台湾地区因应地球暖化之能源政策.ppt

台灣地區 因應地球暖化之能源政策,蔡勳雄 國家政策研究基金會執行長 中華民國97年5月12日,大綱,一、全球氣候變遷與地球暖化的現象 二、台灣溫室氣體與暖化增加趨勢 三、台灣地區農漁及環境損失 四、台灣地區能源結構與能源供給 五、台灣地區能源政策思考 （一）油價方面 （二）電價方面 （三）能源稅 （四）產業調整 （五）能源多元化 六、 結論,一、全球氣候變遷與地球暖化現象,聯合國政府間地球暖化問題小組 (IPCC)，在2007年4月6日布魯塞爾公布了當年第二項報告，嚴厲警告全球暖化效應比過去預測值要嚴重許多。 化石燃料造成的溫室氣體排放量持續增加，推算2050年全球氣溫可能升高2至3，屆時歐洲Alps山滑雪勝地有70%將不再白雪皚皚。,氣溫升高2，全球缺水人口將達20億，有20%到30%物種瀕臨絕種，有更多人口將因為食物不足、營養不良、疾病、熱浪、旱澇而死亡。 最嚴重的情況下，全球人口將有五分之一受洪水影響，約11億至32億人口缺水，全球出現大規模物種滅絕。,2005年是氣溫最高的一年、百年來氣溫最高的10年，都發生在1990年之後 2005年夏天，數百個美國城市締造史上最高溫記錄；過去50年，全球平均氣溫以有史以來最快的速度持續上升 2003年，熱浪在歐洲造成3萬人喪生 1978至今，北極冰圈以每10年9%的速度縮小；海鷗於2000年首度現蹤北極圈 非洲第一高峰吉力馬札羅山的雪，可能在2020年完全融化 （以上來源參考: Al Gore:An Inconvenient Truth）,二、台灣地區溫室效應氣體 與暖化增加趨勢,2005年2月16日，抑制全球溫室氣體排放的京都議定書正式生效。根據該協議，整體工業國家（議定書中annex I國家）至2012年時，溫室效應氣體總排放量必須比1990年的排放量平均再減少5.2。 台灣地區溫室氣體排放量則以每年約5的增加率成長，2006年的二氧化碳排放量約達2.65億公噸。,台灣地區最近百年的平均氣溫增加約1.2，是全球平均增幅的1.6倍（全球平均0.74），日夜溫差減少1相對濕度大於90的日數減少一半。 台灣地區過去10年的年均溫，是台灣百年來溫度最高的10年。,根據中央氣象局的統計，長期年平均降雨量約2450mm，雖無明顯變化，但最高年降雨量3600mm與最低年降雨量1600 mm相差懸殊，降雨型態丕變、豪大雨發生頻率增加。 根據驗潮站監測資料近90年長期海平面變動分析，基隆港海平面每年平均上升0.035公分、高雄港海平面每年平均上升0.061公分。,三、台灣地區農漁及環境損失,台灣地區由於氣候變遷造成的環境災害，以土石流發生率增加最具威脅性，國土統計資料顯示土石流敏感區有 1420處，影響民眾的生存與生活。 影響生物物種數量及生態，如蜜蜂大量減少、蝴蝶春季爆發規模縮小、環境過敏原濃度增加。 烏魚族群萎縮為原有規模十分之一。,台灣地區近年颱風豪雨造成農業損失額度累積超逾1000億元。 85年賀伯148億元 、 93年敏督利112億元、 94年海棠及水災100億元、 90年納莉桃芝81億元、 89年象神碧利斯70億元、 95年聖帕韋帕67億元、 96年柯羅莎43億元。 97年低溫寒害損失1.73億元,四、能源結構與能源政策分析,台灣初級能源98.7仰賴進口，國際比較顯示能源生產力（卽國內GDP能源使用量）比歐盟及日本分別低了47及65(見圖1)，2012年前台灣產業將面臨國際（特別是歐盟）貿易制裁的風險。 台灣的出口及進口分別占GDP比率達58.93及53.48，歐盟2006年貿易占台灣出口及進口總額的11.7及10.6(見表1)。出口若受歐盟等國家的貿易制裁，台灣經濟勢必遭受重大打擊。,圖1.各國生產力之比較 資料來源：經濟部能源局,表1.2002-2006年我國與歐盟貿易統計 單位:億美元 資料來源：中華民國統計資料網，海關進出口貿易概況,國際比較顯示，1990-2003年全球CO2排放累計成長35.51，其中以工業國家為主的京都議定書的附件一國家僅成長1.6，附件一的經濟轉型國家減少31，然而，非附件一國家則累計成長46.3。