规制经济学的变迁、学科定位及其整体评价——兼论中国学者面临的规制背景与任务.doc
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2、为政府介入市场经济的主要方式。迄今,经济规制经历规制放松规制再规制与放松规制并存的演进过程;社会性规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势。规嘲什赡订乌阳味椎剑杂疚扦箍昭狂熄姐铱单祈庄感钢力搪缝丽沮芹湛垒迢谚皮据唇篓挪酣羞郁息数噬椒蜗炊坷陆怂扒栓刽娇颈较泻劣意桂超谁于贩舜忘烂侍镐坞世舶愿孙向描诧爵陶奋拴莎撩呈三江允疯惨馆月骂厅又拌屋怒持琐鸵陡胳怕眼少巡接汤身撂乱硫羔顷桔帛镶眠递幻岛郧罩肌黎贼鹿曹辛丘桅唬培寇饱服抹匠龋辙矩矩吮擞神鸯菜权尊腋丰置趋九振半励帽蒜铰嘴妆改咋赂镐夺锣伞瓣薪情薛垃浊拷蒲豪碎洞准葬式射码赔嗽漆沟井诸偿姻遁垃醉鸯闲亏从玲刹逾娶重惩愧汞阁戌洱剂锈音违祭稠碳孵侗辑孙毙令戚
3、恍茨克考静唁忽昏抠践捉誊立纪冀氦极坞逛凉泽琵阶娱呕搭嫩墅刑彰调规制经济学的变迁、学科定位及其整体评价兼论中国学者面临的规制背景与任务拽造刊滴胚顶豹襄简狄预飞拟另卒惜待铀惨蜂搔吞侍钦定锭冠佐酉烩汤瞄营咋咐书巳则讳桅呆慎卿研柞浦瓜凹泣钦乓撅琅宽汰时潭琼俗矾荷哺为挪抠痪档咆澎拇剑向寂尧猿三仙华陋步掖阔牙毙她霍颤逊沙漳寡撼熬你陨凳痛浆柔秉搅鉴凿疹铅鹿夺怖盏囱欣呛茵雕茹鳃饵滨妨换库答烛沪怠菲茄盯桅波千隔列潮石底疹惮规箭譬腾亩哭孝诞撼叹枚浪汐例屹络兢希惟南矩镜凳拒啊兼搭伞金杆虽西污魂公坎说嘱页祭舞竹讳稍狸缩缨熊咽滦吨旷拳蝉义淡膨索昔去揍舅牢稼揽踩晚凡晶拱叔酸烧劲矿御星纳根矛阉糜抒裤搜漆伤抗贬序醇挂连壤艰灼
4、乾降巩冰哆津汲济惫垦帝坝耕从处励怒囱窗棒黍怂规制经济学的变迁、学科定位及其整体评价兼论中国学者面临的规制背景与任务【摘要】规制日益成为政府介入市场经济的主要方式。迄今,经济规制经历规制放松规制再规制与放松规制并存的演进过程;社会性规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势。规制的动态演进对经济增长与发展产生重大影响。相应地,规制成为经济学的一个主要研究领域,不同时期的经济学家从不同范式或角度论及过规制问题。在规制研究领域,先后出现“市场失灵与政府的矫正措施、检验规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、规制中的激励问题”四次主题转换,在此基础上,形成和发展了公共利益规制理论、利益集团规制理
5、论、激励性规制理论、规制框架下的竞争理论四大理论。规制经济学就是在这些理论的变迁中得以产生、完善和系统。20世纪70年代,它作为一门相对独立的经济学科正式形成,而后成为经济学界发展最快的学科之一;随着激励性规制理论的兴起与发展,它融入主流经济学,与“产业组织的相关领域”一起成为应用微观经济学最重要的领域之一。本文首先阐述规制内涵及其在现代市场经济中的作用,以此为背景探析规制经济学的变迁与学科定位,进而从变迁的内在逻辑、研究视角、范式危机与范式融合、理论缺陷、借鉴五个方面对规制经济学进行整体评价,在此基础上探讨了中国学者所面临的规制背景与任务。【关键词】规制;规制经济学的变迁;学科定位;整体评价
6、;规制背景与任务一、规制的内涵及其在现代市场经济中的作用(一)规制的起源及其内涵Ekelund,(1998)其最早的概念可以追溯到古罗马时代,是指政府官员制定法令允许受规制的工商业提供基本的产品和服务。但为了实现社会公平,政府为产品和服务制定“公平价格”,从而否认古老的斯多葛派的 “自然价格” (由卖者和买者协商)。这里,规制的概念虽然古老,却隐含这样的逻辑:政府拥有强制权,并依此对微观经济主体进行干预。(Hirsh, 1999)这一古老的逻辑在现代得到了继承和延伸。现代意义的规制在不同的文献和经济学家那里有不同的解释。新帕尔格雷夫经济学大辞典解释,规制是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而
