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1、中国实施“大部制”概况分析一、大部制的涵义 所谓大部门体制,或叫“大部制”,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。例如:管金融:成立“国家金融管理部”,将央行、银监会、保监会、证监会及国家各专业银行合并;管运输:成立“交通运输部”,将现有的中国管理运输的三个部门民航总局(管空运)、交通部(管水路公路)、铁道部(管铁路)整合到一起。 二、重提大部制的缘由 改革开放以来,我国进行了多次政府改革。但是,我国行政体系与社会主义市场经济的要求和现代化的需要还有一定差距。因此,
2、我国需要随着现代化的推进,不断调整和改革政府结构。 事实上,我国早在1982年的机构改革中,曾经就把一些职能相近的部门组合起来,建立大部制结构,比如把水利部和电力部合并成水利电力部,把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部,把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部。另外,人事部和劳动部也曾合并成劳动人事部。但后来,一些合并的部门又再度被分开,如人事部和劳动部。直到十七大报告,在涉及行政管理体制改革时再次指出,“要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。” 首先、大部制的提出是为适应市场经济的要求。 新中国成立以后搞了几十年计划经济。计
3、划经济的一个显著特点是部门设置多,实行条条管理。从我国实际情况看,由计划经济转向社会主义市场经济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。因此,本次(2008年)国务院机构改革的主要任务是:围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制。 其次、大部制的提出是为缓解政府职能交叉的矛盾。 在同级政府的职能部门中,如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其它部门的职责,就会发生职能交叉现象。职能交叉的直接结果是:政出多门、扯皮推诿。如2004年,哈尔滨市机场高速路收费站因30元收费问题,扣留120急救车,导致一名危重病人因
4、被延误一个半小时而不治身亡的事件。120拒绝交费,依据是2003年省交通厅制定的对120急救车免征通行费的通知;收费站坚持收费,依据是省物价局制定的哈尔滨机场路收费管理办法,但文件没有赋予120急救车免费的待遇。政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务就会重叠,机构重叠、职能交叉、协调困难的情况普遍存在。 再次、大部制的提出是为提高公共服务的效能、效率,降低行政成本。 机构多、人多,成本就高也容易造成信息失真。而且人多,意见自然就多,因此对某一个问题就很难“拍板”,一件事翻来覆去讨论半天也决定不了。但采用大部制,领导少了,效率提高了。所以,在当今社会,更流行一种“行政主导”(executive
5、-led)的政治现象,即行政首脑成为政治权力的中心,行政权相对于立法权和司法权而言居于主导地位。因为它具有决策及时、讲求效率的优点,可以更好地适应现代社会的需求。另外,实行大部制可以简化办事程序、推行“一门式”服务。在部门林立的情况下,一个部门盖一个章,老百姓办事耗时费力。大部制可以将办公地点、办公部门、办公职能甚至办公时间集中起来,大大方便了老百姓办事。1:30 最后、大部制的提出有利于推动地方政府进行行政改革。 我国是单一制国家,地方政府各职能部门的设置,往往是比照中央政府。即使一个管理范围较小的县级政府,其各个职能部门也是“五脏具全”。事实上,这是没有必要的。地方政府主要是执行中央决策,
6、实行大部制更有利于提高执行效果。但地方政府如在中央政府没实行的情况下推行大部制,会造成“上面千根线,底下一根针”的局面,使得地方政府疲于应付。1:30 综上所述,实现大部制关键在于转变政府职能。 三、大部制的缺点以及我国大部制的现行分析 大部制有它便于协调和相对集中管理的优点,但在实际运行中也存在问题。 1、大部的确切边界的划定是一个问题。如美国的国土安全部,尽管它包括了12个机构,但仍有将近50个与国土安全部有关的其它机构被排斥在外,如大家所熟知的负责缉拿美国国内恐怖主义嫌疑犯的联邦调查局等。若存在选择被合并的功能不恰当,大部就很难体现它的优势。 2、部门的整合存在问题。要使大部门有效运作,
