农村土地违法及管理问题研究毕业论文.doc

论文题目：农村土地违法及管理问题研究摘要中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中指出，土地制度是农村的基础制度。要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。要从法律层面探索研究遏制和解决农村土地违法问题的有效途径，努力实现行政执法的速度、效率与司法公正、公平的有机统一，维护和保障正常的土地管理秩序。本文从农村土地违法和管理现状的角度出发，探讨了农村土地违法的类型和特点，土地管理层面存在的问题，对违法成因进行了分析。从法律、制度和现实层面探究了新的历史时期农村土地违法及管理面临的困难与挑战；从全完善土地管理制度、创新土地管理方式，探索司法介入的新途径、增强行政执法的刚性，建立解决农村土地违法及管理问题的长效机制提出了推动解决农村土地违法及管理问题的政策措施和司法主张。关键词：农村土地 违法与管理 研究目 录1 农村土地违法及管理问题的现状分析21.1 农村土地违法问题的现状分析21.2 农村土地管理问题的现状分析21.3 农村土地违法问题的成因分析32 新的历史时期农村土地违法及管理面临的困难与挑战32.1 法律本身不完善，可操作性差32.2 大农业占用耕地缺少规范，给耕地保护和土地违法造成巨大压力2.3 未批先建是目前土地市场混乱的主要原因32.4 土地供需矛盾增大，是导致未报即占的根本原因42.5 土地管理体制不顺，监管执行力度不足，地方国土资源管理部门难以独立行使执法监察的职权，行政处罚的效力不明显43推动解决农村土地违法及管理问题的政策措施和司法主张43.1健全完善土地管理制度，创新土地管理方式43.2 探索司法介入的新途径，增强行政执法的刚性53.3 建立解决农村土地违法及管理问题的长效机制，综合解决农村土地违法问题64 结论7参考文献8前言中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中指出，土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。要实现这一目标，不仅要从制度层面加以规范和完善，更要从法律层面探索、研究遏制和解决农村土地违法问题的有效途径，增强政府的公信力和权威性，加大土地行政案件的执法力度，实现行政执法的速率与司法公正、公平的有机统一，维护和保障正常的土地管理秩序。1 农村土地违法及管理问题的现状分析。农村土地违法问题量大面广，影响全局。违法产生的原因多种多样，非一时所能解决，必须坚持标、本兼治，运用法律、经济、行政等多种手段，综合施治，对症施策。要找到切实可行的解决办法，必须深入农村了解土地违法问题的现状、特点及成因，从而追本溯源，查塞清淤。1.1 农村土地违法问题的现状分析。以抚宁县为例， 2008年至2011年间，共立案查处违法案件912件，其中破坏耕地123件，未经批准占地789件，总占地面积252.93公顷。主要表现及特点：一是地方政府成为违法用地的主体，一些重点项目未批先占、未供即用现象突出。这类违法用地的特点是面积大、 耕占比高。二是农村集体经济组织受短期利益的驱使，默许、支持甚至参与违法用地。表现为与违法占地者私下签订承包、出租合同建砖厂、纸厂、训练场、铁选厂，砂石堆积场、修配厂等，导致 “以租代征”等土地违法行为的发生。三是农民违法违规建房问题较突出。随着城镇化进程加快、农村居住条件的改善以及部分农民存有通过拆迁获利的思想， 另外部分镇对宅基地审批进行控制实施冻结等方面，农村违规建房有所抬头。四是以新农村建设、农业结构调整名义进行违法用地。特别是近年来抚宁县以生猪为主的畜牧养殖业迅速发展，因而养殖业占地面积迅速增加，呈现了一些地区以养殖为名建农宅现象，其随意性到了可以在占用任何土地甚至是占用基本农田搞养殖业或建农宅。五是大规模机械化作业，毁地采矿、挖沙案件频发。严重破坏了农业基础设施、耕地（多为基本农田）和生态植被。1.2 农村土地管理问题的现状分析。农村土地管理的执法主体主要是国土资源部门，又主要由国土执法监察大队负责对土地违法案件受理。在具体实施管理过程中，存在以下问题：一是执法力量薄弱。仍以抚宁县为例，该县4个监察执法中队的10余人，负责全县11个乡镇、3个管理区、1个省级旅游度假区和2个街道办事处， 1617.5平方公里范围内的土地违法案件的巡查、受理和查处。执法人员经常处于被动应付、疲于应对的状态。二是乡镇国土所执法资源缺失。国土部门实行省级垂直管理后，增强了土地管理的刚性。但由于基层国土所改革迟迟不到位，不仅人员少（平均每个乡镇不足3人），而且缺乏执法权，只能承担巡查、报告、信息反馈等职能，对正在发生的土地违法行为无力制止，迟滞了执法的最佳时机。