律学所反映的是中国古代灾害管理之上律朝纲、中律吏政、下律民风。积累了灾害成因、防灾、减灾、律法以及思想道德等方面的宝贵经验。,河南理工大学应急管理学院,古代的灾害管理内容,河南理工大学应急管理学院,灾害理学,关于自然灾害形成的原因和机理的理论。 代表每个时代的科学和认识水平 古代的看法 龙王水旱 雷公 电母 风婆 火神 天对人的行为的示警 地震 “阳伏而不能出，阴循而不能蒸，于是有地震”（西周·伯阳父大夫）,河南理工大学应急管理学院,根据我国古代文献记载，洪水、干旱、地震以及瘟疫等几乎是与人类结伴而行。,因而在中国也就有了大禹、共工以及女娲的形象。,夏朝我国就已经具有三种防灾、抗灾措施，一种是设立管理治水工程的长官-水正；一种是巫术性的祭祀禳灾活动；一种是储粮备荒。,春秋战国时期，有记载的灾害有旱、水、地震、山崩、地裂、蝗灾、瘟疫、暴雨、雹灾、雪灾、霜灾等。 。,孙叔敖兴修水利、晏子赈灾等,秦汉时期除了上面提到的，还涉及雷暴、陆龙卷、海洋大风风暴潮、海啸以及大雨海溢等。这一时期还有奇寒的记载。,张衡地动仪，水利工程也有所发展。更重要的是天人感应说也发展成熟，它反应到灾害方面就是天降灾异是因为人做错了事情。,根据邓云特统计，我国自公元前1766年（商汤18年）至1937年，在这3703年间，共发生灾害5258次，平均每6个月强就有灾荒1次。防灾、救灾措施与思想也逐渐成熟起来。,河南理工大学应急管理学院,灾害工学,对抗自然灾害而兴建工程设施的技术和技能。 反映了一个时代的技术水平，人民的智慧 大禹治水，黄河堤防，都江堰，鸿沟、郑国渠、大运河,河南理工大学应急管理学院,灾害律学,政府管理灾害的政策、方针和法规。,河南理工大学应急管理学院,上律朝纲,将各种灾难看作是对历代君主的告诫和警示：巨大的灾难和异变会影响统治地位，乃至朝代兴衰，注重灾害管理 祭天祈祷风调雨顺，国泰民安 接受大臣疏谏，下“罪己诏”（是古代帝王反省罪己的御用文书）。 逢商连年大旱 , 五谷不收 , 负责宗教祭祀的大臣说 , 要用人为牺牲 , 向上帝祈祷求雨。于是 , 汤“剪发断爪” , 身为牺牲 , 祷于桑林 , “以六事自责” , 曰 : “余一人有罪无及万夫 , 万夫有罪在余一人。无以一人之不敬 , 使上帝鬼神伤民之命”。于是 , 民大悦 , 雨亦大至 。 罪己次数最多的是清世祖顺治皇帝。这位少年天子亲政后 , 自然灾害很多 , “水旱累见 , 地震屡闻” , “冬雷春雪 , 陨石雨土”。他把这一切自然现象都归罪于自己的“不德” , 上干天咎 , 所以 , 不断自我反省 , 屡屡下诏罪己。临终之际 , 又留下了一道罪己遗诏 , 淋漓尽致地为自己列举了十四条罪状 , 条条都是原则问题。,河南理工大学应急管理学院,中律吏政,制定一系列关于灾情报告、灾情评估、赈灾等方面的法律法规和政策，成立专门的机构管理灾害，要求各级官吏严格执行 “报灾” “勘灾” “定灾” “赈灾” “恤灾” 秦国的田律：报灾的项目有旱、涝、风、虫；报灾的时间限为秋中，漏、误、迟报予以惩罚。,河南理工大学应急管理学院,下律民风,对老百姓做灾害宣传，培养灾害准备和灾害应对的意识和方法、技能。,河南理工大学应急管理学院,2、历代的救灾思想与救灾政策,一、天命主义禳弭思想 二、救灾思想 三、预防思想,河南理工大学应急管理学院,防灾、救灾思想,天命主义的穰rng弭m思想,消极的救灾思想,积极的防御思想,所谓天命主义穰弭思想，是中国最原始的救灾思想，是当时的人们认为人间的生产、生活都受自然支配，因而敬天成为当时人们灾后的第一个反应，由此形成了巫术救灾。,河南理工大学应急管理学院,防灾、救灾思想,天命主义的穰弭 思想,消极的救灾思想,积极的防御思想,所谓消极救灾思想，就是灾后救助方面的措施。在我国也有很多种类，例如：赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓jun hun 、放贷、节约等思想。与之对应的就是这八种救灾措施。,河南理工大学应急管理学院,防灾、救灾思想,天命主义的穰弭 思想,消极的救灾思想,积极的防御思想,一是改良社会条件，如“重农”、“仓储”,一是改良自然条件，“兴修水利”、“林垦”等。,河南理工大学应急管理学院,不同种类的自然灾害也是分别对待的。 人治条件下，并不注重制度性建设。 民国时期，初步建立了以总统制为核心的中央一级专职救灾体制中央设内务部，省设民政厅，主管全国和地方赈恤、救济、慈善及卫生事宜。 新中国成立以后逐渐形成了一些管理体制和应急工作办法。,河南理工大学应急管理学院,首先，根据不同的灾害种类，形成了不同的灾害研究、应对机制。 其次，政府统一领导的管理体制。 我国的救灾工作管理体制是：政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责。 第三，救灾体制相对完善，但在防灾、减灾、恢复等方面，与其他国家存在较大差距。 “非典”之后、特别是国家应急预案体系建立及逐步完善之后，发生了重要改变。,主要特点,河南理工大学应急管理学院,救灾思想,赈济思想 调粟思想 养恤思想 除害思想 安辑思想 蠲（juan）缓思想 放贷思想 节约思想,河南理工大学应急管理学院,赈济思想与政策,灾后政府以粮食、钱款和实物救济灾民。,河南理工大学应急管理学院,调粟思想与政策,向灾区调运粮食、向存粮区迁移灾民、调整粮食价格等等措施。,河南理工大学应急管理学院,养恤思想与政策,对灾民进行供养、临时收容照顾等等救灾措施。