“权力行政”向“责任行政”的范式转化.doc
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1、“权力行政”向“责任行政”的范式转化改革开放以来,为了顺应世界公共行政发展的 潮流,我国政府的行政方式正在向公共行政靠近, 但与合理的公共行政体系建立的差距还很大,一个 突出的问题是“责任行政”的范式还未真正建立起 来,“责任缺失”的现象还比较严重。研究表明,造 成“责任缺失”有两个层面的原因:第一,我国行政 体制在设置上造成积极的行政责任规定不明确,比 如:责任主体在几个部门的重叠、交叉;责任内容在 几个部门之间的分割,甚至有的责任就没有明确的 主体等。第二,行政体制与法规对消极的行政责任 的追究严重不力,这具体表现在五个方面:一是常 常以空洞的集体责任方式来代替对个人责任的追 究;二是常常
2、以党纪、政纪等较轻的责任方式取代 较重的法律或政治责任;三是常常以主观上“良好” 愿望或“为公”动机为由代替对消极责任的追究;四 是常常以“总结经验、吸取教训”的模糊责任方式代 替对具体责任的追究;五是常常以教育方式代替各 种形式的惩戒和处罚。 不管是积极的行政责任规定不明确,还是消极 行政责任追究的不到位,都反映出我国行政行为的 责任缺失,而这种责任缺失是与我国传统社会主义 条件下所建立起来的行政范式“权力行政”密 切相关的。 一、“权力行政”是我国传统行政的主导 范式 托克维尔对欧洲封建专制制度下的政府职能 有一代表性的描述,他说:“在旧制度下,像今天一 样,法国没有一个城市、乡镇、村庄、
3、小村、济贫院、 工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意 志,能够照自己意愿处置自己的财产。当时,就像 今天一样,政府把全体法国置于管理监督之下,如 果说这个蛮横的字眼当时尚未造出,至少它在事实 上已经存在了。”1(P43)对于古代东方社会的政府 行政,学者施学华也说:“在社会事务国家化的情况 下,东方社会的政府职能的总体规模也显得特别庞 大。原因在于,巨大的社会公共工程需要集中大量 的社会资源(人力、物力、财力),而在自给自足自然 经济下,东方社会生产力水平很低,社会剩余劳动 产品总量极为有限。要举办和维护社会公共工程, 只有动员和集中全社会有限的剩余劳动产品。既 然靠社会(村社)本身难
4、以做成这件事,那么,强制 性征集巨大的社会资源的职能就自然而然地落到 了政府的肩上。”2(P197)通过分析我们知道,不论 是东方还是西方,古代封建专制国家的政府行政具 有以下三个基本特征,即国家至上理念(社会事务 国家化)、全能政府模式(政府职能庞大)、强制行政 方式(强制性征集资源),即以国家权力作为后盾实 施国家对社会和公众的全面控制,这就是比较典型 的“权力行政”范式。权力行政也是有责任的行政, 只不过其责任的指向是君主,它符合“主权在君”的 原则。“范式”一词是托马斯?库恩在科学革命的 结构中广泛使用的概念。尽管“范式”的概念在学 术界引起了许多歧义和纷争,但库恩在这种千头万 绪中却
5、表达了一种非常深刻的见解,即把“范式”看 作是介于科学共同体和外部自然界之间的有一定 层次、结构和功能的独立系统。 作为一个系统,“范式”可以在不同层次上归结 为三种类型:(1)观念范式,即一套根据特有的价值 观念和标准所形成的关于外部世界的形而上的信 念。(2)规则范式,即在观念范式基础上衍生出来 的一套概念、规则、方法等规则系统。(3)操作范 式,即一些公认的或具体的科学成就、经典著作、工 具仪器、已解决的难题以及未解决但已明确了解决 途径的问题。这三种类型的范式不是平行孤立的, 它们相互作用并形成一个特定的、有层次的系 统3。后来,库恩关于“范式”的理论被引进很多 领域,公共行政领域也引
6、进了这一理论模型,用来 概括不同历史阶段公共行政的基本走向与特征。 笔者之所以把古代封建社会的行政模式概括为“权 力行政”,正是基于库恩的范式理论。这一理论的 应用使我们对“政府共同体”与“社会共同体”之间 (在库恩那里则是“科学共同体”与“外部自然界”之 间)非常复杂的关系明了化。第一,在古代东方,政 府共同体与社会共同体之间在长期的相互作用与 影响下,已经形成了一种“不言而喻、心照不宣的心 契”(库恩语)。这些“心契”不仅形成了政府共同体 的一套信念,即“官老爷”意识与“为民作主”的信 念,而且也内化为社会共同体的一套信念,即“父母 官”意识与“替我作主”的信念。所以,我们把这些 程式化了
7、的政府共同体与社会共同体之间的作用 方式就概括为“权力行政”。第二,这套“权力行政” 范式是一个系统,它由三个层次的范式构成:一是 观念范式,即一套建立在政府与社会关系基础之上 的政府的价值信念,即在政府与社会的关系中,政 府是主导的与至上的,而社会却是服从的与不至上 的,这就决定了官与民的关系必然是“官主民从”。 二是规则范式,在政府主导的观念范式的基础上, 自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的 行为规则和程序规则,比如:国家至上、全能政府、 强制行政、权力万能等。三是操作范式,即一些具 体的、可操作的解决政府与社会之间冲突,以及政 府对于社会进行管制的手段与途径。在这个“范 式”系统
8、中,观念范式是核心,规则范式是中层结 构,而操作范式是联结政府与社会关系的“外围”路 径。在“范式”的这种系统结构中,观念范式是最稳 定的,不易发生变化。一旦观念范式发生变化,则 整个“范式”系统便会发生一次“格式塔的转换”。 从理论上看,随着人类社会的发展,生产力的 进步使社会日益强大起来,国家与社会的关系将发 生重大改变,在国家与社会的力量对比中,重心将 会逐渐向社会倾斜。特别是在社会主义条件下,建 立了人民当家作主的国家制度,广大劳动人民既是 社会的主体又是国家权力的主体。因此,社会主义 国家政府的行政模式应该发生重大的变化,它必然 要形成“一切向人民负责”、“一切对人民负责”的一 种新
9、型的行政管理模式,即“责任行政”的范式。但 是,这种“责任行政”取代“权力行政”范式的“格式 塔转换”却没有发生在社会主义制度对专制制度的 否定之后。相反,传统社会主义国家在加强国家的 阶级统治职能的同时,却陷入了“权力行政”范式的 窠臼。社会主义制度建立以后,虽然从法律的角度 确立了“一切权力属于人民”的宪法准则,也确立了 “全心全意为人民服务”的政府理念;但是,在现实 中,行政管理并没有转换原有的“政府本位”的观 念。也就是说,作为一种行政范式,其核心的“观念 范式”还是政府本位,还没有确立社会本位的观念, 与之相应的“规则范式”与“操作范式”实际上体现 的也是政府本位的观念。 进一步研究
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- 权力 行政 责任 范式 转化
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