论我国国家公务员的薪酬制度.doc

I 论我国国家公务员的薪酬制度论我国国家公务员的薪酬制度 摘要摘要 薪酬对于企业发展的重要性是显而易见的，对于政府部门薪酬制 度的建设同样有着巨大的战略意义，薪酬高低不仅关系到公职人员工 作能力的开发、积极性和创造性的调动，更牵涉到政府部门工作效率 的提高、工作质量的改善等问题。我国政府近年来也非常重视公务员 薪酬制度的改革和发展。但相比一些发达国家和地区，我国的公务员 薪酬制度比较落后，比如公务员整体工资水平偏低，工资系列缺乏分 类管理等，所以，迫切需要对这些问题进行研究并加以解决。 本文主要分析了我国公务员薪酬制度的现状以及存在的一些问题， 我国公务员薪酬总体水平偏低，公务员工资结构不合理，地区收入差 距大问题突出，公务员工资调控能力弱化等，这些问题的存在说明我 国公务员薪酬制度存在很大的漏洞，文中就此提出了我国公务员薪酬 制度的改革原则及方向。 关键字关键字:公务员；薪酬；薪酬制度公务员；薪酬；薪酬制度 II Abstract The importance that the salary develops to enterprises is obvious, more and more enterprises, in order to attract, keep, encourage the most outstanding talent often put the salary in the important position, regarding construction of the system of the salary as the key planning of enterprise's development. But to the government development, the construction of the system of the salary may be less positive than that of the enterprise's development. However, the governments of various countries have already realized salary's enormous function and strategic meaning in the civil servant and public department, because the level of the salary is not merely concerns of the civil servant's development of ability to work, enthusiasm and creative transfer. But also involve such questions as the improvement of the working efficiency of government department, etc. So, each country attaches great importance to the study on civil servant's salary system. Compared with some developed countries and regions, the salary system of the civil servant of our country is relatively backward, such as civil servant's whole wage level being on the low side, classify managing scarcely in series of the salary, civil servant's salary system encourages being insufficient etc. so, our country needs to carry on research and solve to these problems urgently. This article mainly analyzed the present situation of cavil servant's salary system as well as the exist questions, our country official salary overall horizontal is somewhat low, the official wage structure is irrational, the official wages regulation ability attenuated, the drives function lacked, the allowance and subsidy