,河南理工大学应急管理学院,除害思想与政策,通过治理灾害发生根源或治理灾害本身，消除灾害的措施。如治蝗虫，防疫病。,河南理工大学应急管理学院,安辑思想与政策,防治灾民外流采取的安抚和稳定措施。如减免税负、给田、遣返灾民等等。,河南理工大学应急管理学院,蠲（juan）缓思想与政策,蠲（juan）缓就是免除，指灾后减免赋税、停征地租等等。,河南理工大学应急管理学院,放贷思想与政策,灾后为灾民提供贷款、实物帮助恢复生产，稳定生活。如种子、耕牛等等。,河南理工大学应急管理学院,节约思想与政策,凡遇灾荒，朝廷和各级官员采取节俭措施，率先垂范，以度灾荒。,河南理工大学应急管理学院,预防思想与政策,重农思想 仓储思想 治水思想 林垦思想,河南理工大学应急管理学院,3、历史上的灾害管理机构,隋唐以前，朝廷兼管救灾事务 隋唐以后，形成救灾管理体制，设立了专门的官职，分工明确 中华民国时期（19111949），初步建立了以总统制为核心的专职救灾体制。,河南理工大学应急管理学院,各个朝代的救灾机构,周代：大司徒职责之一是救灾 秦汉:户部尚书（主管农桑）负有一定的救灾责任 隋唐：救灾是户部的职责之一 封建社会临时派员为主：包公陈州放粮 中华民国：内务部的民政厅,河南理工大学应急管理学院,中华人民共和国,民政部,河南理工大学应急管理学院,第三节 西方公共安全管理的历程,The three stages: 1. The pre-emergency management stage 2. The Civil Defense stage 3. The mature stage: the example of USA,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理的历史进程,西 方 国 家,前公共安全管理时期,民防公共安全管理雏形期,公共安全管理成熟时期,公共安全管理是以政府设立专门的相关管理机构，或者对原有的政府机构中明确公共安全管理职责为开端的。在此之前所存在的孤立的、临时性的政府公共安全管理行为的时期，被称为前公共安全管理时期。,特点是，政府或立法机关对某一具体灾难实施行政或立法行为予以管理，但没有形成针对此后发生的灾难的持久性、普遍性管理责任和义务。简言之，是一事一管，一事一议，不涉及以后其它新发生的公共安全事件。,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理的历史进程,西 方 国 家,前公共安全管理时期,民防公共安全管理雏形期,公共安全管理成熟时期,民防组织是就战争对平民的可能打击实施预防性、应对性管理,西方国家民防的大规模发展是靠冷战的推动。,冷战是基于对核战争的恐惧，但核战争没有发生，自然灾害却频频发生了。,河南理工大学应急管理学院,公共安全管理的历史进程,西 方 国 家,前公共安全管理时期,民防公共安全管理雏形期,公共安全管理成熟时期,制度完善、原则确立、理论成熟,河南理工大学应急管理学院,第三节 西方公共安全管理的历程,公共安全管理是以政府设立专门的相关管理机构，或者对原有的政府机构中明确公共安全管理责任为开端的。在此之前，政府也存在公共安全管理行为，但都是孤立的、临时性的，因而，我们将这一时期的公共安全管理称为前公共安全管理时期(pre-emergency management stage)。 从第一次世界大战开始，西方国家多数都介入了两次世界大战，出于对敌方轰炸和间谍破坏行为的担心，参战国都先后成立了民防组织，就战争对平民的可能打击实施预防性、应对性管理，公共安全管理进入了雏形期。这一阶段一直延续到冷战高潮期。而处在冷战边缘的新西兰，这一阶段到20世纪60年代初就结束了，美国和澳大利亚，则到20世纪70年代才结束。 之后，公共安全管理进入成熟期。,河南理工大学应急管理学院,Early History 1800-1950 (US),As a formal responsibility of government in the United States, what we now call emergency management began with efforts to address growing threats of fire and disease in large cities and towns in the 19th century.,Emergency management is not new.,河南理工大学应急管理学院,EM in US,Wooden construction and increasingly crowded urban areas raised the risks of catastrophic disasters.,河南理工大学应急管理学院,Early History 1800-1950 (US),In 1803, American responses to disaster took a significant turn, beginning a pattern of federal involvement that continues to this day. When an extensive fire swept through Portsmouth (朴次茅斯), New Hampshire(新罕布什尔), community and state resources were overwhelmed by the response and recovery effort. Congress responded with the first legislative action making federal resources available to assist state and local governments. This congressional act of 1803 is commonly regarded as the first piece of national disaster legislation.,河南理工大学应急管理学院,其意义在于： 政府有责任帮助遭受大规模灾难的个人与社区； 联邦可以对地方灾难实施援助； 联邦的援助只是个案，而不是制度，且是通过法案授权的形式实施的，而不是通常的行政行为实现的。