7、实现部门一体化、尤其是文化上的一致性很重要。大到一个“民族”、小到一个“部门”,只要能称得上是一个“团体”,都会存在一定的“排外性”。在这些部门形成一体的时候,如何使各自文化互相融合,产生一种新组织的凝聚力,这是大部制建立所面临的一个挑战。 3、大部门会曾加内部管理上的困难和运行成本。在现有韦伯式的官僚组织中,大部组织越大,等级和内部部门就会越多,而等级多会影响组织内部沟通的效率和有效性、影响组织的灵活性和应变能力,并且大量的工作会由组织内部转移到组织之间;另外,在没有达到一体化之前,需花很多的精力去处理可能由内部的部门主义导致的各种问题,在人员配置、资源分配等一系列涉及到个人利益的问题上需要
8、平衡各种关系。2:27 除困难外,从我国年初开始试行“大部制”的情况来看,如不着重部门“功能”,而过多考虑部门“大小”,则我国的大部制很难达到预期的效果。在今年“两会”期间,参加的代表人数多达2900多人,其实,500人以上已经很难讨论(分组讨论更难),而且会后,代表们的普遍说法是,“回去后会及时反映党中央的决策,把会议精神带回去”,可我们不要忘了代表们真正的重要身份制定政策者;又如,我国再次实行大部制后,把交通部、民航总局和国家邮政局合并为交通运输部,可今年初南方爆发的一场特大“雪灾”使得“铁道部”保留、拉萨事件又保留了“民航总局”,这都体现了我国实行大部制的不彻底性,而且雪灾期间,总理一周
9、内去探望两次,反映出了我国行政效率的低下。因此,我个人认为,在目前阶段,现代我国改革着手实行大部制可以,但同时还要继续定位在官僚制体制上,即用低效率,保证决策正确。 四、建构大部制应考虑的问题 大部制的优点和缺点导致了它的起落。要使大部制发挥我们预想的作用,在建构大部制时需考虑以下问题。 第一、利益补偿问题。机构改革通常做“加法”容易,做“减法”难。增加机构自然可以增加利益、可以进人、可以得到更多的提升机会;把几个部合并成一个部,即减法,会打破现有的利益格局,导致一些人的既得利益受到损害、一些部门的领导人会降格(甚至会失去领导职位)。显然,合并的改革无法做到“帕累托最优”,即在不伤害任何人的情
10、况下至少使一个人受益。因此,在无法做到“帕累托最优”的情况下,应考虑好如何实现“帕累托改进”。 第二、领导人的选择和配备问题。部门领导人一般是通才型人才,而副职以专家居多。大部领导人的选择和配备涉及的主要问题是如何安置一些在原来部门担任正职、现在不担任大部正职的人。如果保留这些人,除一人外,都将变为副职(我国政府部门实行的是首长负责制,而不是委员会制),但他们也是通才型人,一般不擅长职能、技术的管理,因此在这个位子上首先会与原有的专家型副职人员产生冲突;如果大部的设计保持原有部门基本不变,只是归入大部名下,原有部门的正职仍然负责原有部门,只是他的头衔变成了副部长,那麽部门就很难真正地整合,最后
11、出现的情况可能“好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物,而不是一个紧密结合的统一体。”;如果大部重新进行整合,那麽就不需要这麽多的部级领导人,这样就要考虑原有部门领导人的出路问题。 第三、部门整合问题。大部应该是一个一体化的部门。如果合并起来的原有部门各自为政,那麽大部只是虚有其表而已。整合部门难主要表现在:强势部门和弱势部门的平衡问题。进入大部的原有部门可能在地位上是有差别的,强势部门通常不愿意与弱势部门分享资源、利益,而弱势部门则会为取得平等地位而斗争。另外,组织合并必然会打破和改变原有组织所具有的稳定状态、要求组成成员去适应一种新的文化。2:27-28这很容易使组织成员在精神层面上产生抵触情绪。 另外,为确保大部制的顺利实施,应改变我国行政效率递减的状况(正处级以上干部就有“自由行动权”),转而建立起行政效率递增的国家,真正做到“各尽所能、各司其责”、保证中央政策落到实处;必须充分发挥八大民主党派的作用,改变其只是共产党领导下的统战部领导的“兴趣活动小组”的尴尬局面,进而也可对大部制起到监督作用。 【
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