1990-2002，台灣CO2排放則累積成長111(見圖2)。 值得注意的是，近年我國年平均經濟成長率雖然由1996-1999的5.40降為1999-2006年的3.8，但CO2排放的年平均成長率(4.3%)卻高於經濟成長率，且居高不下(見表2)。1990-2006年，臺灣CO2排放成長高達133%，是世界CO2排放增加最快的國家之一。,圖2.全球CO2排放成長(1990-2002) 資料來源：國際能源總署(IEA),表2.臺灣CO2與GDP之成長(1996-2006) 資料來源：CO2資料來自工研院能源與環境研究所； GDP資料取自行政院主計處歷年資料,CO2增幅擴大的原因主要有二： (1)能源結構的變化： 含碳量高的煤炭佔能源供給的比重由1996年的27.1% 大幅增加為2006年的32.3%。含碳量低甚至不排放CO2的水力發電及核能發電則分別由2.7%及11.3%降低為1.4%及7.1%。(見圖3) (2)能源生產力降低（單位GDP/能源使用量)： 異於1980-1999年能源生產力增加43.8%的成果，能源生產力在1999-2006年間不昇反降，1999-2006年降低幅度達3.4%， (3)能源密集度增高(能源使用量/單位GDP): 增加約3.43%(見表3)主要原因有二，一是能源密集產業佔全國能源消費比重由1996年的31.8大幅提高到2006年的35.9。另一為低於國際水準的能源價格所致。,圖3.臺灣能源結構的變化(1996-2003年) 資料來源：能源指標季報，經濟部能源局，民96年11月,表3.臺灣能源生產力變動分析 資料來源：本研究計算所得,2012年之後，國際若要求台灣達到溫室氣體減量的要求，則將面臨短期內大幅降低溫室氣體排放的壓力。假設屆時國際要求台灣溫室氣體減量的目標為25，則整體產業物價的上漲率將高達2.26，經濟成長率將減少1.57，對經濟影響極為嚴重。提早因應負面影響可減少一半以上。(見表4) 國際間目前努力控制CO2濃度的重要指標是在21世紀內不超過工業革命前的二倍，即560ppm。欲達到此目標的全球人均排放量應於2050年前減至每年5公噸左右，大約是我國2000年的人均排放量之半。 因此我們應儘速制訂溫室氣體減量法，並規劃全國CO2排放減量，於2025年回到2000年排放量，2050年較2000年減半。為達到此目標，可從能源價格、產業結構及能源結構政策三方面著手。,表4.不同二氧化碳減量方式對台灣經濟的影響 註1：以課徵碳稅為工具來達到CO2減量目標。 註2：漸進法為以22年分年累進方式課徵。 資料來源：梁啟源，我國永續發展之能源價格政策，台灣經濟 預測與政策，中研院經濟所，96年3月。,五、台灣地區能源政策思考,偏低的能源價格會提供市場錯誤的訊息，不利高能源效率技術的採用，並鼓勵耗能產業的發展以致影響整體能源效率。 原則上，合理的能源價格除了反映其生產成本之外，也應該反映如空氣污染、道路壅塞、能源安全及二氧化碳排放等的社會成本。,（一）能源價格政策-油價方面,近年政府強力介入油價調整，除造成2005年中油油品部門虧損150億元外，並造成桶裝瓦斯供給發生短絀，另使得中油的安全存量低於法律規定，宜回歸市場機制。2007年10月資料顯示我國汽油及柴油價格由於稅負偏低加上政府干預，分別比鄰近的日本、香港、韓國與新加坡的平均價格低了30%(-NT$17.07)與30.5%(-NT$11.58) (見表5)。 浮動油價從2006年九月下旬試辦，2007年元月起正式實施。10月卻凍結使用，由於進口國際原油價格大幅上漲，估計中油公司每個月虧損100億元，預估97年全年虧損超過1000億元。,表5-1.台灣與鄰國之油價比較與分析 資料來源：中研院經濟所,表5-2.台灣與鄰國之油價比較與分析 資料來源：中研院經濟所,倘若未來油價恢復浮動機制，政府亦需糾正過去柴油、燃料油價格低於汽油的情況。由於柴油的最大用戶為運輸業(含大眾運輸)，而汽油用戶則以汽、機車代步者為主。近年來國內柴油價格的調幅高於汽油價格調幅不只對運輸業不公平，對使用大眾運輸工具的人也不公平。 