关于城市管理综合执法几个突出问题思考.doc
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1、-范文最新推荐- 关于城市管理综合执法几个突出问题思考 关于城市管理综合执法几个突出问题思考城市管理综合执法作为国务院鼓励推广的一项试点工作,目前,正在全国范围内不断普及试点。这项工作的理论、法律依据是我国行政处罚法确定的一项重要法律制度-相对集中行政处罚权制度。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向,其实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权工作的首选突破口和关键切入点。实施城市管理综合执法,可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行探明路子,积累经验。为此,国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定(国发20xx1
2、7号文)明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展以城市管理综合执法为代表的相对集中行政处罚权工作。但是,由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定,在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体制、运行方式等方面均没有法律明文界定。相应地,在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中认识不一、运行程式不一,“瓶颈”问题较多的现象。如果这些问题得不到有效地规范,势必影响该项工作的进一步推进。当然,这些问题作为试点成熟前的“阵痛”是有其必然性的,试点工作的目的,就是在探索中发现问题,分析并解决。在此,笔者围绕xx市试点工作实践,谨就上述相关问题谈
3、一点一家之见,并提出几点建议,与业者商榷。一、xx市城市管理综合执法现状自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口的相对集中行政处罚权试点工作以来,该项工作以星火燎原之势在全国迅速铺开,全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准,开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。就特点而言,各地的试点分为几种代表性模式:以北京为代表的区管模式,以大连为代表的市管模式。还有xx现正实施的市区共管模式。xx于20xx年经国务院法制办批准为试点城市。同年9月正式组建“xx市城市管理行政执法支队”及各区“城市管理行政执法大队”,同时加挂“城市管理行政执法局”牌子,作为
4、市、区政府在城市管理方面的综合执法机构,综合行使市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。其组织机构和管理体制为:全市城市管理行政执法队伍按市、区两级设立,市设支队,区设大队,街道由区大队派驻中队;市支队和区大队对外独立行使行政处罚权,街道中队以区大队名义行使行政处罚权。市支队由市城市管理行政执法局直接领导,区大队受市支队和区城市管理行政执法局双重领导。二、xx市城市管理综合执法实施过程中急待解决的几个问题xx市的城市管理行政执法试点工作,迄今已开展了半年有余,从效果上看,有效地解决了行政执法领域中长期存在的机
5、构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿缺位等问题。但也出现了值得思考的“瓶颈”问题。(一)法律体系不完善问题在目前的国家立法中,除了行政处罚法对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外,尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定,并对存在问题予以规范。各试点城市为了规范本地的运作,围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。但由于大部分试点城市本身不具有立法权,这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件;即使是规章,也由于这些规章上无法律、法规作立法依据,下无现成的立法经验可借鉴,不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。就xx而言,已出台了xx市城
