新常态下的经济改革656607.doc
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1、新常态下的经济改革一、从“铁面宰相”到“硬汉总理”相似的领域,相似的问题2013年3月15日,李克强就任中华人民共和国新一届总理,迄今已近25个月。期间,李克强率领他的团队以加快转变经济发展方式为主线,凝心聚力,攻坚克难,将新常态下的中国经济带上全方位、深层次的改革之路,其魄力也唤起了人们对朱镕基时代的回忆。朱镕基,从1991年担任国务院副总理开始便强力推进经济改革。他给外界最突出的印象就是“铁面无情”。美国新闻周刊说他是“中国最厉害的老板”;中国新闻社则说他“从右派到中共中央政治局常委,非坚忍不拔之人莫能过也!”正因为如此,朱镕基被部分媒体称为“铁面宰相”。两位总理掌舵中国经济社会发展巨轮,
2、前后相距20年,但面临的问题非常相似。经济软着陆上世纪90年代初,在改革开放大潮下,中国经济冲向新一轮高峰。具体表现主要是“四高”(高投资增长、高货币投放、高物价上涨和高贸易逆差)、“四热”(房地产热、开发区热、集资热和股票热)、“两乱”(金融秩序混乱、市场秩序混乱)。面对严峻的经济形势,为抑制过热的经济,朱镕基施以铁腕政策,以其惊人的改革魄力和勇气,克服内外部的矛盾和挑战,推出了他的“改革新政”,拉住了中国经济这辆在危险中急速奔跑的火车,成功实现了经济软着陆,最终将计划体制下的中国转轨经济带上了市场化的道路。李克强同样也接手了一个投资过热的经济体。2008年全球金融危机后,宽松的财政和货币政
3、策成为主基调,巨额的财政支出和货币发放逐渐暴露了大规模刺激政策的副作用:投资过度、产能过剩、重复建设,以及调控也止不住的房价,地方政府积聚的债务风险清理债务上个世纪八九十年代,全国三角债累计达3000亿左右。许多企业转动不了,频频告急,要求尽快组织清欠。1991年,朱镕基从上海赶赴北京,出任国务院副总理,到京赴任之后,凳子还没有坐热,他就赶赴三角债纠结最深的东三省,亲自坐阵,现场清欠。两年共清理固定资产投资和流动资金拖欠款2190亿元,实现了注入1元资金清理4元拖欠的效果。2013年3月,李克强成为新一届的国务院总理。解决地方政府债务危机也迫在眉睫。数据显示,2011年中国政府债务占GDP比重
4、达到38%左右。据测算,若考虑隐性和或有债务,中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势,到2050年将升至107.7%。截至去年,中国政府债务占GDP的比重达45%以上。金融体制改革1980年代以来历次经济过热的资金来源都是银行贷款,在各级政府的干预下,银行成了官员和官商的提款机,但是无论政府、企业还是银行,都毋需承担投资失败的责任,这种体制存在着严重的道德风险和通货膨胀风险。1993年7月,朱镕基亲任中国人民银行行长,开始强力收缩银根,命令属下的行长们在40天内收回计划外的全部贷款和拆借资金。这是对从中央到地方、从单位到个人的投资冲动的釜底抽薪。到7月底,拆借的资
5、金收回来332亿,还增加了405亿的储蓄。而如今,中国金融市场也暴露出很多问题。中国的影子银行体系已经随着金融部门的深化发展和全球化进程而茁壮成长起来。格局的新变化昭示出央行所能调控的对象和掌握的信息资源都日趋狭隘。自雷曼倒闭以来,中国的信贷总额从9万亿美元上升至23万亿美元,在短短5年中复制了整个美国的商业银行系统的规模。中国的信贷占GDP比率在五年内从75%上升至200%,而美国次贷危机及日本90年代初经济泡沫破裂前的该比值大约为40%。2013年4月开始的债市黑金风暴已经卷入了众多类型的金融机构,包括银行、券商和基金公司等。财税体制改革上个世纪八九十年代,中国经济财源枯竭,尤其是中央财政
6、收入增长乏力,财政收入占国内生产总值的比重,中央财政收入占全国财政收入的比重,即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降,财政陷入困境,中央财政连续多年出现被动性的财政赤字。1993年4 月28日,中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路,并决定让朱镕基负责其领导工作。但一些地方反映强烈,主要是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定的抵触情绪。朱镕基果断决定,立即带领中央各有关部门负责同志赴地方,与地方党政要员对话,听取意见,改进完善。从1993年9月9日到11月21日的74天时间,朱镕基亲自带队,带领60多人的大队人马,先后分10站走了17个省、市、自治区(包括计划单列市)。分税制的