專款專用做道路維修之用的汽車燃料使用費方面，目前為隨車課徵，對開車里程少的付費者並不公平，且無法節約能源的使用，宜改為隨油課徵。,（二）能源價格政策-電價方面,在臺灣，2004年電燈用電的電價是每度新臺幣2.49元，在日本則是每度新臺幣6.77元。在世界26個國家比較中，電燈用電價格台灣排第五低(見圖5)。當電價不能反映其外在不可控制成本(如燃料成本)的增加甚至產生虧損時，長期電力供應的穩定勢必受到影響，美國加州電力危機，殷鑑不遠。 由於燃料成本高漲，加上核四廠無法如期在95年完工運轉，96年台電已虧損312億。電價若再不反映其燃料成本而調整，97及98年預估台電虧損將高達每年千億元。建議目前電價宜充分反映其燃料成本。,圖5.世界各國電價的比較 資料來源：美國The Energy Information Administration (EIA)及馬來西亞電力公司 (TNB) 2004年統計資料。台幣兌美元換算匯率為1美元=33.42台幣 (2004年12月),爲反映溫室氣體排放成本，政府宜適時落實以碳稅或以單位熱值含碳量課徵之能源稅及相關配套措施，來反映二氧化碳排放的社會成本並實施綠色租稅改革，以達到經濟發展、環境保護及能源節約的三贏目標。 建議實施下列具體配套措施： 以漸進法逐步增加能源稅稅率，並將能源稅收做為下列用途以減少對經濟之衝擊及增加民眾度： 1.降低個人所得稅及公司所得稅的稅率，並提高免稅額。 2.對於減溫績效良好的廠商給予能源稅減免或退稅。 3.取消汽車及水泥以外所有的貨物稅、娛樂稅、印花稅、及汽車燃料使用費。 4.仿北歐國家分擔企業提供員工的社會安全支出 5.對低收入戶給予能源津貼。 6.向國外購買碳排放權。 7.溫室氣體減量之研發及政策研究。,（三）能源價格政策-能源稅方面,提高所得以因應能源價格合理化 由於出口佔國內生產毛額一半以上，因此低於國際水準的能源價格及能源稅賦除不符社會公平正義原則、影響能源使用效率外，也等於變相補貼外國消費者，並讓我國溫室氣體排放持續增加。 國內油、電、汽價反映國際能源價格而調整，各國皆然，國內消費者卻反應強烈，主要是什麼都漲，只有薪資所得沒漲所致。 1999-2006年年平均家戶收入成長率為0.38%，低於同期的消費者物價上漲率0.75%，造成家戶實質所得不增反減。為減輕能源價格調整對消費者之衝擊，政府宜摒除能源價格補貼政策改採促進經濟發展及國民所得的正面作法(見表6)。 就長期而言，能源價格合理化也能提高整體經濟的能源生產力，從而降低國際能源價格上漲對國內經濟的衝擊。,表6. 1964-2006年台灣平均每戶家庭收支變動率,單位:%,資料來源：行政院主計處家庭收支調查報告 計算方式：複利計算,由於目前台灣能源價格相對偏低，未合理反映其內部及外部成本，影響節能誘因和產業結構調整。故造成環境保護與經濟發展有所衝突。,（四）產業政策調整,1.採嚴格限制高耗能工業的設立 高耗能工廠設立從嚴審核，因鋼鐵、石化、煉油產業關聯效果大且都是長期發展的產業。以目前台灣產業結構來看，鋼鐵石化工業多屬高污染、高耗水、高耗能產業，且二氧化碳排放量極大。 以半導體及面板為首的高科技產業，般雖不將之歸類為耗能產業，但由於成長快速，目前在台灣能源使用量最高的產業中已名列台灣第四。尤其有氟氯碳化物(HFC, SF6, PFCs)溫室氣體的排放。1999-2002年我國PFCs及SF6平均年增率分別達22.6%及12.7%。若趨勢不變，未來可能成為世界最大排放國。在京都議定書生效後，政府的產業政策確實面臨調整的思考。,政府若以服務業，如觀光、運輸及金融為產業發展重點，則可避免鋼鐵化工業及電子業帶來的溫室氣體排放問題。 政府應鼓勵並輔導企業遵行Kyoto Protocol機制:共同減量(Joint Implementation)、清潔發展機制(Clean Development Mechanism)及排放權交易(Emissions Trading)。,2、容許高耗能工業設立但提出配套措施 若是容許大鋼廠及石化廠的設立，則需提出配套措施。