论行政审批制度改革及其对于应对全球化挑战的意义.doc
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1、论行政审批制度改革及其对于应对全球化挑战的意义 以湖北省政府行政审批制度改革为例摘要本文从几个不同方面分析了入世对我国地方政府行政审批制度所提出的严峻挑战,具体考察了湖北省行政审批制度改革的内容,在此基础上提出了行政审批制度改革对于应对全球化挑战的意义主要表现在以下几个方面:由于行政审批制度改革放松了政府对市场的规制,为公平竞争创造了更有利的环境;行政审批制度改革取消了一些不符合WTO规则和我国入世承诺的行政审批事项,有助于我国政府和市场运行规制与WTO规则的接轨;行政审批改革进一步促进了政企分开,从而有助于增强我国企业的活力和提高我国企业的竞争力;行政审批制度改革进一步提高了我国政府的法治化
2、水平,增强了政府工作的透明度,提高了政府工作的效率,从而增强了我国在全球化过程中的国家竞争力。经过十多年的漫长谈判,2001年12月11日,我国正式加入了世界贸易组织。加入世贸组织标志着我国的对外开放进入了一个新的阶段,湖北省作为中国的一部分,将在更大的范围和更深的程度融入全球化的发展进程。由于世贸组织是以带有强制性规则为基础的政府间的国际组织,参加这个组织就意味着政府的行为要受到WTO规则的规范和制约。所以,从一定程度上讲,“入世”就是政府入世。世贸组织主要是通过一系列原则和条例对各国政府加以约束的。这些原则有最惠国待遇原则、国民待遇原则、关税减让原则、公平竞争原则、非歧视性原则、互惠原则、
3、非数量限制原则、透明度原则等等。除了这些来自WTO条例的约束外,包括国际货币基金组织、国际清算银行、世界银行等在内的国际组织和跨国公司也将对我国各级地方政府的公共行政提出严峻的挑战。地方政府是整个国家机构体系的重要组成部分,“入世”不仅仅是中央政府的入世,而是包括地方政府在内的政府体系的整体“入世”。 “入世”在给湖北省各级地方政府带来机遇的同时也提出了严峻的挑战。行政审批制度改革是应对这一挑战的一项十分重要的措施。一、 入世对我国地方政府行政审批制度提出了严峻挑战加入WTO对包括湖北省政府在内的地方政府带来的挑战,既有直接来自WTO规则及国际力量的挑战,也有来自由于地方政府自身存在缺陷而无法
4、适应入世需要而产生的挑战。加入WTO后,我国的行政环境由以前的相对封闭、较少受到来自外部影响和干扰的自主性较强的环境变成了开放的、影响因素增多、自主性变弱的环境。行政环境的改变使我国地方政府相应地受到影响。同时,我国地方政府职能还会受到来自外国跨国公司、国际组织以及国内的利益群体等政府以外因素的挑战。地方政府要应对加入WTO后全球化的挑战,就必须转变职能,而传统的行政审批制度是制约我国地方政府职能转变的一个重要因素。政府部门对社会公共事务的管理通常采用入口审批管理和事后监督管理两种方式,审批职能和检查处罚职能是政府部门具有的两种基本职能。行政审批是行政许可制度的一种形式,作为国家干预市场、管理
5、社会的一种重要手段,是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式之一。但是大多数国家只将行政审批作为一种辅助的管理手段,使用范围针对性极强。我国各级政府部门则将审批作为基本的管理手段。在计划经济条件下,行政审批在我国成了一种无所不包的政府主要管理方式,以为政府就是搞审批的,这刺激了“审批经济”的恶性循环和膨胀,不仅封闭了市场,还成了行政暗箱操作和权力寻租的一个源头。据统计,在我国审批制度改革之前,国务院65个有行政审批职能的部门和单位共有审批项目高达4159项,其中经济管理和社会管理方面的审批项目各占一半左右。省级政府一般也达2000项左右,涉及到绝大多数政府部门和几乎所有的行业。处处要审批,行行
