农村研究论文中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析＊.doc

中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析 【内容提要】本文运用治理、善治和比较历史分析方法，以定县、邹平和江宁为例，对中国农村治理的历史和现状做了比较系统的个案研究。文章着重分析了乡村治理的权威结构、治理主体、治理过程、治理内容、治理方式，并且通过考察中国近代以来两次乡村治理改革运动所处的政治、经济和文化背景，深入地探讨了两次乡村治理运动各自的特点，以及它们之间存在的共同问题。本文指出，中国的乡村治理是1种政府主导的治理模式，治理结构的多元化和治理主体的精英化，是近代至今中国乡村治理的重要特征。最后，本文还就如何完善目前中国农村的民主治理提出了若干对策性的建议。1、引论：历史、现实、方法改革开放后，中国农村最引人注目的变化从经济上说是推行家庭联产承包责任制，从政治上说是推行村民自治。村民自治在20世纪80年代后（以下简称改革时期）的中国农村开始普遍实行，导致了整个农村政治生活的根本性变迁，使中国农村正在产生出1种新的治理模式。对此，国内外的社会学者和政治学者已经做了大量研究，取得了不少成果，但是，以村民自治为核心的农村治理改革在理论上和实践上都还存在若干有待进1步探讨的问题。例如，中国农村的治理模式是什么，它有什么特征？村民自治在整个国家的政治发展中具有什么样的地位？农村民主治理改革的主要困难和发展前景是什么？如何处理村民自治与党的领导的关系？如何动员广大村民的参政积极性？能否将村长的直接选举推进到乡镇长的直接选举？ 历史的研究常常可对现实问题的解决提供智慧和参照。 在中华民国时期，中国农村也曾推行过治理改革，即乡村自治运动。民国时期的乡村自治运动导源于1915年开始的直隶省定县（今河北省定州市）翟城村自治，随后由阎锡山推行的山西村治则成为20年代全国乡村自治制度的张本。南京国民政府成立后，从孙中山3民主义的建国原则出发，把地方自治作为训政时期政治建设的中心，在全国范围内加以推广，但效果并不理想。为取得乡村治理改革的经验，1932年以后，国民政府加强了自治实验县的建设。抗日战争爆发后，国统区实行新县制，政府加强对基层的控制，乡村自治制度的基本精神发生扭曲。民国时期的乡村治理改革在大部分地区流于形式，并无实效，但在1些推行较好的地方，对于稳定乡村社会、促进经济发展、提高村民素质等确实曾起了积极的作用，产生了广泛的影响。当时的许多学者对这些农村治理改革的试验进行了跟踪性的调查和研究，发表了大量研究报告和学术论著。 目前在村民自治中所遇到的1些问题，或许能够通过比较研究民国时期乡村自治运动的得失成败获取某种启示。遗憾的是，至今尚无学者就20世纪上下两半叶所发生的两场农村治理创新运动做过系统而深入的比较研究。我们所从事的这1研究正是为了弥补这种不足。本项研究的宗旨，就是试图通过对分别在国民党和共产党领导下所发生的以乡村自治或村民自治为核心的农村治理改革运动进行比较研究，分析它们各自的现实基础和运行机制，发现它们之间的共同点和不同点，从历史的比较分析中对中国农村治理的模式做出某种理论概括，并且从历史和现实的启示中提出解决农村民主治理某些1般性难题的思路。我们之所以选择河北省定县、山东省邹平县和江苏省江宁县3作为研究的个案，主要原因是这3个县在民国时期都曾经是乡村自治运动的模范试验区，进行乡村自治建设的时间比较长，影响比较大，在当时的乡村治理改革运动中具有典型性，而且，当时的各种原始文件、记录、档案和研究报告、论著保存得比较完备，可为我们的比较历史研究提供文献资料的便利。对农村治理问题的研究目前几乎成了国内学术界的1门显学。农村研究不仅吸引了众多的学者，特别是青年学者，而且也为政府和社会所重视，近些年国内外不少基金会把农村治理的研究作为资助的重点领域，1些专门从事农村研究的学术机构也相继问世，这方面的研究成果更如汗牛充栋。农村治理研究之所以引起众多关注，首先是因为所谓的“3农”问题，即农村问题、农业问题、农民问题，在相当长的时期内将是制约中国社会发展的重要因素，因而也是中国政府面临的重大现实问题；其次，农村治理改革通常被政府官员和知识分子看作是中国民主政治的基石，是政治民主的试验场；另外，许多学者还试图通过对中国农村治理实践的研究，发现1种不同于西方国家而适合于中国国情的政治发展模式。