7、确立也花了足足一年半的时间。朱镕基后来回忆说:“实行分税制,来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈,商量,妥协,总算谈下来了,我自己则掉了5斤肉。”而如今,地方政府乱象迭出:土地财政、跑部钱进、年底突击花钱。同时,预算体制也存在着收入不统一、行政公务开支比例高、公共服务支出比例低、预算粗略不透明、转移支付不科学和不公开、隐性债务规模大等问题。现行财税体制的一系列弊病,已间接阻碍了国富民强的步伐,如果不进行及时调整和改革,再继续运转和积累下去,势必会爆发严重的经济、社会问题。从“经济软着陆”到“清理三角债”;从“整顿金融秩序”到“分税制改革”朱镕基与他的同仁,选择了一条可为中国通往理想彼岸
8、的路改革。改革中定下的市场化基调,使得中国社会沿着改革开放的正确路径疾驰而去。而如今,中国经济也面临着这些方面的问题:如何使经济实现软着陆?如何解决庞大的地方债风险问题?如何定位中央地方事权、推进财税体制改革?如何解决影子银行风险、整顿金融秩序这些,都是被称为“硬汉总理”李克强必须回答且不能答错的问题!不一样的挑战,不一样的局面前后间隔了二十多年,两任总理在相似的领域遇到了相似的问题,但朱镕基和李克强遇到的挑战、面对的局面也是相似的吗?20世纪90年代,朱镕基的核心任务是解决前总理财政集中化失败的烂摊子。在这样的背景下,朱镕基的改革目标主要是重新建立可靠的中央和地方政府关系,而不是提高GDP增
9、长率。通过破坏地方政府和国企之间的勾结,朱镕基的分税制推动了对国有经济的战略性重组。此外,通过鼓励地方政府将地方国企(以及房地产和某些公共服务部门)私有化,他的改革加快了中国融入全球经济。朱镕基主政后期,中国国有经济虚肿的情况轻了许多,财政状况十分健康,宏观经济也一直呈现相对稳定之势。朱镕基的成功意味着李克强必须专注于不同的挑战。李克强必须确保仍以巨大增长潜力自豪的中国经济不会陷于沉寂并跌落“中等收入陷阱”。所谓“中等收入陷阱”,实即原来支撑经济增长的一些动力开始减退,如果找不到新动力,就可能陷入陷阱,停留在中等收入水平而无法超越。为了避免这一结果,李克强必须改变中国经济模式以适应中国经济的“
10、新常态”。关于“新常态”,相信同志们早就听说,也经常听说。何谓新常态?其基本特征是什么?新常态是“习式热词”之一。“新”就是“有异于旧质”,“常态”就是固有的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。用习近平的话来说,中国经济呈现出新常态,有几个主要特点:一是从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级,第三产业、消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态是一种趋势性、不可逆的发展状态,意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段。“新常态”是习近平执政新理念的关键词之一,他第一次提
11、及“新常态”是在2014年5月考察河南的行程中。当时,他说:“中国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前中国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”6个月后,习近平2014年11月9日在亚太经合组织()工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”。观察家认为,中国领导人发表“新常态”之论,向世界发出了这样的信号:走向新常态的中国也将给处于缓慢且脆弱复苏中的全球经济注入持久动力。新常态下,中国经济面临着更加严峻的形势:一是外部环境更为复杂,全球化红利在减退;二是上一轮改革红利基本消耗殆尽,新一轮改革遭遇深水区;三是利益更加多元化,不同社会阶层的利益诉求大相径庭;四是经
12、济转型的任务很重,但中国经济升级版不可能一天完成。幸运的是,李克强对此了然于胸。事实上,新常态下推进改革以提质增效构成了他经济施政的核心。由此可见,朱镕基和李克强有一个明显的共同点:他们都是在中国发展面临关键点时上任的。但李克强面对的挑战更为严峻!今天,中国的经济规模已经是二十年前的十几倍,面对的经济环境更复杂,面对固有利益格局的阻碍更大。改革已经进入深水区,触动利益比触及灵魂还难。改革,需要比当年更大的勇气和魄力。二、从“旧常态”到“新常态”影响GDP增速的主要因素2012年之前的30多年,中国的GDP增速平均为10%左右。这在世界经济发展史上是非常罕见的。从2012年开始,中国GDP增速开