6、要审批,事事要审批,繁锁的行政审批,已成了政府部门的一道阴暗的风景线。在我国加入WTO后,我国政府的行政审批制度会带来一系列问题。第一,我国政府的行政审批制度容易引起诉讼。世贸组织要求遵循非歧视性原则,即政府部门应该平等对待所有服务对象。“这意味着外国人在中国将能享受到不低于本国人的待遇,而中国人能享受到不低于外国人的待遇”。在审批事项较多的情况下,政府部门往往将行政许可发放给国有企业,这样就会出现不能公正地对待外资企业和非公有制企业的问题,从而引起诉讼,甚至引起国际性法律纠纷。第二,行政审批权的存在容易导致机构膨胀、降低行政效率。公共权力对社会资源的分配是一种权威性分配,有无权力,权力的大小
7、直接关系到部门或地方的地位及自主性。因此,各个行政机关会争相争夺审批权,有的机关则会人为地设置许多审批事项。而取得了审批权的部门和机关必然增加新的机构和人员,从而导致机构膨胀,而机构膨胀必然导致行政效率降低,这与中国加入WTO后直接参与经济全球化的竞争是不相适应的。第三,行政审批限制竞争。平等竞争是经济全球化的内在要求,而审批权的存在容易造成垄断,审批事项多、申请者难以进入的领域大多数是垄断或准垄断、半垄断的领域。与审批部门关系密切的企业或个人很容易获得行政许可,而没有这种关系的企业则很难获得这种许可。因此,行政审批人为造成的垄断限制了竞争,而竞争的削弱往往意味着资源配置优化程度的削弱。第四,
8、行政审批降低了经济运行效率,影响我国的国际形象。由于行政审批的繁杂手续,企业登记注册动辄需要跑几十个部门,盖上百个公章,受许多部门的推诿和刁难。企业被迫花很大的人力、精力和财力来和政府打交道,大大降低了经营效率,入世后,这种情形的存在将大大降低我国政府的国际形象。第五,行政审批容易引起权力寻租。有些行政审批采用暗箱操作的办法,这不但违反了WTO的透明度原则,而且权力支配资源必然会引发寻租,滋生腐败行为。而且,审批事项越多,审批的权力也越大,从事审批的人员和部门也越多,从而使用公共权力谋取私利的机会必然增多。第六,行政审批束缚了生产力的发展。无处不在、无所不能、包打天下的政府行政审批行为不仅给自
9、身带来了许多负面效应,更无法适应市场经济和入世的要求,越来越成为生产力发展的障碍。因此,我们必须与时俱进,改革行政审批制度。改革的基本原则是:根据世贸组织的规则,改变政府直接参与经济的方式,实现政府职能的转变,削减过多的审批职能,提高行政管理效率,改善投资环境和管理模式,尽快与国际接轨。对于不符合世贸组织规则和我国政府所作的承诺的、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的、阻碍政企分开和政事分开的行政审批,要坚决予以取消;对可以用市场机制代替的行政审批,要通过市场机构的运作来取代;对能够通过社会中介组织解决的事项,要逐步转由社会中介组织承担;对经过审核和处理应予取消的项目,要继续依法
10、加强监管。二、湖北省行政审批制度改革的主要内容行政审批制度改革,是进一步转变政府职能、巩固政府机构改革成果,逐步建立和完善社会主义市场经济体制和现代行政管理体制的一项重要改革;是整顿、规范市场经济秩序,促进经济发展而做出的一项重大决策;是突破影响生产力发展的体制性障碍,为国民经济和社会发展提供强大动力和体制保障的一项重要措施;也是从源头上预防和治理权力腐败的一项重要举措。发展市场经济,政府主要是依靠法律手段和经济手段进行管理,必须相应改革行政审批制度。中央政府非常重视行政审批制度改革工作的开展,成立了专门领导小组,提出了“合法、合理、效能、责任、监督”的工作原则,指导中央机关及地方开展此项改革