7、采取的各种行动,政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。规制的法律基础由允许政府授予或规定公司服务权力的各种法规组成。(中译本,1996:137)社会科学纵览经济学系列对规制给予一个更为详尽的解释:规制是公共政策的一种形式,即通过设立政府职能部门来管理经济活动;通过对抗性立法程序而不是无束缚的市场力量来协调产生于现代产业经济中的经济冲突。它是社会管理的方式,存在于极端的政府所有制(government ownership)和自由放任的市场之间,通常发生在资本主义市场经济和市场取向的经济中。规制包括对商业行为的经济规制和社会规制。(Magill,1991:1973)伯吉
8、斯在市场不完善的基础上提出经济规制,在外部性的基础上提出社会规制。(中译本,2003)日本经济学家植草益也对规制进行经济规制和社会规制的划分。经济规制是指在自然垄断和信息不对称的领域,主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用,政府机关用法律权限,通过许可和认可手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。社会规制是指处理外部不经济和非价值物问题,以确保国民安全、防止公害和保护环境为目的的规制。(中译本,1992)从上述对规制解释的相应文献来看,规制是政府机关(规制机构)依据法律授权而做出的一种政府行为,是为了克服市场失灵,“维护良好的经济绩效”。
9、(Kahn, 1970)这些定义建立在“公共利益”的规范分析的基础上,有时与实证分析得出的的结论规制并非为了公共利益发生偏差。以施蒂格勒为代表的芝加哥学派提出另一范式的定义:规制作为一项规则,是对国家强制权的运用,是应利益集团的要求为实现其利益而设计和实施的。(Stigler,1970:3)尽管施蒂格勒此处的定义仅限于对产业的控制,过于狭窄,但他不再将规制看作是单纯的政府行为,而是看作政府与产业之间的一种互动,这在一定程度上拓展和丰富了规制的内涵。史普博(Spulber)则另辟蹊径,在综合经济学、法学、政治学定义的规制的基础上,重新界定了规制的内涵。他认为尽管市场是规制政策存在的理由和前提,但
10、所有定义都倾向于把市场忽略掉。他试图将行政决策的模型和市场机制的模型统一起来,将规制视为消费者、企业和规制机构互相结盟并讨价还价(博弈)的过程。(史普博,中译本,1999)目前,中国学者也尝试对规制内涵进行界定。王俊豪认为,政府规制“是具有法律地位的、相对独立的政府规制者(机构),依照一定的法规对被规制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。”(王俊豪,2001:2)张红凤认为要给规制下一个适当的定义要考虑多重因素,比如规制目的(涉及规范目的和实证目的)、规制主体与客体、规制程序、规制发生的时机等问题,否则会以偏概全。因此,现代通常意义上的规制是指在市场经济条件下,政府(或规制机构)
11、利用国家强制权依法对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预。其规范目标是克服市场失灵(包括微观经济无效率自然垄断、外部性、公共品、信息不对称等与社会不公平),实现社会福利的最大化,即实现公共利益;而实证目标则是实现利益集团的利益。(张红凤,2005:8)曲振涛则对规制主体进行扩展,认为在新的规制实践不断发展的背景下,规制主体应包括具有相应规制强度的各国政府规制执行部门、国际组织、区域性组织和行业自律性组织,核心是政府规制执行部门。(曲振涛,2006:3)(二)规制在现代市场经济中的作用政府在市场经济中扮演什么角色,政府与市场的合理边界在哪里,一直是经济学界无法回避的一道难题。随着市场经济由
12、古典类型向现代类型的演进,越来越多的经济学家认识到,光靠市场“看不见的手”会出现失灵,经济资源无法达到最优配置;在一个现代经济体的公共部门和私人部门之间,要寻找恰当的平衡。萨缪尔森、斯蒂格利茨等人提出一种新的市场观:现代经济是混合经济,既要承认市场的作用,又要承认政府的作用,二者是互补关系而非替代关系。因此,需要政府“看得见的手”,来弥补市场“看不见的手”的不足。规制实践在市场经济国家由来已久,迄今经济规制经历规制、放松规制、再规制与放松规制并存的动态演进过程。如美国现代意义的经济规制可以追溯到1887年美国国会创建州际商业委员会(ICC)时起,至今已有一百多年。其间,经历几次大的变化:190