,河南理工大学应急管理学院,New Zealand新西兰的例子,新西兰虽然是个地域狭小的国家，在独立之前，自治领（Dominion）政府就采取过公共安全管理行动。1931年，霍克湾发生强烈地震并引发火灾，纳皮尔（Napier）和哈斯丁斯（Hastings）两个城市遭到毁灭性破坏，260人死亡，绝大多数居民失去了家园。在当时人们的心目中，对付灾难主要是家庭、社区、最多是地方政府的事，而它们根本就没有对付重大灾难的能力。虽然组织了公民委员会，负责协调救援和安抚行动，但他们缺乏权威和支持，困难重重。地方政府显然没有救助能力。自治领政府在没有法律授权的情况下，毅然介入，很快提供了各种形式的帮助。,河南理工大学应急管理学院,Discussion: Is it the government's duty to relieve the disaster victims?,资本主义国家，信奉自由主义，自由放任政策，政府的责任？ 政府如果救济，是作为临时措施，还是永久制度？ 宪法的责任。自然的、非侵权性的天灾人祸，政府究竟有没有责任介入？这取决于政府的目的或政权的性质。 美国宪法开宗明义指出，政府的目标“in order to form a more perfect union, establish justice, insure domestic tranquility, provide for the common defense, promote the general welfare” (为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利) 包含有管理公共安全的责任的寓意。不过，宪法很难将这种寓意具体化，那是行政实践的过程。,河南理工大学应急管理学院,2、The Civil Defence stage,战争是每个国家政府最重视的事情。应对战争的各项工作毫无疑问是政府的事情。正是借助战争的需要，西方国家建立了民防组织，成为公共安全管理的雏形组织，为后来建立正式的公共安全管理体制开创了先河。而新西兰的民防组织，演化成了民防部，一直承担着国家公共安全管理的全面领导责任。,河南理工大学应急管理学院,The Start of Civil Defence,世界上最早的民防组织出现在英国。第一次世界大战中(1914-1918) ，为了对付空中轰炸，英国开始组织平民，传授防空知识，展开自我防御，是为民防的开端。 两次世界大战之间，随着空中打击力量的发展，英国成立了专门的半军半民的民防组织。 新西兰的民防组织是仿照英国建立的。20世纪30年代中期，设立了隶属于不列颠帝国防御委员会的新西兰紧急事态防范委员会，成员包括内务部、警察部门和国防部门的代表。1936年7月，该委员会将其所关注的目标确定为：地震、空袭和毒气进攻。,河南理工大学应急管理学院,The progress of Civil Defence in New Zealand,珍珠港事件发生后，日本进攻的威胁迫在眉睫。政府颁布了为公共和工业建筑提供紧急事态掩蔽所条例（Emergency Shelter Regulations）。为了推进紧急事态防范计划，成立了紧急事态防卫团（Emergency Defence Corps），要求所有身体条件许可的年龄在1865岁的男子，都必须参加。它的分支机构紧急事态消防局（Emergency Fire Service）和家园卫队（Home Guard），更要求妇女作为志愿者参加，而且一旦注册，不得随意退出。各小区都成立了许多流动巡逻队，负责日常防范工作。,河南理工大学应急管理学院,The progress of Civil Defence in New Zealand,民防使成千上万的志愿者加入了紧急事态防范计划。他们开展了紧张的基本训练，包括疏散、灭火、救援等等。对骨干人员的培训更专业化，在惠灵顿设立了培训学校，3周一期，培养了一大批有丰富防护知识的人员，他们回去后向志愿者和居民传授技能，在灾难发生时可以出任所在小区的领导，从而建立了一个防护长（warden system）。防护长协调和指导地方救援工作。随着大量男子的入伍，许多防护长开始由妇女出任。,河南理工大学应急管理学院,The progress of Civil Defence in New Zealand,虽然该系统没有能够发挥应对敌人进攻的作用，但在1942年的6月和8月的惠灵顿和维拉拉帕（Wairarapa）地震中发挥了重要作用。这更促进了新西兰民防向通用的公共安全管理部门的转变。 随着日本对新西兰入侵的威胁的降低，紧急事态防范计划正式更名为“民防”。1944年，其管理责任转到了内政部。 1953年，新西兰通过了地方政府紧急事态授权法案（Local Author