对众多关于中国农村治理研究的文献进行梳理后我们发现，大部分文献是对实证材料的叙述，它们虽为进1步的研究提供了重要素材，但本身缺乏分析的理论框架；在为数不多的分析性文献中，我们也确实看到了1些学者试图建构、证实和发展某些分析框架的努力。在分析改革开放后的中国乡村政治发展方面，国内外学者比较喜欢使用的分析途径主要有经济分析、制度分析、文化分析和国家公民社会分析等4。这些分析方法各有特点，对帮助人们全面和深入地认识中国农村政治发展的规律有着重要的意义，是深刻理解现实农村治理不可或缺的分析工具。但我们应当看到，这些分析途径也有其自身的不足，需要不断完善，更需要发明新的分析途径，以克服已有分析框架的局限。经济分析是历史唯物主义的基本内容，也是我们最经常使用的方法。它从社会的经济关系和经济发展水平入手，去分析社会的政治生活和政治发展。它通过两条途径去分析政治现实，1是挖掘政治现象背后的经济动因和经济基础；2是反过来，从经济发展的逻辑去推演政治发展的结果。我们通常所说的政治经济学或经济政治学，均属于经济分析的范畴。这1分析框架的最大优点，在于它抓住了事物的根本。经济因素归根结蒂是政治现象的决定性变量，包括农村治理在内的所有政治发展从最终意义上说都有其经济动因和经济基础。但是，社会政治发展有其自身的内在逻辑，政治和经济之间并不存在简单的11对应关系，各种非经济因素在政治发展中同样扮演着重要的角色。文化就是1种极为重要的影响社会政治发展的非经济因素。文化分析试图通过分析人们的传统、习俗、礼仪、心理、态度和情感，去理解社会的政治生活。政治学家在通过文化途径去分析农村的政治发展时，主要采用政治文化分析方法。简单地说，政治文化就是人们的政治取向模式，它包括人们的政治认知取向、政治态度取向、政治信仰取向、政治情感取向和政治价值取向。政治学家认为，政治文化支配着的人的政治行为，任何政治共同体中都存在着1种独特的政治文化，它决定着公民的政治行为方式，并且赋予政治过程特定的意义和形式。政治文化分析可以帮助人们理解政治行为、政治模式、政治制度和治理过程背后的深层根源，但政治文化本身也受其他因素的影响，把政治文化分析当作主要的甚至唯1的分析途径，显然是不合适的。 经济基础也好，政治文化也好，对政治生活的影响实际上主要是通过社会的政治制度实现的，政治制度是社会政治生活的直接的决定因素。作为政治生活的规范，政治制度约束着人们的政治行为；作为政治生活的凝聚，政治制度又是政治现实和政治发展的表征。所以，制度分析1直是政治分析的主要方法，传统上，政治分析基本上就是对国家政治制度的分析。1位著名的政治学家曾经说：“政治学分析始于国家，终于国家”，这就是典型的制度主义观点。在当代10分流行的新制度主义，虽然在对制度的界定和分析上不同于传统的制度主义，但在基本点上两者是相同的：试图通过对政治制度和程序的分析来理解社会的政治生活。这种分析方法在政治理论中长期独占鳌头的事实，本身就说明了它的巨大价值：直接规范和制约人类政治生活和政治过程的，毕竟是形形色色的政治制度，政治分析离不开对政治制度的分析。当然，这并不说明制度分析就没有缺陷。它的最大不足在于，它基本是1种静态的和表层的分析方法。近年来受到年轻学者重视并且在研究农村治理时较多应用的“国家社会”分析途径，也是1种10分有用的政治分析方法。从政治分析的角度看，我们可以把社会分成两个部分：政治社会（政治国家）和公民社会（市民社会），前者是公共政治领域，后者是私人社会领域和民间的公共领域。在现代社会，每1个公民事实上都同时生活在两个领域之中。譬如1位政府官员，当他代表政府履行公务时，他就在政治国家中活动；当他为了自己的利益或兴趣参加民间组织时，他就在公民社会中活动。政治国家与公民社会是两个10分不同的领域，各有自己的规范和行为方式。从某种意义上说，现代的政治发展过程，就是国家与社会的互动过程。通过研究国家社会的生长和互动过程，例如研究国家建设（state-building）、民族建设(nation-building)和公民社会的成长(growth of civil society)，进而来理解农村的治理变迁，对于我们把握乡村政治的规律，确实极有帮助。但它用简单的两分法把国家与社会分开进行分析，容易得出片面的结论5。我们的研究在借用上述方法的同时，将着重引入另外两种分析框架，即比较历史研究分析(comparative historical approach )和治理分析(governance approach)。比较历史方法把纵向的（历史的和时间的）比较与横向的（区域的和空间的）比较加以结合，融1般的比较方法和历史方法为1体。