建議 的配套措施及原則為： (1)取消鋼鐵、石化、水泥等耗能產業之投資獎勵 (2)考量產業關聯效果； (3)汰舊換新； (4)以供應國內原料的自給自足為原則； (5)容許企業對衛星工廠的節能及二氧化碳減量的協助以 及到國外購買碳排放權給予排放抵換； (6)採工業區為單位，以天然氣發電為原則之汽電共生系統。 除此之外，為建立公平且有效率的能源市場，石油業的進入障礙應予排除，並開放電力及天然氣市場。獎勵再生能源產業、節能產業及節能服務業的發展。,（五）能源多元化政策,鑑於1999年後，政府的能源政策以非核家園為主軸，發展再生能源及節約能源為輔。唯目前不含大水力的再生能源占能源總供給的比率僅0.76。成本偏高是原因之一，其中成本最低的風力發電每度在2元左右，高於台電平均發電成本（1.33元/度）。太陽光電的成本則更高達每度17元到23元。 再生能源的發展其實受地理及地形限制，以風力為例，欲達270萬千瓦發電目標，需架設1800座以上風機組，唯因風場條件及土地使用的限制，實施上有困難(見圖6)。此外，要強調的一點是再生能源無法取代供給基本負載的核能電廠。,圖6.臺灣再生能源成本之比較 註：資料來源為台灣電力公司；*代表台電運轉實績。,2.45,2,20,15,8.5,14,19,1.19,2.4,1.48,0.655,0,5,10,15,20,25,水力發電(小水力),風力發電,太陽能光電(PV),燃料電池(Fuel,Cell),地熱發電,波浪發電,海洋溫差發電,生質能,天然氣發電*,燃煤發電*,核能發電*,單位:新臺幣 元/度,比較2005年6月第二次全國能源會議和1998年第一次全國能源會議的能源結構規劃，主要差異是2005年者大幅提高未來二十年再生能源、天然氣與燃煤的比重, 分別由原先規劃的3.3、16及28增加為6.0、17.5及43。但大幅降低核能的比重，由原先的15降為4.0。其影響是2025年的二氧化碳減量目標需由原先的55大幅縮小為36.6。 現有的三座核電廠若提早七年除役，則核能比重將提早在2020年降到4.0%。提前七年的除役成本(包括內部及外部成本)更將高達7660億元至1.25兆 (見圖7)。,圖7.第二次全國能源會議之CO2減量規劃 註：1.基準情景(BAU)參考87年全國能源會議設定之節能目標28%，已將所抑制5,220萬噸CO2，兩者合計為14,380萬噸，此為工對(9,700萬噸)、運輸(2,300萬噸)部門三者所抑制CO2之總效果。 2.本規劃目標尚未獲共識。,2000年10月核四停工引發的政局混亂及投資意願的打擊，曾是影響2000年台灣景氣由盛轉衰的轉捩點，並造成2001年使上僅見的經濟負成長(見圖8)。核四預定完工商轉時間延三年並已造成逾千億的台電營收損失(經折成現值後比較)，若再延二年，損失將超過1600億元。 2004年後，原油、燃氣及煤等國際能源價格飆漲，雖則2006年電價曾調高5.8%，台電仍因核四未能在2006年如期商業運轉，而於2008年及2009年將虧損超過千億元，預計至2011年燃料成本增加額合計可達2000億元以上。99年的備載率可能低於10%，使停電機率大增。,圖8、近年來景氣對策信號綜合分數變動圖 資料來源：台灣景氣指標，經建會歷年資料。,燃煤電廠由於無法獲致環保署環評委員會的認同，增建必然不易，燃氣電廠則受限於天然氣儲存成本高且安全儲存偏低，供給面並不可靠。 實際上由於近年來油價飆漲及京都議定書生效各國的核能政策已有調整跡象，如英國2003年的報告中主張應採取高效能發電和替代能源來達成溫室氣體減量目標，而於2006年的能源政策重新檢討則表示，風力、太陽能等替代發電技術至今未成熟，是否能夠按照期限達成減少溫室氣體排放目標，實在值得懷疑。且風力發電的風車、太陽能的吸收板等等設施對環境的影響也不小，遑論地區居民的反對聲浪。 由於必須兼顧能源供應穩定及達成減少溫室氣體排放的目標，因而英國現階段不能排除擴大核能發電。,美國布希總統在2005年8月9日簽署之能源法案，即授權未來興建一座核能電廠。多達40餘座的美國核電廠並已通過延役20年之許可。