“多元”对“一元”的否定:村庄“多元”治理模式及其构建.doc
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1、“多元”对“一元”的否定:村庄“多元”治理模式及其构建目前,在对我国农村村级民主政治的研究中,学者们开始着力寻找能与村民自治制度有效结合,并以此为依托进行运作的村庄治理模式,考察在村治民主化发展过程中,村庄治理演变的内在规律及最终趋向。而在实践上,无论是“强行政型”模式还是“精英型”模式,均由于自身的诸多缺陷而步履艰难。与村庄治理过程中出现的多元利益、多元矛盾冲突相适应的一种村庄“多元”治理模式正悄然向我们走来。 一、我国村庄“多元”治理模式的含义及构成要素 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。村级治理指通过社区公共权力的配置和运作,对村域内的公共事务进行组织、管
2、理和调控。20世纪80年代末开始的民主化村级治理为农村20来年的发展提供了一条出路:即村庄公共权力机构以民主选举的方式产生,依据大多数村民的利益和要求做出公共决策,对村庄公共事务进行协调和管理,组织村庄公益事业建设。这一过程所要达成的目标是通过扩大基层民主,健全组织和制度;整合村庄内外的闲置资源,促进农村和谐稳定与村庄适度发展。而这一出路发展到目前的结果是形成了“两大”村庄治理模式:即“强行政型”模式和“精英型”模式。这“两大”村庄治理模式的共同特点就是“一元化”:前者表现为“一元化”的行政权力、行政组织、行政资源和行政手段;后者表现为“一元化”的精英权力、精英权威、精英资源和精英手段。事实上
3、,村庄治理模式所以由最初的“强行政型”模式发展为“精英型”模式,是国家权力完全退出村庄治理的必然结果,尽管在实践中这种“精英”表现为政治、经济、文化和社会等多种“精英”类型。 而村庄“多元”治理模式则是与“一元”治理模式相对立的一种模式,它是村庄治理过程中多元利益、多元利益主体、多元矛盾发展的必然产物。我们认为,“多元”治理模式是以“多元化”治理权力为基础,以“多元化”治理主体为核心,以“多元化”治理资源为桥梁,以“多元化”治理手段为途径的一种村庄治理模式。从上述定义中可以看出,“多元”治理权力、“多元”治理主体、“多元”治理资源和“多元”治理手段是“多元”治理模式的四大构成要素,其中,“多元
4、”治理权力是基础,是一切村庄治理行为的前提;而“多元”治理主体是核心,任何村庄治理行为均必须由治理主体发动;“多元”治理资源是桥梁,任何治理主体都离不开治理资源,离开了治理资源就是“巧妇难为无米之炊”;“多元”治理手段是途径,任何治理主体在运用治理权力、运用治理资源实施治理行为时,均必须采用科学、高效、合理、合法和程序化的治理手段,才能在治理过程中事半功倍。 二、构建我国村庄“多元”治理模式的主要障碍 尽管我国村庄“多元”治理模式在村治实践过程中已初见端倪,如浙江温岭的“民主恳谈会”模式,福建省南平市的“村官下派制”等等,但如果真正要建立理想的村庄“多元”治理模式,就必须根除实践中存在的三大障
5、碍: 一是立法障碍。首先,立法障碍表现为相关法律法规对村治过程中治理主体的有关限制,这种限制既针对个人,如“有关本村村民方能拥有选举权与被选举权的规定”;同时又针对组织。事实上研究者对我国农村目前发展中最大的障碍十分清楚,那就是农村的组织化程度太低。在村治过程中除了正式的村党支部这一合法组织外,其他任何组织进入村治都会印上“非法”的痕迹。农村非政府组织发展遭遇到的最大障碍就是缺乏一部指导其正常发展的法律法规。其次,立法障碍表现为如何突破关于村党支部在村庄治理中领导地位的规定。村“两委”关系问题其实是村级治理中一直困惑治理者的一个难题。实践中的解决办法完全是“个性化”处理方式,即完全取决于村支书
