[法律资料]公务员范围界定合理性.doc
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1、公务员范围界定合理性随着我国社会经济的发展,对政府职能作用的要求越来越高。世界各国的经验表明,一个有效的政府,必然是拥有一个精干、高效的公务员队伍的政府。2005年4月第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的公务员法,是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律,它的颁布实施,在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。但对公务员法确定的公务员范围的扩大是否合理这个问题,却成为起草和颁布以来争论的一个焦点。笔者认为,公务员的范围是公务员法中最核心、最基本的内容,是其他相关制度的基础,对之进行法理层面的分析,对我国公务员制度的完善将起到重要作用。因此,笔者认为,有必要结合我国现状,就
2、公务员范围界定的法理意义作进一步的探讨。一、我国公务员概念和范围的历史沿革1949年新中国成立若干年来,我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度,并借鉴了前苏联的干部管理体制,广泛使用涵义非常广泛的干部这一概念,包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。随着各项事业的不断发展,干部的涵义愈加混乱,外延日益扩大,队伍越来越庞杂,管理越来越困难。3000多万人的干部队伍,包括有各行各业的管理人员。其造成的后果一方面是对如此庞杂的管理对象,根本无法进行有针对性的具体管理,只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特别是把执行国家公务的人员与从事一般
3、社会职业的人员混为一谈,这就难以根据前者的特殊工作性质,提出明确的任职要求,以保证国家行政机关的效率与活力。另一方面,长期采取简单的管理办法,对所有干部都套用行政级别进行管理,干部成为一种身份,与能够享受什么级别的待遇紧紧挂钩,对科技、科教、文化、卫生等各类专业技术人员的业绩,进行着不符合实际的官职认同,从而助长了社会的“官本位”思想。改革开放之后,这套人事制度的弊端愈发突出。1980年邓小平同志提出要“坚决解放思想,克服重重障碍,打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1987年,中共十三大提出“要对国家干部进行合理分解,改革集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制”。1992
4、年召开的中共十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。其中,科学准确地界定公务员范围,取代不规范的干部概念成为建立公务员制度的首要任务。1993年颁布的国家公务员暂行条例第三条明确规定了公务员的范围:“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。但是,就在国家行政机关推行国家公务员制度的同时,中央决定,党团机关也要参照试行国家公务员暂行条例进行管理,1993年9月13日,中共中央组织部印发了关于中国共产党机关参照试行的实施意见,94年初又印发了共青团机关参照国家公务员暂行条例管理的实施方案。这个口子打开后,各部委机关、团体
5、纷纷效法,短短几年的时间,先后印发了工会机关参照国家公务员暂行条例管理的实施方案(组通字199418号)、科学技术协会机关参照国家公务员暂行条例管理的实施方案(组通字199423号)等20多个文件,将中国文学艺术界联合会机关、中国作家协会机关、中华全国新闻工作者协会机关、中国职工思想政治工作研究会机关、中国法学会机关、中国人民对外友好协会机关、中国人民外交学会机关、中国国际贸易促进委员会机关、中国残疾人联合会机关等等社会团体、学术机构统统纳入公务员管理范畴。于是,尽管是参照管理,公务员的范围还是实际上地讲以前党团机关、工青妇、教科文卫等事业单位的干部涵盖在内,一样是有行政级别和相应的工资福利,
6、实质上仍然没有摆脱大而笼统的干部思维。公务员法第一次以法律的形式对公务员概念和范围进行了界定,公务员法第一章第二条指出公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其实施范围包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关和各民主党派机关七大机关。其中,党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关工作人员,由参照公务员管理改为纳入公务员管理。但公务员法没有将工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体的机关列入实施范围,只规定这些机关可以参照公务员法进行管理。二、现行公务员范围界定的合
7、理性分析对于公务员范围的是否应该扩大的问题,人事部公务员司司长刘嘉林认为:我国的公务员范围是根据中国的政治体制,尊重干部人事的客观情况,以及参照国外公务员公职、行政编制和财政负担三要素来确定的。这样做是根据多年来我党对干部管理的实际做法,从有利于保持各类机关干部的整体一致性,有利于统一管理,有利于党政机关之间干部的交流使用出发的。笔者认为,公务员范围扩大从合理性上是值得商榷的,主要原因是:(一)扩大了公务员队伍外延,进一步强化了官本位思想,加重了财政供养负担,不利于推进政府转型。一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件,当今各国也都非常重视控制政府公务员(或政府雇员)
8、的规模。连法国这个公务员范围最广泛的国家,2007年财政预算也提出裁减公务员1.5万人的计划,并已就此向政府各部门发出了准备令。这是法国多年来“最严厉”的一次公务机构改革,也是今年3月引发学生骚乱的首次雇佣合同法案提出后,政府再次做出的变革之举。原因就是过大的政府规模使政府负担过重,难以为继。我国的公务员制度建设之初,不可避免地受到旧政策和观念的影响,特别是在财政体制的制约下,谁都想跻身公务员队伍,吃上“皇粮”,因而从一开始就在不断膨胀。然而,过去政府收入主要靠国有经济单位的利润上缴,并且国家通过计划的手段控制农副产品价格和城市职工工资,使得供养大规模的干部队伍成为可能。但改革开放以来,我国开
9、始实行“放权让利”为主导思想的改革,财政收入减少,财政负担日益加重,导致79年财政赤字占国民生产总值的比重上升到4.2%。在中央财政极度困难的情况下,不断地把包袱甩给地方政府,要求地方政府承担大量本来由中央承担的职责,包括自行解决公务员工资福利的缺口,94年分税制以后,财力向上集中,地方政府的财政更加困难,而继续保持庞大的财政供养人员无疑将使财政不堪其负,“目前,我国公职人员的数量是三千八百万左右,与总人口的比为一比三十多。这么庞大的公职人员队伍,国家财政不堪重负。”“据不完全统计,在全国三十一个省区市中,有二十五个存在拖欠县一级公务员工资的问题。截至一九九九年十一月,全国拖欠公务员工资的县达
10、到八百三十八个,占全国县总数的近百分之三十。”于是在“搞创收”的旗帜下,各地政府职能部门开始自立收费项目,介入财政分配。“基层公务员的工资都得不到保障,其工作积极性势必受到挫伤,就会严重影响基层政权的稳定,而且客观上会导致一些单位和公务员各想各的办法,包括乱收费、乱罚款、吃拿卡要等,助长不正之风,引起干群关系紧张。”正是由于国家财政体制基本上就是一个大一统的行政财政体制,立法部门、司法机关等没有相对独立的经费保障机制,才使得公务员法在制定过程中,很多机关、部门出于利益上的考虑,自然而然希望加入到公务员行列。对于政府规模究竟应该有多大,目前有一种学术观点认为:随着经济全球化等因素的作用,为应对经
11、济和社会管理风险性的加大,各国政府职责有扩张的趋势,为此要增加政府规模。中国人事科学研究院院长王通讯接受人民日报专访时指出,评价政府的规模判断标准主要有两条:一是政府的规模与本国的经济社会发展水平、文化传统是否相适应;二是同等规模的政府是否提供了充分完备的公共服务。那么,根据王教授的标准,首先我国现在的政府供养人员规模事实上已经超出了政府财政所能保障能力范围,不改变财政体制的情况下,靠自筹经费的做法来维持庞大的机构运转从长远看是不可行的。其次,与外国相比,我国同等规模的政府并不具备提供同等价值的公共服务的能力。政府中真正在公共服务领域的公务员少,很多本应社会化的岗位全由公务员担任。因此,笔者认
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