6、市管理相对集中行政处罚权试行办法(xx市人民政府令第209号),作为新的政府规章,就指导性来看,还不能全面规范城市管理职能指向的各种执法工作。作为专门性法规,还不够细、不够具体。例如,针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象,xx等城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下,采取了俗称“呼死你”的制裁方法,也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码,致其瘫痪,收效显著。从社会反响看,群众也比较满意。显然,“城市牛皮癣”是违反xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的,对其制裁也是顺应民心的,“呼死你”的做法是顺应法意和民意的。但按“罪刑法定”的原则,“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况
7、下进行了“法外制裁”。实际上已有法律界人士在扬子晚报等媒体上对此发表了类似看法。由此看出,xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定,或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说,法无明文皆不可为,“法外制裁”显然不可取,但不采取措施,群众又会认为执法部门不作为。以上仅是管中窥豹,城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题,可以说,现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。(二)人员、经费不足问题1997年,xx市通过公开招考的方式,通过专业考试、面试、体检、政审等一系列规范程序向社会招收了1000名全民事业编制的城市管理行政执法队
8、员,1999年又以同样方式增招了400名执法队员,今年还将招收100名。从社会反响看,广大适考人员报名应试十分踊跃,竞争十分激烈,录取率基本保持在25左右。应该说,招收人员是经过严格筛选,择优录取的,人员素质也是比较高的。xx作为拥有6000多平方公里面积的大型城市,相对于500多万人口,现有的1000余名执法队员是不算多的。另一方面,这1500人作为全民事业编制的工作人员,其工资和福利待遇,并不能得到市政府财政全额拔款的保障。今年,虽然明确了年人头经费三万五千元的政策,但市政府财政只负担一半,另一半仍交由各区政府负责落实。一方面,作为年人头经费,这3万5千元还要刨去队伍办公费用,基建费用,用
9、车费用等分摊开支,真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水;另一方面,各区政府负担一半年人头经费,也存在一个落实问题。可以说,就目前政策而言,xx的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。这对工作开展的消极影响显而易见:一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性;二是当工资福利落实不到位,甚至严重不足的时候,难免会出现“靠执法养执法”,“执法靠狠、经费靠罚”的作法,形成“执法经济”的不正常现象,从而引起广大人民群众的反感,与“执法为民”目标背道而驰。(三)暴力抗法问题实际上暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴,但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题,有必要单列出来,重点探
10、讨。城市管理行政执法中,执法者与执法相对人之间的矛盾,就性质而言属于人民内部矛盾,但由于执法相对人的素质参差,层次不齐,矛盾的尖锐程度很高,暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点,制止倚门开店等执法行为,遇到暴力抗法的频率十分高,执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。仅20xx年,xx市就有十余起暴力抗法事件见报,造成了多名执法队员受伤。就目前的保障制度看,仅有xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法第二十八条规定:公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件,对拒绝、阻碍行政执法的,依法追究法律责任。还有就是市城市管理行政执法局在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文
11、、原则,并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件,如果以报警方式,无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入,固然可以将施暴者绳之以法,但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害,行政执法的严肃性已荡然无存,行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时,并不能从法律明文中找到怎么办的答案,只有“文明执法”的原则性规定。今年,市城市管理行政执法局又向社会公开承诺:“年内不发生一例粗暴执法行为,不出一例打人事件,违者下岗”。那么遇到暴力执法时,面对违法摊主砍来的菜刀、泼来的开水,执法队员当然指望不上公安机关的“远水”,又不能冒下岗的风险与之搏斗,除
