地方财政资产管理体制如何改革.doc
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1、财产有概念上的区别。资产只是财产中的组成部分,或是说用于生产经营的财产才是资产。因而,尽管资产也可称之为财产,但并非任何财产都可称之为资产,尤其是在需要划清经营性财产与非经营性财产时,更必须准确地认定资产的范围与作用,不能用财产概念来泛指或取代资产概念。当前,如何管理地方财政拥有的资产,是一个十分现实的问题,财政体制的改革在预算收支、税收体制方面已经取得了突破性的进展,只是在资产管理体制的建立方面还没有理清思路。所以,有必要从理论与实践的结合上认真探讨这一迫切需要解决的问题。一、地方财政管理资产的基本体制模式1998年,国务院进行机构调整,原国有资产管理局归并于财政部,于是,自上至下,资产管理
2、又恢复了财政管理的体制。从目前情况看,全国各地的地方财政在这方面的管理主要分为3类:其一,仍保留地方国有资产管理局建制,仍依靠原建制进行管理。虽然国家国有资产管理局不存在了,但是,在省、自治区、直辖市、计划单列城市这一级,以及省以下的地区与县级政府,大约还有2/3保留着国有资产管理局的建制,继续在发挥着原建制的作用。这种情况将在今年下半年开始的地方政府机构改革中消失,因为原来国有资产管理体系需作大的调整,在国家不再保留国有资产管理局的前提下,各省、自治区、直辖市政府及其以下各级政府都不应再保留国有资产管理局的建制,在这方面地方政府不能有独立性,毕竟国有资产是归属国家所有的,其管理也应由国家统一
3、部署。这些省、自治区、直辖市、计划单列城市需在地方机构改革中提出对原国有资产管理体制改革的方案。其二,成立了省、自治区、直辖市或计划单列城市的国有资产管理委员会,专门负责资产管理。这是一种一直与国家的国有资产管理体制不一致的地方管理体制。首创这种模式的城市有深圳、上海、长春等,现在一些省、自治区也相继成立了国有资产管理委员会。各地的国有资产管理委员会实际实行的是3级管理,委员会本身是一级,下面是控股经营公司或资产经营公司做一级,最后才是生产型的企业。这些市的国有资产管理委员会的主任、副主任由市长、副市长担任,委员由各局、委、办的主要负责人承当。委员会内设办公室,具体工作由办公室负责,而办公室又
4、归财政口管理,因此也可说具体事还是由财政负责的。在省、自治区,国有资产管理委员会的主任、副主任也是由省级主要领导担任的,委员的组成也与首创这一模式的市的结构一样。只是在省、自治区,往下并没有再成立国有资产管理委员会,而是由办公室一级接一级地负责工作,其中主要仍是财政系统在负责工作。其三,拟成立地方公有资产管理委员会,由该组织将国有资产及集体资产都管起来。这是个别地方正在着手组建的模式。其特点是沿袭旧体制,在管理国有资产的同时,连同集体经济也管起来,在坚持公有制的原则下,发挥政府的管理作用。这样突出地按国有资产的管理方式管理集体拥有的资产,是需要探讨的,这实际是将所有权的职能管理与非所有权的社会
5、管理又混到了一起,这其实对于国有资产的管理没有好处,对于集体经济的发展也没有好处。更何况,地方政府对于国有资产的管理是代理性的,在代理的前提下,再兼管集体经济,存在许多不可一致的地方,所以,应该说,公有资产应该分开管理,不应考虑将集体经济放在国有资产的管理之中。拟这样做的地方,对此应慎重考虑。因而,排斥第三种情况,同时,也不能再继续国有资产管理局的原体制,现在似乎只有第二种情况可选择,即各地应成立国有资产管理委员会。但进一步分析,对此也还是要再作考虑的。因为,国有资产是国家拥有的资产,从原则上讲,地方不可成立国有资产管理委员会,至多只能成立国有资产代理委员会。地方代理国有资产,从产权关系构造讲
6、,是可以行得通的,国家拨下多少国有资产,地方就可代为管理多少。只是,有一点必须明确,现在地方财政管理的资产,应该说并非全都是国有资产,按照谁投资谁所有的原则,地方财政出资的建设,其资产所有权应归地方政府,而不是归国家所有。更进一步讲,地方政府投资形成的资产是公营资产,是政府的资产,不属于公有制资产性质,不能与国家代表全民掌握的资产划等号。国有资产严格说只是社会主义国家才有,并且要将这些资产作为社会主义制度建立的经济基础看待,在非社会主义国家没有这一类资产。但是,作为公营资产,即政府资产,却是在社会主义国家与非社会主义国家都存在的,即在社会主义国家也存在公营资产,在我国也存在公营资产。这就使得社