13、始回落,2012年、2013年、2014年增速分别为7.7%、7.7%、7.4%,是经济增长阶段的根本性转换。GDP增长速度的下降,是由一系列客观因素决定的,而不以人们的愿望为转移。经济增长速度由什么因素决定?目前有许多人用消费、投资和出口等“三驾马车”的状况来解释我国经济增长速度的变化。他们认为,我国经济增长速度下降是因为由消费、投资和出口构成的总需求不足,而总需求是可以用宏观经济政策来加以调节的,因此,政府应当采取有力措施“扩需求”,“保增长”。十分明显,人们在这里运用的,其实是凯恩斯主义的短期分析框架。即使认为凯恩斯主义的理论是正确的,用它来分析中国的长期增长问题,也是一种误用。在我看来
14、,一个国家的长期增长走势,是由支持经济增长的劳动、资本、效率等基本因素的状况决定的。经济增长的第一个驱动因素是劳动力的增加。过去30多年高速增长得到了“人口红利”,即大量新增劳动力的支持。但是,早在本世纪初,中国社科院的蔡昉教授就已指出“刘易斯拐点”(富余劳动力无限供给的情况发生逆转)的出现,“人口红利”会逐步缩减以至消失。这种情况现已表现得愈来愈明显。第二个驱动因素是资本的增加,即投资。从第一个“五年计划”以来,中国一直是靠大规模投资拉动经济。经济学家对投资拉动经济造成的消极后果做过许多分析。例如,马克思在资本论里就已指出,当时资本主义国家采取的投资拉动的增长方式,必然引起生产过剩、需求不足
15、的经济问题和无产阶级贫困化、阶级矛盾尖锐化的社会问题。1956年讨论增长模式时,诺贝尔经济学奖获得者索洛提出,如果是靠投资来拉动增长的话,投资的回报一定是递减的。而根据美国上世纪前49年数据,他发现美国没有出现这样的问题,美国不是靠投资来拉动增长的,所以没有出现递减。从中国2009年、2012年、2013年的刺激政策来看,确实投资刺激的效果是衰退的。如果继续用大量投资去拉动增长,就会进一步提高杠杆率,甚至导致系统性风险的发生。第三个驱动因素是经济效率的提高。我国的经济效率在改革开放以后比起改革开放以前有所提高,主要原因是:第一,市场化改变了过去城乡隔绝的状态,大量农村用的资源,包括劳动力和土地
16、转入城市,得到了相对高效的利用。第二,开放以后引进外国设备、学习外国技术,很快缩小了与发达国家之间的技术水平差距,推动了效率提高。这些都使技术进步和效率提高对增长的贡献率增加。但是,这种情况在本世纪初发生了变化。首先,不论是人口城市化还是土地城市化的速度都在放缓。其次,经过20多年改革开放,中国的一般生产技术水平与发达国家日益接近。这样,用学习引进的方法提高技术水平的空间就不那么大了。哪怕是引进外国技术,也要经过消化以后的再创新。这时,原有的体制缺陷就表现出来了。许多经济学家对中国潜在生产力的研究都表明,从本世纪初开始,效率提高对于增长的贡献率开始下降。在驱动经济增长的主要因素都发生推力下降的
17、情况下,中国经济进入了换挡减速的新常态。当前中国面临的主要问题,就是如何确立合乎我们理想的新常态;我们面临的一个主要任务,就是在此基础上找到新增长动力。目前在中国,普遍认为合意的新常态有两个基本特征,一个是“从高速增长转向中高速乃至中速增长”,另一个是“从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长”。其中第一个已经成为事实,第二个却还有待实现。事实上,中国经济增长模式转型已经提出整整20年,之所以至今未能实现,是因为存在体制性的障碍。在新的历史起点全面深化改革,先要回顾下在何种历史平台上开展新一轮改革。中国经济改革回顾中国早期对改革目标模式的探索在改革开放初期,为了扭转“文化大革命”十年动乱造成
18、的体制危机和经济衰败,中国制定了对应的救亡图存办法。开始时并没有明确的目标,采取的办法是陈云提出的“摸着石头过河”,即走一步看一步,试验成功后再加以推广。但与此同时,有人在思考,除了进行一些变通性的政策调整之外,在经济体制和发展方式上都要选定自己的目标模式。因此,从上世纪70年代末期开始到80年代上半期,在中国展开了讨论。对于改革目标模式选择,存在三种选项:第一种是苏联、东欧社会主义国家的改革模式,本质上也就是所谓“市场社会主义”模式,其特点是在保持国有制的统治地位和计划经济基本特征的前提下,加大市场对企业的引导和激励,来提高企业的积极性。第二种是东亚模式,基本特征是政府主导的市场经济。第三种
