当前农村公共服务供给分析.doc
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1、当前农村公共服务供给分析曾小龙 史传林 2009-02-26 15:49:09 摘要:当前我国农村公共服务供给凸显供需结构失衡、非均衡化与非对称性、主体错位与渠道单一等现实困境。其主要根源于城乡“二元”割裂的服务理念、自上而下的服务决策体制、单一格局的服务主体、对服务过程的监督乏力以及服务方式的制度安排不合理。为此,我国应该牢固树立“均等化”的服务理念;构建双向互动的服务决策体制;营造“四位一体”的服务主体体系;建立健全对服务过程的监督制度;优化服务方式的制度安排。 关键词:公共服务供给,现实困境,成因解析,制度创新 近年来,在社会主义新农村建设过程中,我国政府加大了农村公共服务资金的投入力度
2、,由此,农村公共服务供给效率得到了提高、供给结构得到了优化。但总体说来,农村公共服务资金投入增长速度仍滞后于总体财政支出增长速度,公共服务供给速度仍滞后于整体经济增长速度,公共服务供给数量和质量仍滞后于农村居民的现实需求。这些现实问题严重制约了农村现代化的发展。究其缘由,主要是相关制度设计的缺失与不合理。为此,我们应该从公共服务理念、公共服务决策体制、公共服务主体体系、公共服务供给过程的监督制度以及公共服务的制度安排等五个维度对农村公共服务供给进行制度创新。 一、农村公共服务供给的现实困境 (一)农村公共服务供给呈现供需结构失衡现状1农村公共服务供给的整体不足。这种不足主要表现为以下四个方面。
3、(1)农业基础设施供给不足。如农业机械化水平偏低,交通和通讯设施落后;许多地方的水利设施因维修经费短缺,丧失了抗灾抗旱的基本功能。(2)农业科技资金投入不足。从多年农业财政支出的结构来看,农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出占了财政的九成左右,而农业科技三项费用所占比重还不到一成。(3)农村(尤其是贫困地区)义务教育经费投入不足。(4)公共卫生医疗供给不足,质量相对低下。农村公共卫生基础设施不齐全,公共卫生资源利用率低下,公共卫生医疗服务依赖于收费,农民“看不起病”的问题仍然比较突出。2农村公共服务供给的相对“过剩”。农村公共服务的供给不仅在总量上短缺,而且在结构上也失衡。具体表
4、现为,农村公共服务供给存在“两重两轻”的现象:重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”。形如看得见、摸得着的“硬”公共服务,关系到地方政府官员政治利益,政府官员对此相当热衷,致使供给趋于过剩,而对一些“软”公共服务,地方政府缺乏积极性,造成供给缺位。对于“准”公共服务,地方政府容易说服农民进行成本分担,通过向农民摊派的方式筹集资金进行建设;而“纯”公共服务不具有“竞争性”和“排他性”,农民一般没有投资的积极性,因而地方政府往往希冀上级政府的财政拨款,存在明显的“等、要、靠”思想。(二)农村公共服务供给呈现非均衡化与非对称性1农村公共服务供给呈现非均衡化。(1)公共服务供给的城乡间非均衡化。在城市,实
5、行的是以政府为主导的公共服务供给制度,公共服务无论从质量上还是数量上都绝对优越于农村;在农村,实行的是以乡民为主的“自给自足”型公共服务供给制度,农民生产、生活所需的公共产品很大程度上是由农民自己负担。(2)公共服务供给的区域间非均衡化。由于地缘差异因素,我国农村各地区的经济和社会发展不平衡。市场经济发达、乡镇企业多和财源丰裕的东南部沿海地区,政府的财政收入充足,政府能够提供较多的公共服务;而资源条件相对落后、交通不便、乡镇企业少的中西部地区,政府的财政投入不足,公共服务供给呈现短缺的现象。(3)公共服务供给的群体间非均衡化。我国公共服务还存在着受益群体的不均衡,社会弱势群体在医疗保障、社会福
6、利及公共教育等方面受到了严重的不公正待遇。2农村公共服务供给凸显非对称性。农村公共基础设施的建设经费主要靠农民自行解决,国家仅给予适当补助,农村出现了各种各样的由农民集资、捐资搞公共基础设施建设的现象。农民要为其所享受的各种公共服务分担成本,这种服务模式凸显农民成本分担与收益分享的非对称性。近十年来,城乡投资反差逐年加大:19962005年由0.3:1下降到0.18:1,农村投资占总投资份额由23.3下降到15.2(屈群苹,2007)。从全国范围来看,2005年城乡居民收入的相对差距为3.22:1,绝对差距为7328元,农村居民的纳税能力明显弱于城市居民,但农村居民的相对税费负担却高于城市居民