11、工作。1999年以来,北京、浙江、安徽、河南、深圳等省、市率先进行了行政审批制度改革,减少行政审批事项的幅度在3050%之间。湖北省在国务院已启动国家部委审批制度改革工作,另有10多个省市已相继开展行政审批制度改革,并取得了明显成效的背景下,从2000年10月起开始了首轮省级政府部门审批制度改革,具体内容如下:(一)组织机构的建立与改革目标的确立。这次改革受到了省政府的高度重视,成立了由省长任组长的改革领导小组,并设立了一个由省编制办公室主任为主要负责人、由专职人员和专家组成的行政审批制度改革办公室,负责行政审批制度改革的具体工作。2000年10月30日,省政府下发湖北省人民政府关于开展省级政
12、府部门审批制度改革工作有关问题的通知(鄂政发200072号),明确提出改革的目标是:在对省政府各部门的审批、核准、审核、备案事项逐一进行清理基础上,减少不低于40%的审批事项,重点是取消一批审批事项。(二)审批事项的调查与清理。要改革审批制度,首先必须全面调查清理省级政府部门实际承担的审批事项,即查清省级政府部门实际承担的审批事项的总数和情况。改革领导小组经过部门自报和工作专班审核,确定57个省政府组成部门、直属机构和部门管理机构中有行政审批事项2034项,其中审批837项、核准521项、审核495项、备案181项。在这些审批事项中,有40%左右是依据国家法律、法规、规章设立的,35%左右是依
13、据国务院部委文件设立的,10%左右是依据湖北省地方性法规和规章设立的,15%左右是依据省政府及其部门文件设立的,少数是无依据的。在这些审批事项中,有473项是收费项目,占总数的233%。(三)审批事项的取消、下放与转移。在对审批事项调查清理的基础上,通过近一年的工作,先后确定了四批取消和两批下放、转移的审批事项共890项,减幅达438%。其中取消的有614项,占审批事项总数的302%;下放、转移的审批事项有276项,占审批事项总数的136%,其中下放到市、州、县管理的87项,转由中介机构负责的81项,降低审批要求的审批事项108项;减少的收费性审批事项187项,占原有收费性审批事项的395%。
14、至此,湖北省政府的首轮行政审批制度改革基本上实现了原定的改革的阶段性目标,在一定程度上理顺了湖北省政府各部门的工作关系,减轻了企业和群众的负担,促进了政府职能转变,在一定程度上提高了行政效率,也有效地遏止了审批环节腐败现象高发的态势,取得了较好的经济和社会效益。(四)审批方式的改革。2001年12月11日,加入WTO以后,中国已成为世界贸易组织的正式缔约方,政府必须按世界贸易组织规则行事。世界贸易组织的规则表明,对任何一个缔约方来说,经济入世的前提是政府入世,即政府管理要效率化、行为要法治化、透明化、制度要廉洁化,而湖北省与这样的要求还有不小的距离,深化行政审批制度改革正是缩小这个距离的最佳选
15、择。湖北省首轮省级政府审批制度改革虽然取得一定的成果,但是,仍然存在审批事项多、审批环节多、审批行为不规范、审批监督不力等问题,制约了市场机制作用的发挥,也阻碍了改革的深入和经济的发展,影响了党和政府与人民群众的关系。显然,这样的改革成果与市场经济体制的要求、与减少企业和人民负担的要求相比,还相去甚远;这样的改革速度与加入WTO后对政府职能转变的迫切要求相比,也显得不相适应。为了继续推进行政审批制度改革,湖北省省委、省政府对推进行政审批制度改革十分重视,提出在现行法律、行政法规指导下,从改革工商登记前置审批入手,压减行政审批项目,简化市场准入手续,公开审批程序,建立政府审批行为联动机制,方便广
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