它假定，在社会的现代化进程中，不同区域的政治发展将遵循共同的规律；而处于不同历史阶段的同1区域，其政治发展将处于不同的水平。在以下的研究中，我们不仅将对定县、邹平和江宁做同1区域的历史比较分析，也将就不同区域的农村治理做辅助性的历史比较分析。治理和善治理论是1种新的政治分析框架，也是我们所使用的主要分析方法。治理1词的基本含义是指在1个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以增进公众的利益。“治理”(governance)与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。首先，治理与统治的最基本区别是，治理虽然需要权威，但这个权威并不1定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体1定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构345678910 . >> ，还可以是官方机构和民间机构的合作。所以，治理是1个比统治更宽泛的概念。其次，管理过程中权力运行的向度不1样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单1向度的管理。与此不同，治理则是1个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。治理的最终目标是实现善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的1种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下10个：（1）合法性（legitimacy）； （2）法治（rule of law）；（3）透明性（transparency）；（4）公民参与（civic engagement and civil participation）; （5）责任性(accountability)；（6）回应性（responsibility）；（7）效率（effectiveness）;（8）稳定(stability); （9）公正（justice）和（10）廉洁（cleanness）6。我们之所以选用治理和善治的分析框架，主要是因为比起经济分析、制度分析、文化分析和国家公民社会分析等其他方法来，它具有自己明显的优点。首先，它着眼于政府与公民的合作网络，提供了新的分析视角和范畴。其次，在分析政治发展时，它比其他方法更加全面。它包含了制度分析、经济分析和文化分析的许多内容，同时又在相当程度上克服了这些方法的缺陷。再次，它体现了政治发展的方向。它特别强调国家与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威，这些恰恰都是乡村治理中尤其需要引起注意的方面。进而言之，治理和善治理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程；它力图发展起1套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯1源泉，公民社会也同样是合法权力的来源，等等。所有这些表明，它的适用范围比其他方法更为宽泛。乡村治理是1种复杂的社会政治现象，既有政府的统治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有民间的参与。运用治理和善治分析方法，可以更全面、更深入地理解这样1种复杂的政治发展过程， 在接下去的几个部分中，我们将就定县、邹平和江宁在不同历史时期的农村治理的结构、主体、过程、方式、内容、环境等方面分别作出比较历史的分析，在此基础上，阐述中国农村治理的意义、特征、困难和发展方向。2、结构：政府、政党、民间农村治理，就是农村公共权威管理农村社区，增进农村社区公共利益的过程。农村治理中的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。从近代直到现在，治理中国农村的公共权威结构主要由政府、政党和民间3部分组成。其中，政府和政党属于官方的权威机构，它们在中国农村治理中起着决定性的作用。中国近代的乡村治理改革，肇始于清朝末年清政府的新政。地方自治是清末新政的1项重要内容。清政府在光绪3104年（1908年）102月2107日颁布的城镇乡地方自治章程和城镇乡地方自治选举章程规定，各城镇设“议事会”和“董事会”，各乡设“议事会”和“乡董”，作为地方自治的权威机构。