三是执法手段缺乏有效性。目前土地案件取证难、制止难、执行难已成为不争的事实，尤其土地执法部门缺乏有效的行政强制措施，行政强制法实施后一些地方法规规定的行政强制措施，因没有上位法依据而取消，严重影响了土地执法的效率和效果。四是行政处罚执行到位率低。从执法实践看，拆除建筑物使违法者付出惨痛代价，是最有威慑力的处罚，也最能震慑违法者，但据全国统计，国土部门申请法院强制执行案件的执行率不足10%，致使一些违法者有恃无恐。五是部门之间缺乏有效沟通配合。一些土地违法案件涉及多个执法部门，而在具体执法实践中，执法部门之间或缺乏沟通联系，或相互之间推诿扯皮，致使违法行为形成事实，因此贻误了执法的最佳时机，也使执法工作处在被动状态。1.3 农村土地违法问题的成因分析。诱发农村土地违法问题的原因是多样的，归结有四个方面：（1）法制观念淡薄，法律意识差。农户认为承包田是自己的，想建农宅就建农宅，想占多少就占多少，造成你建我也建的无序局面。（2）利益驱动，知法犯法。特别是在国道、县城、南戴河旅游度假区和城乡结合部，明知违法也一意孤行，擅自占地建筑，使违法行为成为事实。（3）先上车后买票。为了上项目，明知没有土地指标，就采取欺瞒或变通的手段，先开工建设，再补办相关手续。（4）法律法规不完善、不配套，存在缺陷。衔接不紧，有的相互矛盾，令执法者无所适从。2 新的历史时期农村土地违法及管理面临的困难与挑战。经过三十年的改革开放，我国农村发生了翻天覆地的变化，并且正在发生新的变革，推进农村土地改革发展既具备许多有利条件，也面临不少困难和挑战。主要体现在：2.1 法律本身不完善，可操作性差。目前的土地管理法虽经一再修订，但仍存在许多断层缺项，可操作性不强，难以执行到位。如法律有禁止性规定，但无相应的法律责任。土地管理法第三十六条规定的“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，但法律责任对违反上述规定的行为却没规定相应处罚条款。再如处罚条款规定严格，却又过于简化和单一，导致难以操作。土地管理法第七十七条对农村村民未经批准、骗取批准建农宅行为，只规定退还土地、限期拆除一种处罚方式。这样不区分违法情节、性质，也不区分是否符合规划，占用的是耕地还是荒地而一律采取拆除的做法，不仅难以执行，而且极易引发冲突。2.2 大农业占用耕地缺少规范，给耕地保护和土地违法造成巨大压力。通过农业产业结构调整，发展高效、优质农业，是发展现代农业的组成部分。但在工作实践中，农业产业结构调整对耕地保护和土地执法也带来相当多的问题，农业占地缺少细致操作规范。如国土资源部和农业部联合下发的关于搞好农用地管理促进农业产业结构调整工作的通知和国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知，确定了一定规范，但细节规定不足，可操作性不强。再如，大农业建设用地存在着向住宅用地转化的现实可能性，边养殖边居住成为普遍现象，有违农业产业结构调整的初衷，也造成土地执法的被动。2.3 未批先建是目前土地市场混乱的主要原因。近年来，大秦铁路扩能改造、沿海高速、津秦快速铁路、承秦高速，都存在未得到合法手续项目施工方先期进场施工的问题。因补偿问题出现了群体阻挠施工、群体上访事件，甚至引起了行政复议和诉讼。这些项目占地一方面对国家、地方经济发展有益处，但另一方面因未批先建，严重地干扰了土地法律的尊严和统一，群众的不断上访也使执法工作更加困难。2.4 土地供需矛盾增大，是导致未报即占的根本原因。以抚宁县为例，每年建设用地需求量在3000亩以上，而农用地转用指标仅为1000亩左右，不到实际需求量的三分之一。同时全县各类用地结构不尽合理。村庄、小城镇布点分散，占用耕地现象严重。2.5 土地管理体制不顺，监管执行力度不足，地方国土资源管理部门难以独立行使执法监察的职权，行政处罚的效力不明显。对责任人追究方面，遇到的阻力很大，国土部门仅有建议权，结果被处理的人往往不是级别较低，就是处理档次偏低，或者干脆没有处理。对破坏耕地移送公安追究刑事责任的，也因多种原因也难以落实。3 推动解决农村土地违法及管理问题的政策措施和司法主张。解决农村土地违法及管理问题，是一项系统工程，既要从政策层面研究制定解决的措施，又要从法学角度探索可行途径，将行政执法的效率、速度与司法的公正性、公平性有机结合起来，使政策更可行、更严谨、更配套，法律更完备、更具体、更刚性。3.1 健全完善土地管理制度，创新土地管理方式如何把严格保护耕地与推进农村工业化、城镇化和农业产业化结合起来，如何把提高土地利用效益与维护农民利益结合起来，需要我们创新土地制度和管理方法。3.1.1 积极推行国土管理共同责任机制。国土资源行政执法是一项全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会的各个领域、政府的各个层面。