《住房保障法》的基本制度建构研究.doc
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1、住房保障法的基本制度建构研究十一届全国人大常委会已将住房保障法列入立法规划,制定住房保障法,对于住房保障工作法制化,健全住房保障体系,维护民众基本居住权利,促进社会和谐发展,具有非常重要的意义。目前我国法学界对这部重要法律的起草工作仍然重视不够。本文尝试就住房保障法的制度建构进行体系化设计。 一、住房保障法的立法背景 住房问题是世界共同面临的难题,各国政府都在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。1948年世界人权宣言便包含住房权利内容。1981年国际住宅和城市问题研讨会通过了住宅人权宣言。1996年第二次联合国人类居住会议通过了伊斯坦布尔人居宣言和人居议程,我国成为签约国。1997年
2、,联合国人居委员会第十六届会议通过决议,要求各国政府迅速制定或执行各自的住房战略和政策。而美国、英国、日本、新加坡等国也都制定了各种法律,以实现“住有所居”的目标。如美国的1961年住房法、1990年全国可支付住宅法,英国的1975年住宅出租和补偿法、2004年住房法,新加坡20世纪60年代的新加坡建屋与发展法、特别物产法,日本的1951年公营住宅法、1955年住宅公团法、1966年城市住房计划法等。 随着住房制度改革的深化和房地产市场的发展,我国城镇多数家庭通过房地产市场解决了住房问题,但部分民众住房仍比较困难。“法治社会应该特别关注在社会中处于不利地位的群体。”经过多年努力,我国已初步建立
3、了以廉租住房制度和经济适用住房制度为基础的住房保障体系,部分地方还探索发展公共租赁住房或经济租赁住房制度,在解决城市低收入家庭的住房困难方面取得了一定成效,2001年我国城镇居民人均居住面积达到10,3平方米。到 2008年底,城镇人均住房建筑面积达到了28平方米以上,是1978年人均住房面积的4,2倍。但由于没有一部全面规范住房保障的法律,住房保障政策体系稳定性不足,住房保障实施缺乏权威法律依据,相关制度和措施不够完善,由此带来的一些问题,制约着住房保障政策的有效实施。在这种背景下,研究制定并尽快出台有关住房保障的统一法律,是非常必要的。 二、住房保障法的意义 出台住房保障法,是促进经济社会
4、全面协调可持续发展的客观要求,是改善民生、让广大人民群众分享改革发展成果的重要举措。对于健全住房保障体系,妥善解决“社会性的弱势群体”住房问题,维护民众基本居住权利,促进社会和谐,具有重要意义。 1,经济意义。中低收入家庭是经济发展的重要劳动力资源和消费群体。通过住房保障法建立基本住房保障制度,使其以合理的住房消费支出取得基本住房,有利于减少其在住房支出压力,促进劳动力再生产和消费结构合理化,增强消费对经济的拉动作用。 2,社会意义。通过住房保障法。保证对中低收入家庭提供基本住房保障,不仅可以使其共享改革发展成果,加快家庭财产积累。培育和壮大中产阶级力量,优化社会结构,促进公民社会的生成,从而
5、促进社会公平,化解社会矛盾,推动整个社会的安定和谐。 3,政治意义。通过住房保障法推行基本住房保障,解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。体现了政府以人为本的执政理念,对于维护安定团结的政治局面具有重大意义。 三、住房保障法的基本起草思路 1协调政府、市场关系。住房保障实质是政府对市场干预解决住房问题。住房保障法需妥善处理政府干预和市场机制的关系,明确住房保障为政府公共服务职能,强化政府相关职责的同时,更要防范政府失灵,避免“纯粹的权力统治”。 2统一性与灵活性结合。住房保障法应充分考虑住房问题的区域性和各地经济社会发展状况的差异,注重全国统一性和地方性事务的特殊性、原则性和实践可操作
6、性的有机结合,在统一的总体目标和制度框架内,给地方政府留下充足的操作空间。 3实效性与前瞻性结合。住房保障法在立足解决当前住房保障突出问题的同时,注重制度的前瞻性,考虑有关制度随着经济社会发展可能的变化趋势,努力构建发展型的住房保障制度体系。 4衔接相关法律。住房保障法应以宪法有关规定为依据,注重与物权法、城市房地产管理法、土地管理法等现行法律衔接,并与社会救助法、社会保险法等起草中的法律制度设计相协调。 四、住房保障法的主要制度梳理 1,住房保障的涵义。有学者认为“住房保障的实质是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距,以解决部分居民对住房支付能力不足的问题”。但就住房保障的具体内涵和外延
7、而言,理论界仍未达成一致意见。我们可以从“保障性”和“改善性”两个层次对其进行界定。“保障性”指住房保障的首要任务在于保障住房困难且依靠自身努力无法改善居住条件的公民享有适当的居住条件。体现了对保障对象收入和财产条件的限制,避免对国家保障形成依赖的政策导向。“改善性”则指国家也有扶持发展并引导建立科学的住房体系以保障公民住房状况不断改善的义务。与之对应,住房保障法的立法目的可设计为“保障公民的基本居住条件,维护公民的居住权利。促进社会和谐发展”。 2,住房保障的基本原则。住房保障法中有关住房保障的基本原则可体现为四方面:第一,保障公民的基本居住需要原则。这一原则明确享有基本住房保障是住房困难公
8、民的权利,政府应予以保障,也明确了住房保障重在保障的特性,避免不切实际地扩大保障面或加大保障力度:第二,政府主导、社会参与原则。住房保障工作的推进和落实必须以政府为主导,同时也应注重调动社会各界参与的积极性,有效整合和运用社会资源:第三,与经济社会发展状况相适应的协调发展、逐步推进原则 住房保障是一项长期复杂的系统工程,必须有计划、有步骤地逐步推进,并与经济社会发展状况、政府财政承受能力、资源条件等相协调;第四,在全国统一的政策目标基础上因地制宜的原则。由于各地社会经济发展的不平衡,行且住房保障的具体实施主要由市、县人民政府负责,应当允许和鼓励各地在国家统一的政策目标和住房保障制度体系总 体框
9、架内立足本地实际,因地制宜,构建符合本地实际的住房保障体系。 3,政府责任及职权划分。住房保障法应明确住房保障纳入政府公共服务职能,由政府负责,中央和地方政府、地方不同层级政府之间的责任如何划分,是需要厘清的关键问题之一。住房保障法可作如下规定:第一,建立住房保障属地负责制,由省级政府向国务院负总责,市、县政府承担直接责任:第二,住房困难面积标准、住房保障面积标准、租赁式保障住房的租金标准、产权式保障性住房的指导价格、住房租赁补贴标准等与住房保障水平卣接相关的标准,由直辖市或者设区的市级人民政府制定:第三,住房保障所需资金主要通过市、县政府财政预算和城市土地净收益中提取的资金予以解决,中央和省
10、级政府财政预算可以适当安排专项补助资金:第四,住房保障对象除住房困难以外其他条件的划定、保障性住房和住房保障资金的筹集和管理、住房保障的准入和退出等具体实施环节的职权,由市、县政府及其职能部门承担。 4,住房保障的标准及体系。住房保障作为国家社会保障的一种体现,应该和本国经济发展水平相适应、司时,住房保障的定位应当坚持以保障性为主,让低收入者不致因为经济困难而居住在环境恶劣的住所或无处容身,保障标准在满足保障对象基本居住需要的前提下不宜过高。因此,住房保障法可规定住房保障面积标准应当不低于当地住房困难面积标准,且不超过当地居民人均住房面积水平。实际承租或者购买的保障性住房面积超标的,超标部分的
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