“议事会”、“董事会”和“乡董”的成员均由本地居民投票选举产生。清末新政是清政府迫于当时情势而发起的1场自上而下的政治改良运动，相关章程中明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜、辅佐官治为主” 7。所以，以地方自治为核心的近代中国农村治理改革，从1开始就刻上了政府推动和官主民辅的深刻烙印。被认为“开创了中国以行政村为单位的地方自治的先河”，并被北京政府内务部称为“直隶全省乡村自治之模范”的定县翟城村自治，尽管“拥有高度的自治权”，“政府始终没有干涉其具体自治事务”，但同样体现着政府的主导和推动。翟城村治最初是由政府官员动议的，它1直受到政府特别的财政补助，并且接受政府的财政监督。翟城村治与乡贤米迪刚的名字不可分割，但米迪刚的翟城实验最初是由当时的定县知事孙发绪动议的。1914年，上任不久的孙发绪见翟城村教育发达，提出仿效日本模范村，创办中国的自治模范村。米迪刚对此深表赞同。同年秋，米迪刚前往绥远垦荒，翟城自治模范村的筹备工作遂由其弟米晓舟、米阶平等着手办理。次年夏，内务部颁布地方自治试行条例及施行细则，重新实行地方自治后，袁世凯下令办理京兆“自治模范区”，要求京兆“仿西国都市之政，东邻町村之规，心摹力追，日就完备”。孙发绪备受鼓舞，立即给翟城村拨款300元，专门用于模范村建设。同年9月，翟城村自治公所落成。10月，翟城村村民议举的村长、村佐、区长等就职，自治公所正式成立。11月，孙发绪将该村标为模范村，呈直隶省巡按使公署和教育部、内务部立案。如果说在像翟城村这样条件特殊的个别乡村中乡间精英和民间组织在乡村治理中可能享有较高的自治权和自主性，甚至有可能发挥某种主导作用的话，那么，乡村治理改革在全国范围内的推广，就非靠政府推动莫能为功了。翟城实验后乡村自治制度在山西省和全国范围内的推广，几乎完全是由政府当局作为1种政府行为而自上而下驱动的。学者出身的梁漱溟20世纪2310年代在山东邹平实践其乡村改造理想时，1种内在的冲动就是摆脱政府权力而由村民自己实行治理。这1点在他的乡村建设理论和乡村自治制度设计中得到了明显的反映。他1改传统中国乡村官治和绅治相结合的治理模式，把政教合1的“乡学”、”村学”作为乡村治理的公共权威机构，把“学”与“政”结合起来，试图融乡村知识精英与政治精英的角色为1体。梁漱溟轻视政府权威对乡村治理的作用，他对待政府权威的原则是，“接近政府而使用它”，“只受政府津贴而不受政府干涉”。不幸的是，这种摆脱政府的努力，不仅事实上做不到，而且也成了导致其治理改革失效的重要原因。用他自己的话来说就是：“农民为苛捐所苦”，“不能马上替他减轻负担”；“农民没有土地，不能分给他土地”；农民“所要求的有好多事，需要从政治上解决”，同样也“没有解决政治问题的力量”。乡村组织承担的若干下级行政任务，如调查户口、清丈土地、整理赋税等等，与其说是源自农民的需要，不如说是为了应付政府的要求。这种格局使乡村自治“走上了站在政府1边来改造农民，而不是站在农民1边来改造政府的道路”，以致落入“号称乡村运动而乡村不动，高谈社会改造而依附政权”的矛盾之中。8其实，从另1方面看，梁漱溟在邹平的乡村建设实验之所以能够得以实施，并且取得1定的成效，与政府的支持同样不可分离。他之所以选择山东邹平作为实验场所，是因为得到了地方实力派、时任山东省政府主席的韩复榘的全力支持。韩对其乡村自治的主张非常赞赏，觉得乡村基层组织自治改革将有利于稳固地方政权；梁的乡村自治实验同样需要地方实力派的支持，因为进行农村改革需要经费，而经费的来源只有靠政府，这就需要政府的承认和支持。1930年10月，河南村治学院因军阀内战而停办，韩复榘也于此时调任山东省政府主席。韩上任不久，就邀集梁潄溟和原村治学院的骨干到济南，商讨在山东开展乡村自治，筹划设立1所像河南村治学院那样的机构，并划出1定区域作为实验区。1931年3月，梁潄溟等人领到省政府拨付的10万元开办经费，开始筹建山东乡村建设研究院。国民政府对乡村自治的认可和相关的法律制度，则是梁漱溟的邹平实验取得实质性发展的政治前提。1932年12月，国民党南京政府召开第2次全国内政会议，通过了县政改革和地方自治改革议案，并制定出各省设立县政建设实验区办法，规定各省可以自行选定地区进行实验，并可截留地方收入的50%作为实验经费。1933年2月，山东省政府根据内政部颁布的办法，制定了山东县政建设研究院实验区条例11条和实验区条例实施办法20条，划定邹平、菏泽为县政建设实验区，隶属山东乡村建设研究院。