12、了坐以待毙和落荒而逃外别无选择。实际上,上述现状已经造成了“多一事不如少一事,少一事不如没有事”的消极执法现象,人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。三、对进一步全面推进城市管理综合执法的几点建议按照国发20xx17号文的精神,现在全国范围的相对集中行政处罚权试点工作已实现了阶段性目标,接踵而至的是由点及面,全面推进相对集中行政处罚权制度。为了积极、稳妥而有效地开展这项工作,围绕上述几点城市管理行政执法中发现的问题,笔者认为可以采取以下应对措施。(一)及时建立健全完备的法律体系首先需要指出的是,在基本法层次上,国务院还没有及时制定出相应的相对集中行政处罚权工作条例。在这方面,全国范围内还
13、没有关于实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序的原则性规定,这给各地地方工作带来了困难。但针对目前xx市的城市管理行政执法工作现状及发现的问题,市政府应该修改完善已出台的xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法,进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序,机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作以及与相关部门的关系,行使职能的程序等具体规范。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定,总之,要全面考虑,详尽说明,务求各项工作有法可依,可章可循。(二)完善人员经费保障制度要改变“以罚代管”的“执法经济”,树立公正、廉洁的执
14、法形象,唯有从根本上解决人员、经费保障问题。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员,要杜绝将机构改革中的分流人员安排到新成立的城市管理行政执法队伍的作法。行政处罚权划出部门的执法队伍也不能简单的人员合并,而应是通过高标准的资格考试择优选材,优化组合,这种筛选要参照招考国家公务员的标准来进行,要确保组成城市管理行政执法队伍的人员能够胜任相对集中行政处罚权带来的多种职能。同时,执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障,严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充,真正做到权力与利益完全脱钩。(三)建立完备的执法安全保障制度针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点,要解决暴力抗法问题,行之有
15、效的方法或措施只能有两种:一是执法者本身就拥有限制人身自由的行政处罚权;二是执法的过程中有拥有限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。前一种形式即香港的城市管理行政执法模式-警察执法(在警方机构内部设置侧重于城市管理职能的“小贩科”),后一种要求执法时有警力全程协助。就xx具体情况而言。笔者倾向于后一种模式,具体操作上,可以由交巡警110与城市管理行政执法110协同巡查执法。按照党的十六大报告精神,切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法,继续深化行政管理体制改革是大势所趋,人心所向。作为相对集中行政处罚权的试点突破口,城市管理综合执法工作正是落实十六大精神,推进行政
16、管理体制改革的有效途径。现在,此项工作正处于已取得阶段性成果但仍有不少“瓶颈”阻碍进一步发展的关键时机,鉴此,笔者谨撰此文,以期抛砖引玉,与广大同行共商共勉。 对依法治村的内在观察一我们知道法治道路可分为政府推动型和社会演进型两类。打开国门后,要“尽快”变革国内僵化的经济政治体制以应对外部的压力与挑战是使中国走上政府推进型法治道路的关键原因。在政府的推动下,依法治国已成为全国上下的一致呼声,而依法治村,也就成为依法治国的应有之义。为使农民“懂法”以推动依法治村的进程,政府在农村积极开展了大规模的普法工作,这种普法采用的是自上而下的福利引导型模式,即由国家组织人力、物力来开展普法工作,引导村民逐
17、步依据法律这种“正式规则”来规范自己的生产和生活。十多年过去了,客观而冷静地看,农村普法取得的真实成效很难令人满意,村民法律意识的提高过于迟缓,不少“正式规则”并未如预期所料那样落到实处。村民的法律意识很大程度上只是本村法治建设现状的反映,我们不能单单指望村民上好法制教育课、听好法制讲座,依据教科书、宣传册上的概念去形成和增强法律意识。因为村民们更为关心的是“活法”、是“现状中的法”。当我们反观农村现状时,就会发现普法宣传与法治实践之间存在着脱节,“正式规则”与“非正式规则”之间存在着信息的不对称,甚至在某些方面仍存在着“书面法律”(lawiooks)与“实效法律”(lawinactualop