未來日本、韓國與法國等國將持續興建核電廠。中國大陸國家發改委員會及國科工委員會也正在制訂核能發展的長期計畫，目標在2020年使核能所佔的比例由現在的1.5上升到4.0左右。根據世界工業概況報告，2004年世界各國在施工中及規劃興建中的核電廠分別有27座與32座。 在京都議定書生效之後，非核家園政策非世界的主流意見。核四應照原訂計畫完工運轉，核一、二、三廠以延役作為替代方案，並考慮在既有電廠加裝新核能機組。,在發展再生能源的政策上，不宜將推廣再生能源使用與發展再生能源產業兩者混為一談。從能源使用的角度來看，推廣再生能源使用應考量其淨能源效益並進行包含減碳等外部效益的成本效益分析。 不符上述兩項評估標準的再生能源現階段不宜進行大規模推廣，而宜以挹注其研究發展以建立產業國際競爭力為重點。再生能源發展計畫除考慮以上二評估標準外，尚應考慮其工程施工之可行性、對環境之衝擊並有合理之長期及分期計劃目標。,表7.第二次全國能源會議再生能源規劃,單位：累計裝置容量（萬千瓦）,六、結論,綜合以上說明我國因應地球暖化所需考量的能源政策與溫室氣體減量措施包括: 1.訂定溫室氣體減量目標 儘速通過溫室氣體減量法，並規劃通過全國CO2排放減量，於2025年回到2000年排放量，2050年則須降為2000年排放量之半。 建立公平有效率及開放的能源市場。,2.厲行節能 以每年提高能源效率2為目標，推動全國減碳與節能運動，並落實學校及公眾之教育宣導。 導正目前補貼油價、電價及氣價的作法，落實能源價格合理化及課徵碳稅外，並提高電器、鍋爐及車輛能源效率標準，獎勵綠建築邁向零碳城市。 選擇適當時點按單位熱值含碳量課徵之能源稅，以反應能源使用的碳排放社會成本。,政府開徵的稅收則作為: （1）對節能績效良好廠商退還部分已徵能源稅，以鼓勵廠商參與自願減量建立前期碳權交易制度 （2）取消汽車及水泥以外所有的貨物稅、娛樂稅、印花稅、及汽車燃料使用費 （3）提高所得稅最低扣除額 （4）對低收入戶給予能源津貼 （5）分擔企業對其員工的社會福利支出 （6）提供新能源研發經費，研發預算倍增 （7）到國外購買碳排放權。,3.改善產業結構 取消鋼鐵、石化、水泥等耗能產業之投資獎勵，新設之耗能產業宜有下列配套： （1）汰舊換新 （2）只生產滿足國內需求的原料而不求外銷 （3）採用BACT技術 （4）在國內外進行碳排放抵換及碳權交易。,為促進服務業等低耗能產業之發展，並落實經濟自由化及國際化政策，兩岸經貿法規宜大幅鬆綁。，石油業的進入障礙應予排除，並開放電力及天然氣市場，使能源市場逐步自由化，建立公平且有效率的能源市場。獎勵再生能源產業、節能產業及節能服務業的發展。,4.促進能源多元化 提高再生能源、天然氣、核能及IGCC、CCS等低碳能源比重。1999年後政府雖大力鼓吹再生能源發展，但目前不含大水力的再生能源占能源總供給的比率僅0.7。2005年6月第二次全國能源會議的能源結構規劃，大幅降低核能比重，由原先的15降為4.0，其影響是2025年的二氧化碳減量目標需大幅調低20%。 低碳能源的發展比重以超過50為推動目標。,為達成國家減碳及穩定能源供給的目標，在確保核能安全及妥善處理核廢料前提下，核四應照原訂計畫完工運轉，核一、二、三廠以延役並提高發電效率作為替代方案，並考慮在既有核電廠加裝新核能機組。 發展再生能源的政策上，不宜將推廣再生能源使用與發展再生能源產業兩者混為一談。推廣再生能源使用應考量其淨能源效益並進行包含減碳等外部效益的成本效益分析。 不符效益之再生能源宜以研發產業競爭力為重點，並應考慮其工程技術之可行性、對環境之影響，並應設定合理之長期及分期計畫目標。,國內產業及民眾消費行為，必須因應全球暖化及能源政策而做調整，是以必然會造成不適應或有反對意見，但因為地球只有一個，全球暖化造成的災害，我們必然無可逃於天地之間或倖免。 做為地球村的一員，我們必需承擔共同但程度不同的責任，努力參與國際社會，以成本有效(cost effectiveness)及最低成本( the lowest cost)為原則，化解人類共同面臨的地球暖化危機。,謝謝聆聽 敬請指教,