7、。(三)农村公共服务的供给主体错位、渠道单一1农村公共服务供给主体错位,责任不清。根据公共财政理论,农村的“纯”公共服务应该由政府免费提供,对于“准”公共服务而言,市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征,政府在提供“准”公共服务时仍然应该发挥主导作用。依据公共服务覆盖范围的大小,公共服务又可分为全国性的公共服务和地方性的公共服务。一般说来,中央政府主要负担全国性的公共服务,地方政府主要负担地方性的公共服务。然而,中央政府与地方政府在农村公共服务供给的责任界定不尽合理。特别是在农村税费改革后,中央及各级地方政府实行财政包干,农村的公共产品除电网改造等大型项目外,国家把其余
8、的农村公共产品供给的责任转交给了县乡政府,而县乡财政存在大量亏空的同时又承担了过多的公共服务职能,许多本应由中央和省级政府承担的公共产品和公共服务却由县乡基层政府承担。本应由政府提供的公共服务或由政府与农民共同负担的公共服务,却往往由乡民承担。这样,导致农村公共服务供给严重短缺,远不能满足乡民的需求。2农村公共服务供给的渠道单一,无法满足农民多样性的需求。当前农民的消费水平和消费习惯都不尽相同,对公共服务的需求呈现多样性。由于私人投资受政府政策和产权界定的影响,难以大规模进入农村公共服务供给领域。政府仍是较为单一的供给主体,同时受决策目标和资金的限制,政府提供公共服务的数量有限、质量不高,难以
9、满足乡民对公共服务多样性、高质量的需求。正如世界银行所言:“在许多国家中,基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”正是这种单一、狭窄的供给渠道,导致农村公共服务组织结构和功能尚不完善:一方面,政府和村集体提供的公共服务严重不足;另一方面,非政府组织为农村提供的公共服务十分有限。 二、农村公共服务供给困境的成因解析 (一)城乡“二元”公共服务理念的长期制约建国以来,我国长期实行城乡分割的“二元”发展模式,形成了城市和乡村不均衡的公共产品供给体制和基本制度。城市所需要的公共产品是由政府财政包揽供给,所需的资金由财政预算安排;而政府对农村所需要的公共
10、产品提供较少,许多服务都要由农村基层负责提供,由农民承担其费用支出。结果造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平;加之基层政府职能转变不到位,少数基层干部观念滞后、不作为,使广大农村和农民很难充分享受到公共服务的阳光。总体说来,我国农村公共服务供给呈现一种非公平公正性与非均衡化并存的态势,就是因为我国公共服务提供者长期持有这种“以农补工、城市优位”的非公平公正和非均衡供给理念造成的。客观地说,城乡二元供给模式在一定程度上反映了当时国家公共服务供给的价值取向和具体政策选择。(二)“自上而下”公共服务决策体制的相对偏颇长期以来,我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体,实行“自上
11、而下”的公共服务决策机制,政府以行政计划替代农民意愿,以精英设计替代农民参与,忽视乡民的需求与偏好,农民在这一领域基本上失去了表达公共服务真实意愿的话语权,在一定程度上只能被动地接受。结果导致公共服务供给变成了政府生产什么,农民就消费什么;生产多少,农民就消费多少,农民的影响极为有限。“自上而下”公共服务供给决策机制的强制性、统一性,造成了我国农村公共服务总量不足,供给严重偏离需求,不能真实反映乡村社区内部成员的需要。事实上,政府提供什么公共服务,怎么提供,应先听取民众的意见,以民众意愿作为第一价值取向,开拓民众参与公共服务决策的渠道,让民众参与公共服务决策方案的制定,实现上情下达、下情上传,
12、这样既能扩大政府服务的公益性影响,又是提高政府服务质量和效率的制度保证。(三)政府“单中心”服务主体格局的缺憾在传统公共服务供给模式下,我国政府同时扮演了服务的提供者、安排者和生产者三重角色,忽视了服务提供和服务生产相分离的可能性与必要性。这种供给模式不可避免地造成了严重的资源浪费、效率低下、服务成本不断提高等弊端。随着农村经济的发展、农民自主意识的增强,农民对公共服务的需求表现出多层次性、多样性;同时,公共服务具有规模效应大、资金数量投入多、周期较长等特点,这决定了由政府全面提供是不明智的,会给政府背上沉重的财政负担。事实上,政府在国家经济和社会发展中的中心地位不是靠直接提供公共服务来体现的
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