要努力将将国土监管与执法的职能由国土资源部门向司法机关以及经济、城建等部门拓展，凝聚合力，实现建设用地批、供、用严格控制和动态监管，进而建立和健全联合执法、联动制止及查处机制，积极推行“大家用、大家管”的国土资源管理共同责任机制。目前的工作重点是，.进一步明确地方政府土地执法监管共同责任制。将国土资源管理责任向地方党委、政府及村级党组织延伸，明确地方政府党政主要负责人和村级党组织主要负责人是辖区内保护和合理利用土地的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。特别是耕地保护责任纳入地方政府综合考核指标体系，层层落实责任，落实土地监管责任制，建立和完善防范违法违规用地的长效机制。3.1.2 改革征地制度。一是界定政府征地权，主要是公益性征地。即由国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地，不能向农民征收经营性用地。二是逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，切实解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。要逐步建立城乡统一的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，并允许农民依法通过多种方式参与开发经营，有效制止黑色隐形交易市场和权力寻租等活动。3.1.3 完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权。完善农村宅基地管理制度,严格宅基地管理,禁止违规多占宅基地,在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下,依法盘活和利用好农村现有宅基地,探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划,纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。3.2 探索司法介入的新途径，增强行政执法的刚性。解决农村土地违法问题，很现实的意义在于把违法行为消除在萌芽状态。国土部门缺乏强制执行权，致使土地违法占地案件经常出现小案拖大、大案拖沓直至罚款了事甚至不了了之。在行政处罚得不到自觉履行的情况下，国土部门只能申请法院强制执行。而法院需要按程序办事，待所有程序走完后，违法建筑已经封顶或已搬进入住，再强行拆除不仅难度大，而且执法成本高，违法相对人的损失也大，使土地执法的严肃性大打折扣。因此，有必要在增强土地执法的行政效率上进行大胆探索。3.2.1 违法占地查处引入司法保全措施。如湖北省谷城县国土资源部门针对部分未批先占、乱占滥用耕地问题，在调查取证、下发责令停止土地违法行为通知书的同时，由县法院提前介入，拍摄违法现状，实施保全措施，终止违法行为。待处罚决定行政复议等法律程序到位后再执行强制拆除。这种做法既有效地阻止了建房农户在案件查处期间继续违法建设行为，大大降低了执法难度和执法成本，又减轻了违法建房经济损失，该县查处的20多家违法用地案件中，没有出现一起缠访和起诉案例，且制止了数十起违法占地苗头，防止和避免了违法违规建房用地势头的蔓延。3.2.2 实行通知类准行政行为非诉案件审查办法。为打击违法建设行为，江苏省无锡市中级人民法院出台了关于规范城市建设、规划、环境保护、土地管理、城市管理等行政管理机关申请人民法院对违法建设采取强制停工措施案件审查的实施意见（试行）。该意见将行政机关申请人民法院强制停止违法占地建设案件纳入行政非诉案件进行审查，法院立案受理后，由行政审判庭听取被申请人的陈述和申辩意见，向双方当事人发出听证通知书进行听证；如果被查处的违法占地建设不及时制止，将会给国家、集体、公民或其他法人组织的合法利益继续造成损失的，可以对行政主管机关提交的申请材料进行初步审查，直接裁定责令被审查人停止违法占地建设，如果被申请人拒绝履行裁定，法院将对其强制执行。这种做法简化了国土资源部门等行政机关申请强制执行的程序，降低了执法成本，缩短了执法周期，对迅速遏制“违法占地建设”的扩大和蔓延具有现实意义。3.2.3 探索尝试国土资源管理部门强制执行权。为有效、及时、迅速制止辖区内非法占地、破坏耕地等违法行为，对已通知其停止违法行为，但行为人仍继续施工的，云南省昆明市东川区人民政府成立了处置国土资源违法行为领导小组，下设办公室，办公室设在区国土资源局，领导小组办公室研究制定了东川区处置国土资源违法行为实施方案，规定在发现或接到国土资源违法案件举报的第一个工作日，由区国土资源局下发责令停止土地违法行为通知书；第二个工作日，各乡（镇）国土资源管理所进行巡查，查实是否继续施工，并将结果当日内上报领导小组；第三个工作日，若继续施工，东川区国土资源局下达强行拆除通知；第四个工作日，国土资源局拟定具体拆除方案供领导小组审核；在第五个工作日，领导小组组织人员按拆除方案实施强制拆除，收到较好的效果。