7、会主义国家对于资产的管理事实上很复杂。因而,改革以来,资产管理及企业经营问题迟迟未能解决,关键就在于对这种复杂性认识不足,现在的已有思路都还不能适应客观存在的复杂性。进一步的改革必须是推出相对复杂的模式,才能使体制的建设有实质性的进展。就地方的情况讲,在省一级的体制塑造中,既要有代理国家所有权的职能,又要有自身拥有的政府资产的管理职能;在地区与县级体制中,应与省级的体制有所不同,对国家所有权的代理应不再延伸到这里,其管理只应是政府拥有的资产。总之,只省级的体制中代理国家所有权是地方财政管理资产的一个原则。这是与我国的国有资产的性质相适应的。国有资产具有大生产的适应性,要求一定的生产力发展水平,
8、并且主要意义是为全民服务的,代表的是全民利益,所以,除去国家直接管理之外,至多只能下交到省一级代理,不能再往下扩展代理权。过去,每一级政府都代理国有资产的作法是必须改革的,不将这种盲目的扩展改过来,体制的关系就无法理顺,资产的经营就仍还是不符合客观要求。只有改变国有资产遍布各级政府的状况,资产管理体制的改革才是迈出了关键的一步。因而,准确地说,地方财政的资产管理,除去代理国有资产的关系以外,应该是成立本级的政府资产管理机构,其权力机构可以是委员会形式的,但办事机构还是归财政系统,即地方财政真正需要管起来的是本级政府拥有的资产,这些资产只能由财政系统来管理,而财政实际上是代表本级政府实施管理。不
9、仅国家即中央政府不应对地方财政的本级政府资产的管理直接干涉,因为所有权的关系决定这种管理不属于社会管理,而且省级政府也不能对下一级乃至下下一级的政府交由本级财政的政府资产管理横加干涉。这方面的管理从资产的所有权角度讲,就应该是本级政府管理本级的资产,本级财政替本级政府作具体管理,无需上级也无需下级过问。二、地方财政的资产管理要点政府资产的管理不同于国有资产管理,也不同于集体资产管理,这是一种具有共性的资产管理,即在各个国家对政府资产管理存在着很大程度上的相通性,在这方面我国需要向其他国家学习。这是有可借鉴的经验与模式的。而国有资产的管理和集体资产的管理是没有经验和模式可借鉴的,至少在目前情况下
10、是需要创造的。地方财政的资产管理是对政府资产进行管理,这是首先必须明确的。对于国有资产,应是国家所有和国家管理,是另一系列,至多省级可代理一部分。对于集体资产,明明所有权不在政府,财政实质上是无权进行资产管理的,集体经济可接受政府的社会管理,但其资产就无需政府分心了,若财政插足,就又是一种越位形式。对于地方财政来说,其对政府资产的管理,则应主要把握以下要点。1、政府部门与企业的关系是政企不分的,企业必须在政府的控制之下经营。政企分开的原则是指国有企业改革的,不是指政府公营企业的经营要求。作为非公有制性质的公营企业,本身是政府的资产,由政府控制是符合产权管理规则的,也是政府直接运用资产管理调节经
11、济和保障社会公共品供应的需要。所以,财政部门代表地方政府管理公营企业,必须坚持政企不分的原则,切不可仍套用政企分开的提法,必须走出一条与国有企业管理不相同的道路。在世界各国,公营企业与政府的关系都是政企不分的,这是公营企业的一个共性表现,我国的公营企业也不会例外。公营企业与政府的政企不分,最主要是体现在政府对于企业的管理层的控制上,一般说来,企业的负责人是准官员性质的,即是政府直接指派到企业去工作并绝对代表政府利益的人员,实质属于政府雇员,是政府雇员的一种特殊形式。对于这种政企不分,是要有正确理解的。因为政企不分也并不意味着政府可以包办企业的一切,不分只是讲关系是紧密相联的,一定不能将政企不分
12、与政府取代企业或企业官场化等同起来。政企不分是关系状态,不涉及企业本身的日常经营的机制。2、需要组建一批投资控股公司或资产经营公司。新体制与旧体制的区别在于按行业分工设立的政府行政单位将转为公司,并且不是行政性的公司,而是经济实体性的公司。这是巨大的转变,也是根本性的转变。财政部门代表本级政府管理资产,能不能取得良好效果,走上规范化的道路,关键就在于能不能组建好控股公司或经营公司,其难点是改革已进行了20多年,有些机构已改得又不像行政单位,又不像企业,不规范的东西太多,要理顺关系需花费一定的时间,不是很容易到位的。但是,不管时间长短,不管阻力多大,要达到公营企业规范经营的目的,组建投资控股公司
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