19、模式是受过西方经济学教育的学者主张的欧美自由市场经济模式。从上世纪70年代末期到80年代初,比较时兴的是苏东模式,许多官员和经济学家都特别热衷于介绍苏联、匈牙利和南斯拉夫的改革。但这种模式很快就失去了吸引力,一方面是改革没有取得成功。另一方面,在理论上提倡市场社会主义模式的学者也纷纷否定了自己的看法。所以,中国只在上世纪70年代末期进行了一段试验,即国有企业扩大企业自主权的改革。但这个改革也没有取得成功,相反引起了财政和通货膨胀问题,到1981年后就被多数人否定了。“东亚模式”在上世纪80年代的目标模式选择中胜出,为多数人所接受,经济发展也沿着“威权发展主义”的路径进行。至于第三种模式,把自由
20、市场经济看作改革最终目标的学者也承认,在市场体系还没有建立起来的情况下,用市场来配置资源和进行激励是不可能的。所以人们达成共识,至少在改革初期要采用政府主导的市场经济模式。在1978年十一届三中全会前,中国派出了许多考察团到各国去“取经”。影响最大的一个是邓小平1978年对新加坡、马来西亚和泰国的考察。在这三个国家中,他最欣赏的是新加坡在强有力的政府管制下的严整社会秩序。在干部和群众中具有更广影响的是以邓力群、马洪等为首的国家经委代表团同年11月对日本的访问和考察。考察报告访日归来的思索对日本的经济社会体制赞誉有加,在领导干部和国有企业的管理人员中产生了巨大影响。邓力群在书中得出结论,要学习日
21、本在政府的管控之下发展商品经济。商品经济的想法最早是由邓力群的日本考察在中国的中上层干部里普及开来的。“半市场、半统制”的经济体制1984年和1987年的体制设计虽然提出要发展商品经济,同时又强调政府的计划控制。到现在,很多人还认为十三大报告中提到的“国家调节市场,市场引导企业”是对市场经济很好的描绘,但我认为,这个提法存在很大缺陷:虽然企业是由市场引导,但是市场是由国家和政府调节,这就埋下了伏笔。到了21世纪,许多文件里出现了“党和政府要提高驾驭市场的能力”的提法。这表明,虽然1992年已经确定了社会主义市场经济的改革目标,但在一些人的心目中,社会主义市场经济里的市场,只是国家所驾驭的工具。
22、1992年的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标。1993年十四届三中全会根据十四大的决定制订了建设社会主义市场经济的行动纲领,即有名的关于建立社会主义市场经济若干问题的决定。这是一个全面改革的纲领,要求在20世纪末形成“统一、开放、竞争、有序的大市场”。这一决定与现代经济学对市场经济的理解非常接近,这可能反映了经济学家对文件起草的影响。不过,在实际生活中,强调政府主导作用的思想仍然有不可忽视的作用。由于这种影响的存在,在20世纪末形成“统一、开放、竞争、有序的大市场”的要求实际上并没有实现。中国在20世纪末建立起来的体制是一种“半市场、半统制”体制,这种体制仍然保留着许多旧体制的因素。 半
23、市场、半统治的经济是过渡性经济,特点是既有过去经济制度因素,又有未来经济制度因素,存在是此涨彼消,还是此消彼涨问题。其存在两种可能前途,一种前途是旧体制的统制经济逐渐消除,政府从不应该起作用,主要是从微观经济领域退出,去提供公共服务,让经济体制逐渐完善起来,越来越接近以法制为基础,或者说以法制支撑的现代市场经济制度。另一种前途是新的因素没有得到发扬,而旧体制遗产变得越来越强势,出现国家资本主义,或者政府所主导的经济体制。这是很危险的道路,是很不好的一种可能前途。在中国的历史条件和中国政治文化背景下,这种国家资本主义往往会变成权贵资本主义。2003年党的十六届三中全会决议要求消除生产发展、经济发
24、展中的体制性障碍,使社会主义市场经济更加完善。经过若干年后来看,这个决议执行得不好。大多数人认为,当时人们陶醉于上世纪改革所取得的成就,认为没有必要改革。要改革就要舍弃一些旧的因素,会影响到一部分人的利益。虽然当时有了决定,实际上没有很好地执行,出现了改革的停顿,甚至在有些领域出现了倒退,原来由市场作用的领域,被政府的作用代替。这样一来,在经济制度中旧的遗产不但没有消亡而且强化了,原来体制中存在的两个问题越来越严重。一个问题是增长模式或者经济发展模式,即粗放的、主要依靠投资驱动的增长模式。在1995年制定的“九五”计划中,要求从粗放经济增长模式转变到靠效率提高、技术进步推动经济增长模式转变。但
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