3.3 建立解决农村土地违法及管理问题的长效机制，综合解决农村土地违法问题。解决农村土地违法问题虽然迫在眉睫，刻不容缓，但在当前制度及法律存在缺失的情况下，不可能一蹴而就，需要研究建立一套长效机制，制定配套措施，综合加以解决。3.3.1 完善土地立法，力求能在较长时间内提供我国农村土地违法案件处理的充分法律、法规依据。加快土地管理法修法速度，力争在土地征收范围、集体土地征收与补偿安置、土地执法强制措施与强制执行、土地管理共同责任等方面有所突破。应着力完善土地法律法规执行细则，对土地补偿费发放标准、程序、公示等做出细致规定。在土地补偿费用计算标准方面应符合当时当地现实社会经济状况，安置方式和渠道应力求确保被征地群众生活水平不降低、长远生计有保障。3.3.2 依法行政，严格执法。加大对有案不报、压案不查责任人的追究力度。在国土资源部门引入公安机制，在省厅执法监察局设公安处，市（地、区）局设公安科，县局设派出所，由省厅国土资源执法监察局负责统一指挥。明确土地犯罪案件的鉴定、审查、移送的具体要求和时限，搞好与公安、检察院的协调配合。在涉及到占地面积大、造成严重后果、影响恶劣构成犯罪的案件时，建立土地主管部门、纪检监察部门、检察机关、公安机关联合办案制度，减少办案环节，加大办案力度。3.3.3 加强动态巡查和跟踪管理。建立县、乡镇、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法案件行为消灭在萌芽状态。加强乡镇国土资源所规范化建设，强化基层土地管理工作，探索实行土地协管员制度，明确职责和选拔范围，强化审核把关与培训，加强管理，同时可从县四大家班子现已退居二线或返回原籍的处级干部中聘请土地执法监督员，形成“县、乡、村和县级土地执法监督员”四位一体的“3+1”执法模式，保证土地法律法规的贯彻落实，调动各级和社会各界自觉参与支持土地管理的积极性。4 结论和建议解决好农村土地违法及管理问题，是一项系统工程，既要完善土地管理等相关法律法规，使之更加完备、统一、可行，又要加大行政执法力度，提高执法效率，特别是在当前农村土地违法案件频发且愈演愈烈的形势下，认真分析研究农村土地违法及管理问题的现状、特点及成因，从加强行政执法、加强制度建设和深化司法体制改革，加大土地非诉案件执行力度等层面，探讨解决的具体办法，对及时研究处理农村土地问题案件具有极强的现实意义和实践价值。只有掌握了导致农村土地违法及管理问题的形成原因，明晰了解制约农村土地违法及管理问题解决的阻碍、症结，才能制定科学的应对之策，从而提高依法行政的效率，增强政府的公信力和权威，切实维护好正常的土地管理秩序，促进土地的集约、节约利用，发挥土地的最大效益。参考文献1、国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发【2007】71号）2、国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发【2006】31号）3、国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知（国发明电【2004】1号）4、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）5、河北省人民政府关于促进节约集约用地的实施意见（冀政【2008】59号）6、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见（国土资发2008204号）7、关于搞好农用地管理促进农业产业结构调整工作的通知（国土资发1999511号）8、国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（国土资发2010155号）9、刘胜华、刘家彬著：土地管理概论，武汉大学出版社，出版日期：2005.09.2110、中华人民共和国土地管理法，全国人大法规库11、王万茂著：土地利用规划，科学出版社，出版日期：2006年12、李凌主编：建设用地管理，化学工业出版社，出版日期：2006.10.0113、卞耀武主编：中华人民共和国土地管理法释义，法律出版社，1998年12月出版14、最高法行政庭编著：行政诉讼与土地管理法新解，时事出版社，1999年3月出版15、刘允洲主编土地执法大全，中国民主法治出版社，2001年2月出版