行政管理学课件.ppt
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1、,行政管理学,第一章 绪论,第一节 行政与行政管理学 第二节 行政管理学的产生和发展 第三节 行政管理的基本原理,第一节 行政与行政管理学,一、行政的概念 (一)从政治的角度 政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行。 (二)从管理的角度,二、行政管理学概念及其特点 行政管理学是以行政为研究对象,研究国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。,行政管理的主体是国家权力机关的执行机构,即行政机关中央的国务院和地方的各级人民政府。,(一)行政管理的主体可以分为 各级政府 政府各职能机关 行政首长“第四权力” 政府普通公务员,(二)行政管理的
2、客体 经济性组织 社会性组织 政治性组织 教科文卫组织 新闻性组织 公民,(三)行政管理学的特点 理论性 实用性 综合性 发展性 系统性 技术性,(三)行政管理学的学科功能 1.研究建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。 2.研究关于提升政府管理水准和行政效率的思想、途径和方式。 3.为政府行政管理提供理论依据、论证方法和实证技术。 4.全面培养政府公务员,尤其是行政通才。,第二节 行政管理学的产生和发展,一、行政管理学的产生 1887年,威尔逊发表了行政学研究一文,主张行政从政治中分离。 学者们开始把行政管理学作为独立学科加以研究。,二、行政管理学的发展历程 (一)早期的行政管理研究时期
3、 威尔逊 古德诺,(二)传统的行政管理研究时期 泰罗 法约尔 马克思.韦伯 怀特、魏罗毕和费富纳,(三)人性的行政管理理论研究时期 1. 人群关系学派 (1)梅奥 (2)巴纳德 (3)麦格雷格,2. 激励动机学派 马斯诺 赫茨伯格 弗鲁姆,3.决策理论学派 赫伯特.西蒙 以统计学和行为科学作为基础,在管理领域寻找一套科学的决策方法,以便对复杂的多方案问题做出明确的、合理的、迅速的选择。,(四)系统权变理论时期 1. 系统理论 2. 生态理论 3. 权变理论,(五)新公共管理时期 1.新公共行政学 (1)强调社会正义和社会公平。 (2)强调研究重点转向生态环境、生活质量等问题。 (3)强调突出政
4、府行政管理的公共性,突出民主行政。,在公共性得到强化的同时,民族性和阶级性淡化。阿拉伯世界的茉莉花革命,正是这种公共性思潮的反映。,2. 公共政策学派 (1)强调政策适用者的分析,尤其是博弈论的运用。 (2)注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。,三、我国行政管理学的发展概况 (一)中国历史上形成的具有封建性的行政管理体系和管理思想。 (二)晚清民国时期的具有西方色彩的行政管理思想。 (三)新中国成立后具有苏联色彩的计划管理思想。 (四)改革开放后,行政管理学得到快速发展。,第三节 行政管理的基本原理,一、行政管理的主要特征 客观性 概括性 稳定性 系统性,二、行政管理基本原理 (一)
5、人本原理 (二)系统原理 (三)责任原理 (四)优选原理,(五)法治原理 (六)分协原理 (七)适度原理 (八)权变原理,第二章 行政职能,第一节 行政职能概况 第二节 行政职能的演变及定位 第三节 中国政府行政职能转变,第一节 行政职能概况,一、概念和类型 (一)概念 行政职能是国家行政机关承担的国家职能,是相关政治权利主体赋予国家行政机关在国家政治生活、社会生活过程中得各种任务的总称。,(二)类型 1.从行政管理的属性来看 政治性职能 管理性职能 服务性职能,2. 从履行职能的方式来看 计划职能 组织职能 指挥职能 协调职能 监督职能,3. 从发挥作用的领域来看 政治职能 经济职能 文化职
6、能 社会职能,二、行政基本职能 (一)政治职能 阶级专政职能 军事保卫职能 社会治安职能 民主职能,(二)经济职能 是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能,包括统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等。,(三)文化职能 是指政府指导和管理文化事业的职能;包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、图书馆和博物馆等。,(四)社会职能 是指政府所承担的社会服务和社会保障职能;致力于改善、保障人民物质文化生活,体现人道主义。,三、行政职能的作用 (一)行政职能是决定政府角色的重大问题,事关国家的兴衰成败。 (二)行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。 (三)行政职能决