6、与村主任的力量“博弈”,谁的力量更大谁就是村庄的“老大”。而事实上无论是村主任处于领导地位还是村支书处于领导地位,均是“一元化”村庄治理方式。要在村庄治理中实施“多元”治理模式,发挥“多元”治理主体的治理作用,就必须通过立法限制某个单一治理主体垄断村级治理权,这其中肯定也包括村党支部。最后,立法障碍还表现为如何在法律法规上保障作为“多元”治理主体载体的”以平等为基础、以民主协商为核心、以多元组织化主体参与为桥梁”的村庄治理理事会的合法地位。因为目前的村民委员会组织条例只承认村委会的合法地位,其他组织要想获得村级治理权则无法无据。事实上,村庄治理理事会的产生并不是要否定农村现有诸多正式组织,如村
7、委会、村党支部等参与村庄治理,而是力求在村委会、村党支部参与治理的基础上,扩大其他组织参与村庄治理的机会,从而达到凝聚各种治理组织参与治理,使村庄治理组织成为“多元化”和“整体化”组织,摆脱“一元化”治理模式所带来的各种困境。 二是行政障碍。首先,行政障碍表现为“乡村”关系调整的困难。事实上,乡领导村、管理村的模式并没有随着农业税的取消而发生质的改变。就算是乡镇没有任何真正意义上的管理职能,但一个“保一方稳定”的上级指示就足以让乡镇政府这一不大不小的国家机器再次围绕村治而运转。乡镇政府既要存在,又如何合法地融入村治肯定是一大难题。其次,表现为改变乡镇运作模式上的困难。乡镇一方面是最基层的政府组
8、织,承担着一方的管理职责;同时又由于自身的基层性而在人员和资金方面受到很大限制。要想全方位领导乡镇各项工作,就要受到人员和资金的限制;而如果不开展工作则自身的存在又是一个问题。因此乡镇政府面临一个如何改变其运作模式上的问题。很明显,乡镇政府的工作重心在村一级,能否将现有工作人员都安排成村庄治理组织的参与者,从而改变乡镇政府运作模式,是目前绝大多数乡镇的共同难题。最后,表现为改变乡镇工作人员工作方式转变上的困难。由于乡镇财力的限制,乡镇政府一般均无法解决工作人员的居住问题,因而目前的乡镇工作人员,特别是党政领导干部,大部分都居住在县城,离乡镇均有一定距离,因而他们能否全心投入乡镇工作本身就是一个
9、问题。如果改变乡镇政府运作模式,通过“乡村联络委员会”的形式把乡镇一级的工作 党支部同样也只有平等的一票,而不再是起“决定性”作用的一票。这种“以平等为基础、以民主协商为核心、以多元组织化主体参与为桥梁”的决策,其合理性可想而知。 就村庄执行机制和监督机制而言,事实上村庄治理理事会的存在并没有否认村委会或者村党支部在村庄治理结构中的作用。因为有了权力机关,还必须建立村庄治理的执行和监督机关,而这两项任务则必须由村委会和村党支部来完成。民选的村委会不仅要作为一个组织代表全体村民参与村庄治理理事会的决策,同时它还肩负执行村庄治理理事会决策的功能,这样的功能是不应该由其他组织来代替的,它必须对执行后
10、果向村庄治理理事会负责。而村党支部则必须在村庄治理理事会成员中和全体村民中选择一定成员组建村级治理的监督机关,并对监督的后果向村庄治理理事会负责。对执行不力和监督不力的情况,村庄治理理事会有权提出弹劾,并在必要时提议召开村民大会或村支部大会重新选举两大组织相关成员。 3.必须着力构建“多元”治理资源培育机制和协调机制 治理资源与治理主体是治理结构中联系最为密切的两大构成要素。一般说来,“一元”治理模式下由于其治理主体的单一性,因而其治理所借用的资源也是单一的,如“强行政模式”下治理主体往往依靠自身的政治资源进行治理:而“精英”模式下的治理主体往往依靠自身的“精英”资源进行治理,如经济资源、文化
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