system is not standard, these exist questions show the official salary system exist very big loophole, this needed to carry on to it studies and performs to solve. Keyword: Civil servants; salary; salary system III 目录目录 摘要摘要I ABSTRACT II 目录目录.III 一一 我国公务员薪酬制度的基本内容我国公务员薪酬制度的基本内容 .1 1 “薪酬制度”的定义1 2 “薪酬制度”的内容及变迁1 二二 我国家公务员薪酬制度的缺陷我国家公务员薪酬制度的缺陷 .2 1薪酬水平低2 2管理体制失衡3 3工资结构不合理4 4 福利和保险制度落后4 三三 我国公务员薪酬制度的改革原则及方向我国公务员薪酬制度的改革原则及方向 .5 1我国公务员薪酬制度的改革原则5 （1）公务员薪酬制度的立法 5 （2）公务员薪酬制度的公平、平衡的比较 5 2公务员薪酬制度改革的方向6 （1）市场定工资 6 （2）管理体制的完善 7 （3）工资体系的再设计 7 （4）界定工资津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作 用 8 结论结论 .9 参考文献参考文献 .10 1 一 我国公务员薪酬制度的基本内容 1 “薪酬制度”的定义 公务员的薪酬是指在国家或地区政府部门工作,行使公共权力并执 行政府公务的这一部分特定的公职人员,以自己的知识和能力,在一定时 间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。一般来说,公务员的薪酬由 政府人事部门制定,由国家或地区财政支付。 2 “薪酬制度”的内容及变迁 公务员薪酬制度的内容主要包括公务员工资的基本原则、工资制 度的类型、工资水平的确定以及增资方式等。公务员工资的基本原则 有按劳分配原则、正常增资原则、法律保障原则、平衡比较原则和物 价补偿原则等。 公务员法规定,我国公务员实行国家统一的职务与级 别相结合的工资制度。公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、 与社会进步相适应。国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相 当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工 资水平的依据。国家建立公务员工资的正常增长机制。 建国后，我国公务员的薪酬制度一共经历了 3 次改革。第一次改 革是 1956 年的工资制度改革，在机关建立了“职务等级工资制” ，机 关的工资标准分为 30 级，其中行政人员从 1 级至 27 级；一个职务对 应数级，上下交叉。这次工资改革奠定了我国工资制度的基础，实现 了向单一工资制度的转变。职务等级工资制运行了近 30 年，由于客观 环境的变化和制度本身存在的问题，在运行中逐步暴露出“职级不符” 、 “劳酬脱节”和工资标准过于繁杂等弊端。 1985 年进行了全国性的第二次工资制度改革，在机关事业单位建 立了以职务工资为主的“结构工资制” ，将工资分为基础工资、职务工 资、工龄津贴和奖励工资四个部分。这次工资制度改革的作用是解决 了“职级不符”的弊端，同时实现了企业工资制度和机关事业单位工 2 资制度脱钩，理顺了工资关系，具有一定的积极意义。但是结构工资 制在实际运行中也暴露出一些问题：首先，结构工资制以职务工资为 主，不能反映国家机关工作人员因具体工作内容和工作特点不同而应 在待遇上有所不同，难以实现同工同酬、按劳分配。其次，结构工资 制不能随着物价的变化而自动调节工资的机能，这就使得基础工资部 分在实际运作中无法发挥保障作用。再次，奖金的发放不具有实际意 义，成为平均主义的产物，没有起到激励的作用。 1993 年我国进行了第三次工资制度改革，对公务员制度和工资制 度两项改革进行了部署，并实行新的工资制度，实现了机关和事业单 位工资制度的脱钩。公务员开始实行与其职业特点相适应的“职务级 别工资制” 。所谓职务级别工资制，就是按照公务员的职务、职级、年 功和实际贡献确定工资标准。按照工资的不同职能，职务级别工资制 由基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资组成，其中，职务工资 和级别工资是职级工资制的主体。 “职务级别工资制”是我国公务员薪 酬制度建设的重要里程碑。 二 我国家公务员薪酬制度的缺陷 中国实行公务员制度仅十余年，与发达国家百年的发展史相比， 在许多方面都存在着差距。我国公务员薪酬管理的水平在总体上是落 后于发达国家的。