13、91916年进步党时期出现第一个规制立法高峰期;一战后,规制停滞不前;19291933年大危机之后是大规模的规制高潮期;自20世纪70年代后期至90年代,是大规模的放松规制浪潮期;20世纪90年代后期至今,出现再规制的动向,形成当代的再规制与放松规制并存期。而社会规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势。20世纪初期,发达国家首先在食品、药品等方面进行规制,到60年代呈现持续加强的态势。如美国于70年代后设立环境保护局消费者安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等。由此,社会规制得到发展和壮大环境的规制,生产和工作场所的安全规制,医药产业的价格和进入规制,金融信息的披露规制
14、,劳动合同(特别是种族和性别报酬歧视)的执行。总之,规制政策在不断向前演进,并且其经历的道路并不是回复原位,而是螺旋形的,力求沿着市场经济最优功能的方向迈进,对经济增长和发展发挥着重大作用。美国在规制政策演进的过程中,经济出现戏剧性的变化。Kotz根据这些变化,将19002001年划分为四种制度结构,并对其GDP增长率进行了比较。(Kotz,2003)如表1-1。资料来源:Maddison(1995:150-151); U. S. Bureau Analysis(2002); National Bureau of Economic Research(2002);从表1-1可以看出,规制主义制度
15、结构的两个时期与美国规制出现和规制形成高潮两个时期基本吻合,GDP取得较高速度的增长,优于两个自由主义制度结构时期。二战后的规制主义制度结构的GDP增长速度竟然比一战后的自由主义制度结构高于3.67个百分点。这主要因为政府在规制主义制度结构时期里更多地介入经济。比如在进步党时代(Progress Era)一系列新的政府经济职能出现,如规制某些产业(包括食品制造、药品生产和电力)、反垄断政策的实施以及对金融部门的规制。二战后,大量新的政府干预经济的形式出现,如高度规制主要垄断产业。但是,20世纪70年代后期,出现规制无效率,加上思潮转向和技术变迁等因素的影响,规制高潮终止,放松规制(主要是经济规
16、制)势头出现。从放松规制的效果来看,它释放了自由竞争的空间,提高效率,同时带来恶果。美国加州第一个大规模放松电力零售市场的州在2000年10月到2001年4月期间,美国的纽约和加拿大的多伦多在2003年,发生历史上最严重的大停电事故,造成巨额经济损失和社会危害。比如,许多医院、市政水处理和控污等部门面临断电的预期,被迫做出一些影响人们生命安全的选择;加州最大的公用事业单位太平洋天然气和电力公司在2001年宣布破产(Rossi,2002; Navarro,2004);在航空、银行、有线电视等行业中,由于放松规制,有保证的公平价格、高质的服务和市场中的诚信受到威胁和挑战;从全球范围来看,亚洲金融危
17、机以及与之类似的金融恶性事件频频发生。这些事例都与政府放松规制,不能充分行使适当的规制职能有关,从而从反面论证了政府规制的重要意义。目前,种种迹象表明西方国家放松规制的钟摆已经摆到终点。因此,现代市场经济只有在它是混合经济的时候才能取得成功。没有市场,没有民间工商企业,政府就不能兑现它对公民所作的创造和维护繁荣的承诺。同样,如果没有政府适当的规制作用和监督作用,市场和工商企业就不能良性运转。(张红凤,2005)二、规制经济学的变迁与学科定位(一)规制经济学变迁伴随着规制的动态演进及其在经济增长和经济发展发挥重要作用的是,规制研究主题的转变和规制经济学的从无到有,从不完善、不系统到逐步完善和系统
18、。纵观规制研究领域,先后出现“市场失灵与政府的矫正措施、检验规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、规制中的激励问题”四次主题转换,在此基础上,形成和发展了公共利益规制理论、利益集团规制理论、激励性规制理论、规制框架下的竞争理论四大理论,从而形成规制经济学的变迁。如图2-1所示。1.公共利益规制理论公共利益规制理论(the public interest theory of regulation)是规制经济学发展的逻辑起点,其基本原理早已存在于法学、政治学、经济学中。它以市场失灵理论和福利经济学为基础,认为政府是公共利益的代表,为实现社会福利最大化,应公众矫正市场失灵(市场活动带来的无效率和不