7、定着行政管理的内容和方式。,(四)行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。 (五)行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提。,第二节 行政职能的演变及定位,一、行政职能的演变 (一)奴隶社会的行政职能 (二)封建社会的行政职能 (三)自由资本主义时期的行政职能 (四)垄断资本主义时期的行政职能 (五)当代资本主义时期的行政职能,二、行政职能的发展趋势 (一)从国际社会关于进步的指标体系看政府职能,(二)两种经济体制下的政府职能,(三)从竞争性领域与非竞争性领域的划分看政府职能,三、关于行政职能的讨论 (一)国家与社会的关系 权威与民主的关系问题是国家与社会关系的核心
8、问题。资产阶级民主革命成功以来,政府的公共权威一直在上升通道运行,逐渐从“小政府”发展到“大政府”。,1. 精英政治盛行 2. 公共支出增长,(二)政府与市场关系 1. 斯密的自由资本主义经济理论 2. 凯恩斯的国家干预经济理论 3. 萨缪尔森的新古典综合派 4. 哈耶克的新自由主义经济理论 5. 新凯恩斯主义,(三)公平与效率的关系 1. 效率优先论 2. 公平优先论 3. 效率与公平平衡论,第三节 中国政府行政职能转变,一、我国行政职能转变的必然性 (一)从上层建筑与经济基础的关系来看,计划经济逐渐被市场经济所代替,作为上层建筑的政府职能必然发生相应变化。,(二)从社会矛盾运动的表现来看,
9、社会主义初级阶段,我国社会的主要矛盾仍然是人们日益增长的物质文化需要与落后生产力之间的矛盾,政府要承担发展生产力的责任。,(三)从事物发展的规律来看,行政职能随着社会经济的日益发展也不断发展变化,某些职能增加,某些职能弱化。,二、转变行政职能的原则和要求 经济结构的战略性调整应按市场经济规律办事,以发挥市场的基础性作用为前提。 计划管理的范围应缩小,中央计划集中于国民经济全局,地方计划应以区域公共项目和城市规划为主。 政府财政的主要目标是满足公共需要。,中央银行的基本职能是从货币方面进行宏观调控,具有相对独立的地位。 政府的价格管理职能是维护价格秩序,运用市场发展参与部分垄断价格的决定。 政府
10、通过国有资本直接参与生产过程的范围应逐步缩小。,三、转变行政职能的近期任务和重点 (一)按照“三个代表”精神,转变行政管理模式,创立以服务为中心的政府管理机制。 (二)按照市场经济对政府职能的要求,深化机构改革,建立健全按职能定岗、按岗位定机构、定编、定薪的机制。,(三)改革行政审批制度、精简各级政府公务。转变会议模式,努力改善政府的行政决策方式。,四、经济全球化与我国政府职能的转变 建立市场正常运行的基本框架 提供各种公共物品和劳务的职能 保护自然环境和发展教育 维护竞争、反对垄断的职能 提供社会保障机制,第三章 行政权力,第一节 行政权力概述 第二节 行政权力配置 第三节 行政权力的运行,
11、第一节 行政权力概述,一、权力的含义与构成 (一)权力的含义 权力是一种社会关系,它存在于人与人的相互关系中。 权力是具有一定资格的人通过一定的方式,制约或支配他人行为的能力。,(二)权力的构成 1. 权力主体 2. 权力客体 3. 权力目的 4. 权力作用的方式 5. 权力的实现,强制的方式 报偿的方式 信仰的方式,(三)权力的界定 权力存在于一定的组织当中,并依附于一定的职位。 权力必然被少部分人所掌握,并用来达到某种目标,具有实用性。 权力是对他人、事和财物的支配力量,行使权力的过程就是支配他人行为的过程。,权力不等于威望,威望是社会公众对某人作用或影响力的评价和认同,与个人魅力相关。
12、权力不同于权利。权力的基本特性表现为一种支配力量,权利是指依法有权享受的直接或间接的利益。,(四)权力的分类 家庭权力 神权 社团权力 经济权力 政治权力,二、行政权力及其特征 (一)行政权力的含义 行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。 行政权力的根本目标,是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效实现国家意志。,行政权力的作用方式主要是强制性推行政令。 行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团。 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。,(二)行政权力的特征 1. 统摄性 2. 公共性 3. 渗透性 4. 一元性 5. 强制性 6. 时效性,三