现行公务员薪酬制度的根本问题在于它是孤立于市 场分配体系之外的封闭系统，缺乏与市场有效沟通的理论和机制，从 而导致公务员的收入不仅未能在公务员内部建立具有公平性和激励性 的合理差别，也未能与其他社会成员的收入实现外部公平和协调，难 以与国民经济的增长保持同步，进而衍生出一系列社会问题。纵观整 个薪酬制度，其存在的主要问题如下。 1薪酬水平低 我国公务员虽然经历了数次加薪，但是平均薪酬水平仍然较低。 国际经验表明，一支高效的公务员队伍必须有合理的收入作保障。欧 3 盟的公务员与企业员工平均工资之比大体处在 1.02-1.68 之间。在我国， 则远远低于这个比例。我国公务员承担着很重的社会责任，对社会的 良好运转起着关键的作用，但公务员的价值与其工资并不相符。 以江浙为例，江浙是经济发达地区，而江浙两省省级机关大多数 公务员的年收入都只有两三万元左右，很多甚至还不到三万元。前来 考察学习的外省同行们以为他们不诚实，有意在隐瞒。其实，他们的 收入的确就这么多。虽然存在某些部门私下发钱的情况，但毕竟是少 数，而且多发钱是明显违反国家有关规定的。有的部门领导怕挑担子， 未必愿意冒这个风险。关于公务员加薪以及高薪养廉等问题一直在媒 体上争论不休，公务员的薪酬也是舆论关注的一大焦点。许多观点认 为，公务员的收入已经不错，加薪是缺乏理由的。加上平日一些腐败 官员大搞权钱交易的报道不断见诸媒体，更造成了一种“公务员高收 入”的表象。但是实际情况并非如此，数据的真实对比足以说明事实： 据千龙新闻网的 2002 年中国薪酬调查报告显示，收入排在前几位的电 信行业、医疗设备、电子技术、专业服务（管理、法律、财务、技术 等）的年薪均值分别达到了 52677 元、47088 元、43380 元和 42836 元， 而虽然公务员年薪的平均数有大幅的提升，达到了 23616 元，但是仅 排在倒数第三位，仍属于低收入职业。由于相对于其他行业的待遇过 低，导致了许多优秀人才流失。据统计，6 年来，共有两万多人辞去了 公务员职务，离开了政府。 2管理体制失衡 机关薪酬的最大优势是比较稳定，不太有风险，而最大的缺点则 是吃大锅饭，能力强的收入未必高，职务薪酬大多论资排辈。再加上 组织人事问题上的不正之风，一些有真才实学而又勤勤恳恳的人，却 未必能过上好日子。在目前的公务员薪酬制度下，对那些能力低、没 本事、纯属混日子的人来说，薪资不是太低了，而是太高了；而对于 能力突出的人来说，薪资确实是太低了，根本不能体现出其能力和所 做出的贡献。现有公务员薪酬制度的工资增长机制与市场机制相脱节， 长期以来过分强调生产对分配的决定作用，而对工资分配的自身规律 4 和分配对经济、社会的促进作用重视不够，没有与经济增长建立合理 的比例关系，没有真正建立起与企业相当人员的平衡比较调整机制， 更没有考虑市场的人才价位，不能充分发挥工资分配的激励机制。 由于公务员薪酬体系的不合理，使得公务员队伍不稳定，导致了 很多优秀人才的流失，而我国现在正处于经济大发展、政府创新的非 常时期，这对于国家的发展来说是个严重的损失，因此，对现有的公 务员薪酬制度进行改革，重新合理设计是非常必要的。其失衡主要表 现为：第一 公务员工资立法严重滞后,导致工资调整的随意性大,县以 下特别是乡一级拖欠公务员工资现象严重。第二 缺少现代化的管理手 段,工作效率难以提高。第三 宏观调控力度不够,导致基本工资外津补 贴名目繁多。 3工资结构不合理 我国公务员的薪酬是由工资、津贴、补贴和奖金构成的。除了薪 酬的水平较低以外，公务员薪酬的结构也存在失调的现象：薪酬制度 设计上，各职务之间工资差距较小，工资分配没有拉开档次，也没有 设置与工作绩效相联系的薪酬种类，没有完全打破计划经济条件下的 “平均主义”束缚，工资分配内在的激励和杠杆作用没有得到充分发 挥等等。主要表现在：一是工资结构设计上功能重叠。二是职务工资 “平台”现象严重。三是工资结构复杂,内部分配差距过小。四是级别 设置上偏少。五是基本工资标准太低。六是工龄工资太少。 4 福利和保险制度落后 目前，我国公务员福利水平和项目严重滞后，缺乏创新。很多福 利项目在经济社会巨变的今天失去了现实意义。落后的福利制度不仅 给政府机关带来沉重的财政负担，更由于福利的设计较多考虑的是人 人都享有的权利，对个人的激励作用也微乎其微。 公务员保险制度不合理。以养老保险为例，我国现行的公务员养 老保险费用仍由国家统一支付，现收现付，没有对其进行投资增值的 管理；并且与社会养老保险基金之间不能互通，制约了资源的合理配 置。 5 此外，我国公务员薪酬管理还存在欠缺法制化的问题。系统的法 律制度是改变目前公务员薪酬制度人为管理的必要条件。目前我国还 未形成专门针对公务员薪酬的法规体系，公务员薪酬管理多以政府文 件的形式进行，公务员薪酬制定及其调整尚未形成法制化，缺乏系统 性和规范性。 目前关于公务员薪酬的“法规”只有在国家公务员法中有粗 略的表述。而具体在公务员薪酬的标准制定、调整等方面都无“法” 可依，缺乏固定、明确的机制，随意性较大。 