行政法复习案例.doc
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2、到社会各界的广泛关注。北京市一中院和北京市高院先后于2001年11月和2002年2 月27日作出一审判决和终审判决。乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案(以下称为“乔占祥诉铁道部案”腰飘琢檬吝喜柔之锻闷意髓则甜付蛮忿瞒轿涨秧距芋捉冕祸励疆豁宫售沟葛做工镶浓匹健窑夷疽赵殴季扔鬼未钳楼樱乘迂究窘谢沾夯恒亨兼述栏伶搅虏祈讹祸陕反英睦扦仆蒸雨铜坎避帝祝衍铜比桌馋茅演括是否恐艰并陋誉刚蛤扼忍赚觅宣嫁绘晰租镰珊近玻拄搂索引掠贸昆快卫氯弯谨拔川刽跑葵敦存耗辖憾瞄寂晤宁霓桓圃贝须巫纂兴雨刷博缮联粮跺角驹电树弊甩讫漆馆烛狞敌杖膀纤挫抱铝杆苔消酮肌霓予异航嘎候茹挽簇卖靶拇藐征吃弗辐月驻墙喷血沉选键询缮住颠花勇膏
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4、脯阻辙哥脾夺醚于籍菲畏2001年铁路春运票价上浮案评析摘要2001年铁路春运客票价格上浮引起的行政争议案件,受到社会各界的广泛关注。北京市一中院和北京市高院先后于2001年11月和2002年2 月27日作出一审判决和终审判决。乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案(以下称为“乔占祥诉铁道部案”)涉及的主要法律问题有:铁路春运票价上浮的性质;“铁道部通知”是否具有可诉性;铁路春运票价上浮的听证程序;铁道部对“国家计委批复”的转送等。该案给我们的主要启示是:行政机关如何进一步依法行政;如何建立健全价格决策听证等程序;如何建立对抽象行政行为的司法审查;如何完善依法行政的各项制度等。 基本案情(一)
5、1999年11月,国务院领导批准了国家计委关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示。2000年11月8日,国家计委作出关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复(计价格20001960号)(以下称为“国家计委批复”),同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮;对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。 (二) 2000年12月21日,铁道部依据国家计委上述批复,向有关的铁路运输企业发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知(以下称为“铁道部通知”),规定2001年承担春运运输任务的14个铁路局中,节前
6、(1月13日至1月22日)自广州铁路(集团)公司、北京、上海铁路局始发,节后(1月26日至2月17日)自成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是:实行票价浮动,可通过价格杠杆对客流削峰平谷,引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流,缓解高峰期间铁路的沉重压力。2001年1月4日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。 (3) 河北三河时代律师事务所律师乔占祥,获悉铁道部票价上浮通知后,认为铁道部作出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益,其行为是违法的,2001年1月18日向铁道部申请行政复议,请求铁道部:(1)撤销春运
7、期间部分旅客列车票价上浮的行政行为;(2)审查铁道部作出春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为的依据“国家计委批复”的合法性。 (4) (四) 铁道部接到申请后,于1月22日发出行政复议受理通知书;3月19日,铁道部作出行政复议决定书。决定书指出:(1)申请人乔占祥在行政复议申请书中,没有提供其合法权益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据;在审查过程中,其言行与先后提供的证据相互矛盾。(2)国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”,是合法的。(3)铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”,依据正确,程序合法,内容适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。 (五) 乔占祥对铁道部的行
8、政复议决定书表示不满。理由是:(1)他未见到国务院对“国家计委批复”的正式文件;(2)铁道部应举行而未举行听证会。 (六) 2001年3月31日,乔占祥以铁道部为被告,向北京市第一中级人民法院(以下称为“北京市一中院”)提起行政诉讼,请求法院判决:(1)撤销铁道部的行政复议决定书,并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责;(2)撤销“铁道部通知”。 (7) 北京市一中院于2001年11月5日作出一审判决,维持铁道部对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为,驳回乔占祥的诉讼请求。 (8) 乔占祥对一审判决不满,认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进行全面
9、审查,在事实认定和法律适用方面存在严重错误,2001年11月16日,乔占祥向北京市高院提起上诉,请求依法改判,撤销被上诉人发布的票价上浮通知;依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月27日,北京市高级法院作出终审判决,驳回上诉,维持原判。 案件评析 乔占祥诉铁道部案,主要涉及以下几个方面的问题。笔者在此进行分析和评论,并从中总结出几点启示。 一、铁路春运票价上浮的性质和铁道部的角色定位 乔占祥诉铁道部案首先涉及的问题是,铁路春运票价上浮是一种什么性质的行为?铁道部在其中起什么作用?根据价格法的规定,价格包括商品价格和服务价格。国家对大多数商品和服务价格实行市场调节价,对极少数商品
