PPP项目绩效评价体系研究.doc
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1、PPP项目绩效评价体系研究PPP模式作为一种融资模式,自2014年9月开始在国内大规模推广以来,越来越多的地方政府在市政、交通、能源等领域利用PPP项目合作模式,更高效地为人民群众提供更优质的公共产品与公共服务。在PPP模式由野蛮生长到规范发展的过程中,很多地方政府仍需要转变思路,充分发挥PPP各参与方的优势,降低各方的试错和纠错成本,实现各方激励相容,系统地对PPP项目的绩效评价管理进行顶层设计,保证PPP项目真正实现利益共享、风险可控。 一、PPP项目绩效评价现状与问题 近几年,地方政府为贯彻落实国家及相关部委出台的PPP实施意见,细化了PPP项目绩效评价管理办法。从各地区出台的“PPP指
2、导意见”文件来看,对PPP项目绩效评价提出的工作要求比较泛化,没有形成完整的章节和系统性的绩效评价机制。很多项目做法还沿用传统绩效评价体系与思路,绩效管理制度顶层设计亟需完善。 (一)“两类论证”难以支撑PPP绩效评价管理 1. 物有所值评价的问题。物有所值评价(VFM评价)是国际公认的一种评估体系。我国缺乏PPP项目基础财务数据的积累,在这种情况下,开展物有所值评估只能依靠假设和敏感性分析,粗略预判项目的经济可行性,这使得物有所值客观评估在一定程度上沦为主观调控的工具。 2. 财政可承受能力评价的问题。按照财政部要求,本级财政安排的PPP项目财政支出总额不得超过年度一般公共预算支出的10%,
3、尽管制度如此安排是出于财政中长期可持续发展的考虑,随着某些地方政府的当年10%限额已经用尽,为上马新增PPP项目,往往以打“擦边球”的交易结构调整财政支出口径,以通过财政可承受能力论证测算。 (二)传统的项目绩效评价框架不适用于PPP项目 1. 传统的项目绩效评价框架不能满足PPP模式需要。PPP模式是全生命周期的评价过程,尤其是对于项目的运营维护部分,传统的项目绩效评价框架基本不涉及。二是PPP项目从引进、参与主体到实施机制,其风险系数和复杂程度都大大高于传统的公共投资项目。三是在PPP项目全生命周期内缺少任何一个环节的绩效指标设计及评价,都会导致PPP项目的绩效管理偏离既定目标,甚至导致项
4、目的最终失败。 2. 传统项目绩效评价没有考虑各方利益诉求。社会资本急于获得短期中间收益,快速离场;地方政府偏好于使用转移支付补贴资金或者使用者付费,盘活本级国有资产或者政府性存量债务,减轻本级财政支付压力;银行等融资主体追求资金高周转率,仍然以规模化利差收益为主,项目融资的动力不足。 (三)尚未建立体现行业特点的绩效评价指标体系 各行各业都有自身的发展规律,存在着历史沿革形成的行业发展特点,影响着PPP项目合作方式与效果。因此,评价PPP项目绩效时,要设定符合行业发展规律的评价指标,体现行业发展特定目标,忽略行业特点的任何指标体系,将影响整个项目的绩效评价结果,不能完全反映PPP项目的绩效。
5、 (四)亟需扩建独立的、专业的PPP绩效评价机构 从PPP项目实际评价来看,绩效评价机构主要以财政、发改委部门下设的PPP中心或评审委员会为主,第三方非标准化、非流程化的服务供给不能满足市场需要。缺少独立性强、专业素质高的评级机构和服务,必将阻碍PPP项目绩效评价工作合规、高效推进。 二、建立PPP项目 绩效评价体系的思路与关键点 顺利开展PPP项目绩效评价,需要充分理解PPP平等合作的内涵,重构PPP项目绩效评价体系,明确PPP项目绩效评价的原则与关键点,建立PPP项目绩效评价体系。 (一)建立全生命周期的项目评价绩效机制 PPP项目绩效评价周期机制设计应设定为项目全生命周期,重点考察项目在
6、全生命周期内价值最大化的实现程度。PPP绩效评价重心应从项目建设安装、交付使用等传统阶段的绩效评价,转向项目决策审批(项目遴选的合规性)和项目运营绩效监督(包括项目质量、运营价格、服务水平),从项目投资成本、建设管理水平、全生命周期成本、效益指标等几个维度重点评价PPP项目实施效果。 (二)绩效评价指标设定要考虑“横向分层、纵向切块” 横向分层就是要区分整体评价和单体项目评价。针对连片开发的PPP项目,亟需建立政府、公众共同参与的综合性绩效评价体系,以全生命周期绩效观统领,对项目整体和子项目在评价指标设定上“求同存异”:一方面是都要建立事前目标绩效评价、事中执行监督绩效跟踪、事后综合结果绩效评
7、价指标体系;另一方面指标体系要适度区分整体评价的完整性、综合性与单体项目评价的个体差异性、?效性。 纵向切块就是要对不同行业进行区分。要充分利用行业产品(服务)质量自评素材,在绩效评价指标选取时,为每个PPP项目预留出行业特性权重,委托有资质、影响力的行业科研院所,辅助建立行业特性评价指标体系,并配合完成相应的绩效评价工作。由此保障PPP项目绩效评价指标体系是多层次的、可执行的,强化PPP项目绩效评价体系的专业适应性。 (三)绩效评价结果是政府对价、付费调整的重要依据 绩效评价结果可作为政府对价的基础。注重将政府采购、建设补助、运营补贴等政府付费总额与绩效评价结果挂钩,纳入公共预算绩效管理,建
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- PPP 项目 绩效评价 体系 研究
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