三 我国公务员薪酬制度的改革原则及方向 1我国公务员薪酬制度的改革原则 （1）公务员薪酬制度的立法 公务员薪酬制度应依法进行改革。国家公务员制度是关系整个国 家行政运行正常、有序、一致的法律保障,具有很强的统一性与严肃性, 而公务员薪酬制度是其重要组成部分之一,因此它的改革也必须要有统 一性与稳定性,在改革初期应避免出现太多的“地方特色” 。据调查, 1996 年机关工资收入水平最高地区与最低地区之比为 2.41,相差 5149 元。2000 年,全国公务员年平均工资为 9895 元,公务员年平均工资最高 的上海为 15179 元,最低的贵州为 4867 元,两者之比为 3.121。各国都 很重视公务员薪酬立法,不仅在公务员总法中对公务员薪酬问题作具体 规定,而且还制定专门的工资福利法规。因此,我国也应通过法律的形式 对公务员薪酬进行规范,克服薪酬管理中的人为因素,切实保障公务员的 合法权益。尤其是工资与公务员自身利益密切相关,而合理的薪酬制度 必然使大部分人在新的均衡中获得更大收益,这就会促进他们自发接受 并推动薪酬制度及其他必要的配套改革,从而自下而上地推动公务员制 度的创新与完善。 （2）公务员薪酬制度的公平、平衡的比较 建立以公务员做出贡献价值大小为主的公务员薪酬制度。公共部 门人力资源作为公共部门的重要生产要素,对公共生产力有决定性的影 响。公共服务的质量也主要取决于公共人力资本的质量。国外有些学 6 者已经发现了衡量公共服务产出的模式。例如对警察、道路维修和街 道照明等市政行为的产出,可从多种模式的数据收集中取得产出的多种 衡量指标,即公民访谈、物理测量仪器和机构记录。因此,随着科技的进 步和计量手段的不断发展,公共部门的产出以及公共人力资本的价值会 逐步得以度量,从而根据公共人力资本的价值度量和贡献产出,来确定公 共人力资本的薪酬收入。 在目前阶段公务员的薪酬收入水平在很大程度上还是根据国民经 济的增长速度和借鉴企业收入的平均水平来确定，因此，公务员的薪 酬制度应该将以度量公务员做出贡献价值大小作为公务员的薪酬收入 的主要依据作为战略目标,而将按公务员的工作按照职能、责任、工作 量等因素进行细化分解和量化处理,并与社会经济指标一起构建测算模 型,作为公务员薪酬制度的近期目标。基本依据主要包括职务依据、责 任依据、学历依据、年功依据和贡献依据等等。 所以公务员薪酬制度改革应坚持以按劳分配为主,知识、领导者才 能等要素适当参与分配的原则。劳动报酬应与所负责任相一致,真正做 到责、权、利相结合;同时要加强宏观调控,防止地区间、行业间收入差 距过大和两极分化,兼顾社会公平。 2公务员薪酬制度改革的方向 （1）市场定工资 工资与市场同能同酬。这是说同样的能力，公务员的薪酬要与市 场的看齐。如果公务员的薪酬水平与市场应有的薪酬大幅度地分离， 也就是说相对工资（一项相对价格）与自由市场应有的薪酬大幅地偏 离，这对经济发展至少有两个害处：其一是公务员薪酬远高于市值， 无形中会鼓励人们浪费时间与劳力去争取不容易获得的“政府工” ，这 就是经济学上所说的“租值消散”了；其二是公务员的薪酬高居不下， 会导致同样的人才，在市场上会有很大的工资差数。这个差数的存在 增加了讯息费用，导致找工作的人不容易知道自己的工资市值究竟为 多少，结果就会增加失业率，使社会成本增加。公务员薪酬的准则， 就是要体现人力资本市场价值。每年公务员薪酬的调整要根据当期物 7 价指数来确定。如通货膨胀时公务员的薪金应向上调整，通货紧缩时 则相应地向下削减。因此，需要设计一个有效的指标体系和变动机制 与市场物价指数相挂钩，使公务员薪酬能体现市场上的劳资供求关系， 随着市场价格的波动而相应地调整。 公务员薪酬水平的高低直接影响到政府部门在人才市场获取人才 质量的高低。市场经济要求一切生产要素都必须通过市场来优化配置 资源,企业中的工资水平是通过人才市场的市场竞争机制和价值规律加 以评价确定的，属于国民收入的初次分配。而公务员的工资是通过税 收支付的，属于国民收入的再分配。虽然公务员不直接参与市场竞争， 但是，在市场经济条件下他们的工资水平也必须符合市场经济的要求、 体现其市场价值。因此，应该通过人才市场上人才这种特殊商品的供 求关系来决定公务员的薪酬水平,把是否能够吸引、留用和激励员工作 为确定公务员薪酬水平的原则。各级政府和部门应设立专门机构定期 对公务员薪酬水平的市场竞争力和公务员的流失情况进行评估和研究, 用以重新确定公务员薪酬水平。使公务员的薪酬水平更加符合市场经 济要求、更具外部竞争性。 （2）管理体制的完善 现有的公务员薪酬因为比较低，所以国家已经连续在给公务员加 薪。但是要真正建立一种科学合理的公务员薪酬制度，就不仅仅只是 加薪的问题，当然还包括一定情况下的减薪。因为人力资本价格在市 场上是随着劳资双方的供求关系的变化而变化的，公务员的薪酬也应 该是随着市场价格的波动而波动，相应的增加或者减少。在通货膨胀 时期，公务员的薪酬应该随着物价指数的上升而相应适度增加，在通 货紧缩时期，则应该随着物价指数的下降而适度减少。