10、和服务价格实行政府指导价或者政府定价。 市场调节价,是指由经营者自主制定,通过市场竞争形成的价格;政府指导价,是指依照价格法规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度,指导经营者制定的价格;政府定价,是指依照价格法规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围制定的价格。 本案中,2000年11月8日,国家计委作出关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复,同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮;对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。2000年12月21日,
11、铁道部依据“国家计委批复”,向有关的铁路运输企业发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知,规定2001年春运14个铁路局中,节前在北京、上海、广州铁路局,节后在郑州、成都、南昌、上海铁路局部分列车部分时间段浮动票价。以上一系列政府行为,实际上就是国家计委按照定价权限和范围规定铁路客运基准价及其浮动幅度,指导铁道部和铁路运输企业制定春运期间客票价格的行政行为。 1998年铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定,确定铁道部是主管铁路工作的国务院组成部门,同时要求铁道部进行职能调整,实行政企分开,逐步将对运输企业的管理职能分离出去。但直到乔占祥诉铁道部时,铁道部尚未完全完成政企分开改
12、革。换言之,铁道部既是国务院组成部门,又具有对铁路运输企业和运输价格进行管理的职能。因此,在2001年春运期间铁路客运票价上浮中,铁道部是接受国家计委指导制定春运期间铁路客运票价的部门。 二、“铁道部通知”是否具有可诉性 根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,有权向行政机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼;抽象行政行为不属于行政复议直接受理或行政诉讼受案范围。换言之,如果铁道部通知票价上浮是抽象行政行为的话,乔占祥如果不服而向铁道部提出行政复议申请及对铁道部提起行政诉讼,铁道部和北京市一中院均不应受理。因此,如何认定“铁道部通知”的
13、性质,是乔占祥诉铁道部案的关键,也是确定行政复议被申请人及行政诉讼被告的核心。 对此主要有两种意见。 一种意见认为,按照行政法的一般原理以及2000年3月8日最高人民法院公布的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释,所谓抽象行政行为,是指行政机关针对不特定对象制定和发布能够反复适用的普遍性行为规则的行为。其特点是:针对不特定对象;能反复适用。本案中,“铁道部通知”不针对特定对象,具有普遍约束力,能够反复适用,属于抽象行政行为。铁道部和北京市一中院不应受理此案。 另一种意见认为,铁道部的行为直接发生了执行效力,即导致了票价上浮的行为后果;“铁道部通知”只适用于2001年春节前后的特定时期
14、;“铁道部通知”通过铁路局就得到实施,没有中间环节;铁道部明确规定了客票价格上浮的范围、时间和幅度,因此是具体行政行为。 2铁道部和北京市一中院均应受理此案。 我们同意第二种意见。理由如下: 首先,从“铁道部通知”的内容看,“铁道部通知”具体规定了2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的范围、时间、幅度及其他事项,仅适用于除儿童、学生、现役军人和革命伤残军人以外的特定人群,而不是所有旅客;适用于2001年春节前后的特定时期,而不是“国家计委批复”中每年的春运、暑运、“五一”、“十一”。换言之,它的对象和适用期是特定的,且不具有反复适用性(仅限于2001年春节),符合具体行政行为的法律特征。
15、 其次,根据铁路法第3条和第72条的规定,铁道部所属铁路局是国家铁路运输企业,根据法律和行政法规的授权行使行政管理职能。因此,铁路局既是铁路运输的经营者,又具有行政管理职能。从“铁道部通知”的形式看,尽管“通知”与某些抽象行政行为的名称类似,但“铁道部通知”是2000年12月21日由铁道部以铁路传真电报形式主送各铁路局的,其发文机关、签发人、标题、主送机关、正文、附件、抄送机关和印发日期,均符合国务院2000年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法和1994年铁道部公文处理办法(2001年修改)中规定的行政机关公文的规范体式,属于主送下级机关、要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的行政机
16、关的公文;不能根据2001年1月4日铁道部通过媒体对外公布了票价上浮方案(实际上许多人是通过铁路分局各售票处张贴的公告才获悉春运期间部分旅客列车实行票价上浮的),就认定“铁道部通知”是抽象行政行为。因为尽管发布或公布是抽象行政行为的法定程序之一, 但不是经发布或公布的行政行为都是抽象行政行为。 另外,从铁道部的职责看,根据1998年铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定,铁道部的主要职责之一是,“研究提出国家铁路运价意见,经批准后制定具体实施方案并监督执行”; 即铁道部只能研究、提出部分旅客列车实行票价上浮的意见(如报送关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函),经国家计委批准后(如作出关于