中央政府的专门法规及地方政府的相关实施条例，为地方自治改革提供了基本的法律框架和依据。这样，邹平的乡村治理改革就得到了南京政府的正式承认，具有了“合法性”，自此进入1个新的阶段。江宁的乡村自治不仅是由国民政府1手推动的，而且，它作为当时的地方自治模范县完全是由国民政府刻意树立起来的。1933年2月，江苏省政府以 “江宁地近首都，国际观瞻所系”为由，将该县设为自治实验县。按照江苏省江宁自治实验县组织规程，由省政府聘请9-13人组织江宁县政建设委员会，代表省政府全权指挥监督县政工作。县政委员会之下设县政府，县政府设县长1人，县长除秉承省政府命令及接受县政委员会的指导外，不受其他上级机关的督率。而担任江宁县县长的梅思平，是由蒋介石任校长的中央政治学校的政治系主任。江宁自治实验县享有广泛的自由决定权，“对省政府令办之事，遇有特殊困难情形，得叙明理由，呈复请予展缓进行”；还可以免解省税，将之用于发展地方事业。9该县还对现行的地方自治制度进行了改革，不仅对自治区域进行了重新划分，而且决定村里长暂不由村里会议选举，而由乡镇长于各村里居民中荐举加倍人数，由县政府择委。在江宁，村里不再成为1级自治单位，而“乡镇自治体不仅没有独立的自治权，也没有民主选举制度，实际上是自治形式下的政府行政工具”，显然违背了孙中山地方自治设想的根本精神。10因此，江宁的乡村治理改革1开始就是1场政府直接操纵的自上而下的乡村改良运动，这场运动无论从理论、动机，还是立法等方面，都具有明显的政府行为的特征。在政府的主导下，江宁县开展了税制改革、警政整顿、治安管理、户籍整理、教育普及、卫生倡导、风俗改良、农村救济、农技推广等诸多乡村治理工作。民国时期的乡村治理权威是1种典型的官民2元结构，除了政府和民间组织外，政党只在宏观层面对国家治理起作用，在基层的乡村治理中，作为执政党的国民党组织几乎没有什么影响力，党治在地方层级几乎处于虚拟状态11。以邹平为例，在农村自治改革期间，全县国民党员只有30多人，国民党地方组织的权力触角基本未渗透到农村基层。1935年，县党部撤消，县党部领导的几个团体组织也在此前后解散或停止活动，在这种情况下，国民党对邹平地方政府和乡村基层组织便难以实施直接而有效的控制。定县的情况也类似，在乡村治理方面国民党地方党部并没有发挥主导作用。定县全县的国民党党员在1929年为208人，其中农民仅20人，乡村中党员10分鲜见。县党部领导的县区农民协会、妇女协会因经费无着，活动甚少，影响力不大。在全面推行乡村自治的1930年，定县党务活动停顿。1931年定县党务活动恢复后，全县的国民党党员已经剧减为127人，广大乡村基本上没有党员。与民国时期极不相同，20世纪80年代后，中国农村的治理表现为1种3元权威结构，即中国共产党的基层组织、政府和村民组织。作为唯1执政党的中国共产党组织不仅在国家的宏观治理中起着决定性作用，而且在基层的农村治理中也起着核心作用。农村党支部在村民自治中的领导作用在1998年颁布的中华人民共和国村民委员会组织法中被明确地以法律的形式肯定下来：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”12中国共产党现有6600万党员，其中农民党员的比例虽在党的历史上处于最低水平，但仍占约32%，农村党支部在农村治理中通常发挥着骨干作用。1930年代邹平全县只有30多名国民党员，到1990年代全县的共产党员数则是前者的1000倍，达到3万多人。对定县村干部和村民的问卷调查显示，在村两委会的关系问题上，认为党支部是领导核心、村民委员会应服从党支部领导的占44%；认为村委会是由全体村民选出来的，党支部应该尊重村民委员会的意见的占18%；回答说不清的占38%。从调查村的访谈情况看，多数回答是村民委员会应服从党支部的领导。邹平只有8的村民认为村委会应当是农村治理的核心。在目前中国的政治框架下，作为执政党的中国共产党是国家和社会全部政治生活的领导核心，在各级地方政权组织中，党组织与政府机构1并设立，乡镇以上党的各级领导机构的干部也享受政府公务员待遇。因此，中国共产党的组织不仅是国家和社会的公共权威的组成部分，而且是官方的主要公共权威。如果不是从严格的文字意义上，而是从实际的意义上说，可以把党组织1并看作乡村治理中的政府权威。根据这样的逻辑，来反观1980年代后全面推行的以村民自治为核心的农村治理改革，那么就可以看到，政府在农村治理中的决定性作用不但更加明显和更加强大，而且更加充分和更加完备，政府345678910 . >>