要制订出一个 与市场紧密联系的合理的薪酬升降制度，首先要调查本地区市场的总 体薪酬状况以及一定时期的物价指数变动状况，然后，根据所得的资 料和数据，进行认真研究，设计出合理的可以随市场自由波动的薪酬 指标体系，形成一种有效的薪酬升降制度。 （3）工资体系的再设计 调整工资构成要素。目前我们采用的结构型工资构成很难通过科 8 学的方法确定各个档次、各个等级的工资标准。因此，我们建议采用 复合型的工资构成要素,具体内容是： 第一 将职务工资、级别工资和基础工资合并为“职位工资” 。这 一方面是为了能够通过科学的工资平衡比较机制,制定合理的工资标准； 另一方面是为了强化职位的责任和贡献。 第二 职位工资内设定各个档次,根据其承担的职位责任(领导职务 或非领导职务)确定不同的计薪档次,体现责任贡献对等原则。同时也作 为正常增资的具体内容。 第三 将工龄工资改为资历工资,将工龄因素与教育的机会成本因素 结合起来考虑,加大工龄工资的起薪点和增长幅度。具体设计如下：将 资历工资按学历分组,每组的起薪点与学历挂钩,学历越高,起薪点越高。 同时,每组按照工龄的计算方法，工作年限每增加一年,资历工资相应增 加一个标准幅度。每组的增加幅度也根据学历的不同设计，学历越高， 增加的幅度标准越高。这样的设计，主要是为了弥补因为受教育而付 出的机会成本，同时，也是强化工龄工资的作用,力求保持公务员队伍 的稳定性。 （4）界定工资津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用 目前我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作 用是相互交叉的，这就使得三者在调节公务员个人收入分配上的作用 得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效解决地区差别等差别问题。 因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。 完善的福利制度和保险制度体现了对公务员的人本关怀，也反映 了社会对其职业的尊重，激励公务员更加努力工作回馈社会和民众。 公务员福利制度作为一种补充性保障，有利于提高公务员的物质精神 生活水平，促进其身心健康，激励其勤政为民。在制定合理薪酬的同 时，应注重福利的作用。将部分公务员福利、补贴纳入本人工资收入， 实现福利的货币化，使公务员工资外收入规范化、透明化。同时，随 着我国社会保障体系的逐步完善，公务员的养老必然要纳入到统一的 社会养老保险体系当中去。应将退休公务员的薪酬纳入社会保障体系； 为在职公务员建立适合的养老保险，这不仅是政府负责任的表现，也 9 符合养老保险的精神。此外，相应改革目前的退休公务员待遇管理办 法，并建立科学有效的待遇调整机制，保证公务员退休以后的生活水 平，解除公务员后顾之忧。 结论结论 薪酬制度的目标能够体现基本的保健因素，能保证公务员的基本 生活，保证公务员在劳动力市场上具有竞争性，以吸引、保留、激励 和约束优秀人才。公务员制定合理的薪酬标准要考虑许多因素，如国 家的经济发展水平、国民生产总值、与企业人员的对比等，具体而言 还要考虑市场供求、公务员本身的职位以及个人的绩效表现等。公务 员实行分类管理，给予了工资制度很大的灵活性，会解决长期以来工 资制度的混乱局面，也符合当前国际公务员薪酬发展的趋势。通过工 资水平的调查，把调查结果作为调整公务员工资的一个重要依据，这 是借鉴国际惯例的做法，也是规范我国工资管理制度的重要举措。或 者不再更多地强调公务员薪酬与私人机构底比较，而是注重以财务负 担能力、实现绩效目标、如何招纳、留用和激励优秀员工作为主要的 考虑因素。在公务员激励机制上更多强调公平的竞争，完善的竞争机 制会激发公务员的工作的热情。 公务员薪酬制度存在的问题不是彼此孤立的，相互之间存在 一定的矛盾。薪酬制度改革成功与否不仅仅取决于薪酬制度改革本身， 也在于其他领域内一系列相辅相成的建设，包括完善的人事制度改革、 科学的绩效考核和管理制度等，要有长远的规划才一可能成功推行公 务员薪酬制度的建设。所以，公务员薪酬制度的建设首先应该有一个 目标，这个目标是指导我们制定公务员薪酬的具体政策和检讨公务员 薪酬政策是否恰当的一个基本的“度量衡” 。它可以确立公务员薪酬在 社会工资收入体系中的地位和保障公务员薪酬制度的相对稳定性。要 逐步实行规范化的工资机制和地区附加津贴，完善特殊岗位津贴制度， 逐步理顺各地区和各行业的工资分配关系。逐步引入绩效薪酬和宽带 薪酬等先进的管理理念，多方面、多途径的调动公务员的工作积极性， 10 加强薪酬激励机制以提高行政效率，保证行政质量。另外，还要完善 公务员薪酬制度的配套管理措施，比如政府投入较多的资源进行支持; 加强行政文化建设，为薪酬体制建立良好的文化环境等等。 参考文献参考文献 1 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