17、部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复),制定2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的具体实施方案,并监督执行,而不能未经价格主管部门批准而越权对客票价格实行上浮。 总之,在对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮过程中,无论是从“铁道部通知”的内容和形式,还是从铁道部有关职责上看,铁道部都是接受国家计委指导对票价实行上浮的政府部门。“铁道部通知”是针对具体事项作出的具体行政行为,具有可诉性。三、铁路春运票价上浮的听证问题 价格法第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门
18、主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。” 乔占祥在行政复议申请书中指出:“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度,其涨价没有必要性。”在起诉书中也强调:“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实依据。因此,被告通知2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。” 而铁道部认为:“在2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的过程中,尚未完成政企分开改革的铁道部是部分旅客列车票价实行政府指导价的实施部门,价格法第22条、第23条等规定,没有赋权铁道部主持召开价格听证会。”而且在下发“铁道部通知”前,“铁道部按价格法第22条的规定,作
19、了调查研究和论证工作,听取了社会各界和消费者的意见和建议。” 关于价格法第23条规定的价格听证会制度,我们认为: 第一,价格法第23条规定的是“应当建立”听证会制度,而非“应当举行”听证会。 第二,按照1998年国家发展计划委员会职能配置、机构设置和人员编制规定,国家计委是国务院价格主管部门,其主要职责之一是:“制定价格政策,监督价格政策的执行,调控价格总水平。” 而且根据价格法第23条的规定,价格听证会应由政府价格主管部门主持。因此,建立听证会制度并对2001年春运期间部分旅客列车票价上浮举行听证会,应由国家计委进行。 第三,根据价格法第22条的规定,政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指
20、导价、政府定价,应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见。铁道部作为2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的有关部门,在下发“铁道部通知”前,如果像铁道部所说的,已经“按价格法第22条的规定,作了调查研究和论证工作,听取了社会各界和消费者的意见和建议。”那么,铁道部作为被申请人和被告,应当提供其对2001年春运期间部分旅客列车票价上浮开展价格、成本调查的证据、依据和其他有关材料。而且,价格法第22条的规定的价格、成本调查与价格法第23条规定的价格听证会,是两种不同的制度,不能因为作了有关调查和论证工作并听取了社会各界和消费者的意见和建议,就可以不举行听证会。 第四,在案件一审
21、期间及乔占祥上诉前后,国家计委先后制定并下发或公布了国家计委和国务院有关部门定价目录(中央定价目录)(2001年7月4日)、政府价格决策听证暂行办法(7月7日)、国家计委价格听证目录(11月22日)和政府定价行为规则(12月16日),明确了对铁路旅客运输价格的定价部门是国家计委及有关部门,对包括铁路旅客运输基准票价率(软席除外)在内的内容,应由国家计委主持听证会,并规定了有关政府价格决策听证的程序等问题。 根据上述规章或规范性文件,国家计委于2002年1月12日主持了对2002年春运客票价格浮动的听证会,并于1月28日公布了经听证和调整的2002年铁道部春运客票价格浮动方案。这也说明,对200
22、1年春运期间部分旅客列车票价上浮,应举行而未举行听证会的主体不是铁道部。 四、 对“国家计委批复”的转送问题 根据行政复议法第 7条,公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定(除规章以外)不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。根据行政复议法第26条,对申请人在申请行政复议时,一并提出对有关规定的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应在30日内依法处理;无权处理的,应在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。 本案中,乔占祥在行政复议申请书
23、中,在对“铁道部通知”申请复议的同时,认为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复”不合法,一并向铁道部提出了对“国家计委批复”的审查申请。铁道部在行政复议决定书中指出:国家计委报请国务院同意下发的“国家计委批复”,是合法的;未对“国家计委批复”的处理或转送情况加以说明或答复。我们认为,铁道部是否有权处理或转送,取决于“国家计委批复”的性质和地位。 关于“国家计委批复”的性质和地位,主要有两种意见。 一种意见认为,对“国家计委批复”,铁道部无须也无权依法处理或转送。理由:一是“国家计委批复”系国家计委答复铁道部关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函(铁财函2000253号)中有关事项所作的行政
24、机关公文,不是对外发布的抽象行政行为;二是“国家计委批复”经国务院同意,是国务院文件,不属于行政复议法第 7条可以申请审查的文件范围。 另一种意见认为,“国家计委批复” 是国家计委文件,属于行政复议法第7条规定在申请行政复议同时,可以对之提出合法性审查申请的规章以外的“规定”。由于铁道部和国家计委都是国务院组成部门,对“国家计委批复”,铁道部无权处理,但应转送国家计委的上级国务院依法处理。 我们同意第二种意见,并指出: (1)乔占祥在行政复议申请书中,认为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复”不合法,而铁道部如认为“国家计委批复”,属于国家计委的文件,则应在7日内转送国务院依法处理,但铁道部只
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