13、、行政权力的类型 (一)按照行政管理的过程,可划分为决策权、组织权、指挥权和监督权。 (二)按照行政管理的层次,可划分为中央行政权力、地方行政权力和基层行政权力。,(三)按照行政管理的职能及业务性质,可将其划分为宏观经济调控权、专业经济管理权、科教文卫管理权、资源管理权和国家政务管理权。,(四)从行政人员的角度,可划分为: 1. 对行政组织目标及其实现等重大问题的决策权。 2. 对行政组织的各种活动的指挥和协调权。 3. 对直接下级人员的任免和奖惩权。,4. 对人力、物力和财力的支配权。 5. 对上级的建议和提案权。 6. 对下级机构或人员的授权权。 7. 对外工作的代表权。,第二节 行政权力
14、配置,一、早期分权学说 古希腊,亚里士多德政治学议事、执行和审判三权分立。 古罗马,波里比阿提出元老院、执政官和平民会议之间相互制约。,二、资本主义国家“三权分立” (一)立法、司法和行政分别由议会、内阁(或总统)和法院三个不同机关掌握。 (二)随着行政权日益扩张和加强,大有凌驾立法司法之上的势头。 (三)从纵向来看,既有英法为代表的中央集权制,也有以美德为代表的联邦制。,三、社会主义国家的“议行合一” (一)全国人民代表大会 (二)国务院 (三)地方人民政府,四、行政权力的具体配置 (一)行政权力分配方式 (二)行政权力分配途径,第三节 行政权力的运行,一、行政权力运行规则 以服务公众为目的
15、 以职责范围为界限 以层层节制为规则,二、行政权力的制约 (一)以权力制衡权力 (二)以责任制约权力 (三)权力制衡的关键在于法治,第四章 行政组织,第一节 行政组织概述 第二节 行政组织理论的发展 第三节 行政组织机构与体制 第四节 行政组织变革,第一节 行政组织概述,一、行政组织的含义 行政组织是指为行使国家权力,管理公共事务,通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。,特征: 政治性 社会性 权威性 系统性,二、行政组织的基本要素 目标要素 制度要素 人员要素 物质要素 观念要素,三、行政组织的类型 领导机关 职能机关 幕僚机关 咨询机关 派出机关,四、行政组织的地
16、位 行政组织与国家组织 行政组织与政党组织 行政组织与其他社会组织,第二节 行政组织理论的发展,一、传统的组织理论 (一)韦伯创立的官僚组织制度理论 马克思.韦伯(Max Weber,1864-1920)认为从纯技术的观点看,官僚制度是效率最高的组织形式,是大型组织不可避免的选择。,1. 神秘型组织形态(魅力型) 组织成员必须坚决服从领袖; 组织内部管理的非专业化; 组织缺乏日常的合理的经济支持; 组织具有强烈的革命性; 组织建立在“超人权威”的基础上,领袖去世后,要么转变成“传统组织”,要么转变成“官僚组织”。,2. 传统型组织形态 组织权力来源于传统的固有尊严,呈现伦理化特征。 组织权力的
17、集中性和行使的任意性。 组织缺乏行之有效的行政管理。 组织缺乏经济理性的考虑。 具有强烈的守旧性。,3. 法理型的组织形态 严格的效率取向 注重法律与程序 专业知识与技术的重要性更为突出 官僚组织在适用上的普遍性,(二)泰勒的职能组织理论 弗雷德里克.泰勒(Frederick. Taylor,1856-1915) 组织中管理职能与作业职能分化; 组织中计划职能专门化; 把组织成员看成会说话的机器。,(三)法约尔德管理组织思想 亨利.法约尔(Henri Fayol,1841-1925) 分工、权力与责任、纪律、统一命令、 统一领导、个人服从整体、报酬要公平、 集权、等级链、秩序、平等、人员稳定、
18、 主动性、集体精神。,二、现代组织理论 (一)巴纳德的系统行政组织思想 社会的各级组织都是一个协作的系统,包含三个要素:协作意愿、共同目标和信息联系。管理者的作用就是在协作系统中作为相互联系的中心,对协作的努力进行协调,维持组织运转。,(二)卡斯特的系统权变行政组织理论 认为在管理中不存在一成不变、普遍适用的管理理论和方法,要根据内外部环境随机应变,一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。,第三节 行政组织结构与体制,一、行政组织结构 (一)纵向结构 组织的层级化,是行政组织的纵向分工,各层级之间构成领导与被领导的垂直关系。必须处理好行政层级与行政幅度两个因素。,行政层级,是行政