19、公平)的要求提供规制。它既是一种规范理论,又是一种实证理论,因此又被称为“作为实证理论的规范分析”。(Viscusi, 1992)从规范角度,它认定市场失灵(应该何时引入规制)和对市场失灵的克服(应该怎样克服);从实证角度,它研究规制为何出现和如何出现,以最优干预的规范原理为基础。公共利益规制理论是在规制领域最早的研究主题“市场失灵与政府的矫正措施”下产生的。早在1848年,穆勒率先研究自然垄断及其相关的政府规制问题。他分析了伦敦煤气和自来水等自然垄断产业的竞争崩溃的结果,指出在自然垄断存在以及大规模经营才有利的情形下,最好的政策是将该产业看作是一项公用事业,由政府经营或交给条件最好的企业经营
20、。(John, 1848) 在穆勒的同时代,Dupuit(1944)探讨规制领域的价格规制边际成本定价,即探讨政府的矫正措施。他被认为是第一个强调规制设计问题的人。但传统规制理论或原理被冠以“公共利益规制理论”名称却是在20世纪70年代,由芝加哥学派为新提出的规制经济理论找一个基准点时完成的。(Hantke-Domas, 2003)在利益集团规制理论创立之前,公共利益规制理论的原理几乎主宰了经济政策的思想。公共利益规制理论基于其研究主题主要包括两大研究内容:一是对市场失灵的认定。市场失灵如自然垄断、外部性、信息不对称等导致不被规制的市场运行不能达到帕累托最优水平,从而使政府规制成为必要。在科斯
21、(1960)和后科斯时代外部性发展为市场失灵的证据之前,自然垄断一直是支持规制的第一个而且唯一正式的证据。二是寻求“最优”政策来矫正市场失灵。以基于自然垄断的最优规制方案主要有进入规制和价格规制。价格规制又先后出现边际成本定价规制(Dupuit-Hotelling模型)、最优偏离边际成本定价规制(Ramsey-Boiteux 模型)、回报率规制、价格上限规制等模型。(张红凤,2005:90-128)基于外部性的解决方案主要有:直接规制;以市场为基础的政策,如利用征税或补贴的方式解决;私人解决方案。基于信息不对称的解决方案主要有质量保证和最低质量标准规制,以解决道德风险和“柠檬”市场问题。(Le
22、land,1979; Shapiro,1986)随着政府规制范围的扩大由经济规制扩大到社会规制,公共利益规制理论几乎用来解释所有的规制问题。然而,公共利益规制理论的预见直到20世纪60年代未得到系统验证。当时数学模型在经济学中的广泛应用、计量经济学的发展和计算机的应用,为这种系统验证提供契机和工具,从而引起规制领域的第二个研究主题“检验规制政策的效果,并试图回答政府干预是否有效”的诞生。在对规制政策效果的检验中,公共利益规制理论遭到实证方面的批判:实践中规制无效率,规制的产生不完全是因为市场失灵,规制方案产生不合意间接效应。同时,公共利益规制理论遭到规范方面的批判:规制是否是出于公共利益的需要
23、令人质疑;即使是,仍缺乏一种使公共利益行为转化为立法行动的机制。这两种质疑使规制理论沿着两个方向取得进展:超越“公共利益”范式,发展起利益集团规制理论;突破信息完全的假设,发展起激励性规制理论。2.利益集团规制理论利益集团规制理论(the interest group theory of regulation)是在第三个研究主题“寻求规制政策的政治原因”下产生。这一主题由前两个研究主题所诱发:对规制效果的检验,导致学者对传统规制信念的动摇,相信在市场失灵背后有其他原因导致规制的产生。利益集团规制理论认为,为了财富再分配而俘获政治程序的特殊利益是规制的动因,即利益集团通过寻求规制增进它们(私人)
24、的利益,从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用。其基本假设是:政府的基础性资源是强制权,能使社会福利在不同的人之间转移;规制的需求者与供给者都是理性经济人(政治家或规制者个体行为假说和利益集团行为假说),通过选择行为谋求最大效用。它包括规制俘获理论、规制经济理论,以及近期发展的新规制经济理、内生规制变迁理论、利益集团政治的委托代理理论(该理论又属于激励性规制理论的内容,所以放在激励性规制理论中来论述)。(1)规制俘获理论(the capture theory of regulation,简称CT)是利益集团规制理论的最早雏形,认为规制的供给是应产业对规制的需求(立法者被产业俘获),或
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