18、eration)之间的严重对立。村民们读完了从“送法进村”活动中得来的宣传册后,将其束之高阁,照旧依据着许多带有传统法律文化色彩的民间规范来组织社会生活,来调整生产和生活中大多数的矛盾和冲突。这种民间规范作为一种传承性极强的“非正式规则”是不可能短期内仅仅以一套书面上的、外予的、理念化的“正式规则”所能代替的。例如,在许多村庄,有关外嫁女待遇的民间规范明明与书本上的“正式规则”所强调的公正、平等原则背道而驰(外嫁女在村集体经济分配中常常得不到公正的待遇),但仍然得到了相当多村民包括相当多外嫁女本身的认可,其在农村中也仍在有效的运作。我们知道,与民间规范相比,作为“正式规则”的法律更具有优越性,
19、更能够保证公平、民主的原则,也更能够保证村民的基本权利。但恰恰就是如此优越的法律,却无法较好的在农村得到实施,原因何在?二现代法律有效运作的前提假设一般是陌生人社会或个体主义社会。而在农村中,许多村民从出生、成长到终老,整个人生的过程中很少能够跳出一个“本人亲人族人”的有限的圈子,这个圈子是个地缘和血缘的双重封闭圈。土地仍是最为基本的生产资料,村民们紧紧的依附于祖上留下来的土地之上。即使在地处广州,一年生产总值超亿的村落里,村民们对土地还有着相当强的依赖性,村民们收入的一个基本来源是在土地上盖楼然后出租所得的租金。这相对于绝大多数的、经济发展落后的农村中的农民仍以种植业所得作为主收入来说只是换
20、了一种“靠地吃饭”的方式。村民们祖祖辈辈都生活在一块土地上,局限在狭小的区域里,人流、信息流的运动半径都十分狭窄,“这是一个熟悉的、没有外人的社会”。至今,村籍仍然是外人进入村社难以逾越的门坎。在这一基础上形成的以家族为本位的宗法血缘关系对村民有着很强的约束力,其依靠对血缘关系的认同来制约村民的行为;其以传统道德伦常为基本准绳,以血亲人情为基本取向,通常足以维护村社的基本安全和秩序。在这样的农村熟人社会中,村民们对法律的需求是极其有限的。就算在经济发达的沿海农村里,尽管市场经济红红火火、外地人来来去去,但在本村人的圈子内,社会结构的相对稳定性、封闭性以及文化观念的保守性、滞后性使得村民们的关系
21、意识里仍旧与内地农村一样保持了一种以血亲人情为基础,追求平衡性的传统。村民与村民之间关系的建立往往还是立足于诸如“情大于法”、“公道自在人心”等一些传统的抽象的模糊准则之上,在追求伦理道德中的“义”时,常常极少会顾及到真正法律上的“正义”,即使在许多本应受法律调整的领域,村民们也往往坚持以宗法的儒家的“非正式规则”取代理性的可预见性的“正式规则”。村民们以“顾及面子”为出发点追求“人际关系和谐”的心态普遍浓厚。在他们看来,要形成一个“和谐”的社会,依据伦理道德来进行教化乃是比依法治村更高级、更有效的手段。为避开外来的不通人情的法律,大家都愿意采用私了和调解的方式解决纠纷。那么找谁来调解?村民们
22、当然还是习惯于找家族组织或村长,而不会找“外人”。实施“村民自治”后,由于国家政权相对放松了对地缘的控制,从而使得农村中的家族组织又有所发展,这在一定程度上也促长了农村中“调解”之风的盛行。由于在这种依据模糊原则的温情调解下,部分村民的权益极易受损,因此调解这一方式并不是所谓的村民们都“喜闻乐见”。由上可见,正是法律的“不实用”导致了村民对法律的冷漠,基于这种冷漠,若能产生对法律的信仰那才是怪事。然而“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”1“需要是最好的老师”,只要农村社会关系的发展、社会结构的演变没有达到使法律成为村民们生产生活中必不可缺的东西时,以传统农村为场景的法治实现起来就会千重万难。
23、而社会关系的发展、社会结构的演变等是不能单单依靠法的发展就能实现的。因此,从这个意义上讲,我们应把整个依法治村看作是一个涉及社会发展各方面因素的系统工程,要对那些非法律因素给予相当大的注意,例如政治的民主化、人际关系的合理化、经济的发展、科技的进步、道德的提升等等,这些都可以说是建设和维护现代化法治的前提和保证。三那么我们应如何看待和解决在依法治村过程中“说法”与“做法”“两张皮”的问题。第一,我们对依法治村的进程必须有一个长期的清醒的预期。一方面我们要看到法本身的发展是一个渐进的过程,尤其是在传统法律缺乏西方法律背后所深藏的那种形而上的对法的信仰崇尚和终极关怀,而专制特权思想、法律工具论却长
24、期发达的历史根基上,中国现代法治之路尤显艰辛。因此,在法治起步阶段出现了有法不依、执法不严、违法不究或惧法、怨法、避法等严重现象也就不足为奇。另一方面,法治的发展与经济、政治和文化等条件的发展是并行的,而这些非法律因素的综合发展都需假以时日,尤其是传承性极强的文化条件的发展。因为祖祖辈辈传承下来的、由父母而子女的言身教化要远比那些系统的理论来得更有影响。要使积“千年之大成”的传统文化在某些方面发生较大的转变无疑将是个漫长的过程。因此,目前农村中的二元结构式的法律秩序状态将会较长时间地持续下去。但是,法律在农村的实施难并不能否定法律的完善和发展对于依法治村的意义,因为法律的存在至少为农村社会提供
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