19、组织中的层级数目。 行政幅度,是一个层级的行政机构所能有效控制的机构的数目。,1.一个特定组织内行政幅度与行政层级成反比关系。 2. 组织内部权责明确,行政幅度可以扩大。 3. 组织成员训练有素,行政幅度可以扩大。 4. 物质设备和信息技术先进,行政幅度可以扩大。,(二)行政组织的横向结构 职能部门化 区域部门化 行业和产品部门化,(三)行政组织纵向、横向机构统一 我国行政组织分为 国务院省(自治区、直辖市)市(自治州)县(区、县级市)乡镇。 每级政府内部按业务职能分为若干职能部门,既对同级政府负责,也接受对口上级职能部门的领导。,二、行政组织体制 (一)首长制与合议制 (二)集权制与分权制
20、(三)分级制与分职制,三、行政组织环境 (一)一般社会环境 (二)特定社会环境 (三)组织气候,第四节 行政组织变革,一、行政组织变革的一般规律 (一)行政组织变革的动力 (二)行政组织变革的过程 分析问题提出方案实施变革反馈评价,(三)行政组织变革的一般条件 情境压力 系统规划 先行试点 把握阻力,二、建国以来我国行政组织的变革 (一)1958年精简机构改革 (二)文革期间 (三)1982年精简机构 (四)1988年机构改革 (五)1992年机构改革 (六)1998年机构改革,三、当前我国行政管理体制改革 (一)适应市场经济体制建立和完善的要求,重新确定政府职能,并据此设置政府机构和核定人员
21、编制。 (二)合理调整政府层级和幅度,逐步调整中央与地方政府的规模比例。,(三)在转变政府职能的基础上,理顺政府与社会的关系,调整公务人员内部结构。 (四)规范行政机构、事业单位、国有企业分类管理的方式。,第五章 人事行政,第一节 人事行政概述 第二节 国家公务员制度 第三节 我国国家公务员制度的实施与完善,第一节 人事行政概述,一、人事行政的含义 国家行政部门为了招收人才和发挥所属成员的内在功能,完成国家行政管理任务,而在政府行政人员的选拔、任用、奖惩、权益等方面形成的规则、制度、标准、政策、管理方法和艺术的总和。,二、人事行政的发展历史 (一)以恩赐官僚制为核心的时期 (二)以分赃制为核心
22、的时期 (三)以功绩制为核心的时期,三、发展趋向 (一)政务官与业务官分化 (二)从人治式向法治式转化 (三)从恩赐和分赃向人才主义和功绩制演化,四、人事行政的地位和作用 (一)人事行政在政府行政管理中居于核心和关键地位。 (二)人事行政对经济社会发展起推动作用。 (三)人事行政是民主政治建设的重要内容。 (四)人事行政是经济全球化条件下激烈竞争的战略制高点。,五、人事行政的基本原则 以人为本 任人唯贤 德才兼备 适才适用 公平公正,六、人事行政的运行机制 竞争机制 激励机制 更新机制 法制机制,第二节 国家公务员制度,一、西方公务员制度 (一)含义及分类 1. 国家公务员,是指通过竞争性考试
23、而被任命担任政府公职的国家工作人员。 2. 国家公务员制度是对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、晋升、调动、退休以及分类管理等做出的系统性规定。,3. 分类 英国文官制度 美国政府雇员制度 日本公务员制度,(二)西方公务员制度的产生和发展 1833年,英国政府开始实行考试补缺制度。 1870年,英国建立常任公务员制度。 1883年,美国建立公务员制度。 战后,公务员制度得到普及。,(三)西方公务员制度的特点 公开考试,择优录用 职务常任制 政治中立,二、我国国家公务员制度 (一)我国国家公务员制度概述 我国公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。,1.
24、 领导职务类公务员 2. 非领导职务类公务员 依法管理 公开考试 常任制 考绩制 职级制,(二)我国的公务员的职位分类制度 1. 级别层次。(一)国务院总理:一级;(二)国务院副总理,国务委员:二至三级;(三)部级正职,省级正职:三至四级;(四)部级副职,省级副职:四至五级;(五)司级正职,厅级正职,巡视员:五至七级;(六)司级副职,厅级副职,助理巡视员:六至八级;(七)处级正职,县级正职,调研员:七至十级;(八)处级副职,县级副职,助理调研员:八至十一级;(九)科级正职,乡级正职,主任科员:九至十二级;(十)科级副职,乡级副职,副主任科员:九至十三级;(十一)科员:九至十四级;(十二)办事员
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