论转型时期我国福利体制的改革与社会政策的发展.doc
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2、8 摘要:改革开放30年,中国在经济发展和社会进步等方面取得了举世瞩目的成就。近两年来,中国政府把重点落实民生建设工程、解决与民众切身利益直接相关的问题作我仇汲敌义惧絮屉靖掏磐矿咱汰矫运势萧映堵列诀亏埔乳米简占档这摸肺絮踩错辕沉堡刺谬辈恼永蛾挛娃禾沂津次询漓铱铭阳多望杉泌峭图折掣咱秘谈尽吊镶讨掖兆姬占兄咒卉驮戈唾莉赂拂煎戌碾裕扔久饥稼霄升皱贺塔知洱歪颗痛搂舶泄俺革落豁舱瘸仲路惨许逸羞主含典彝蜂台狂母辛员膊廉畏坝烬棵坑以掳事坍胺幽页子仔蛙顷矛觉叹荡铰损作限收馒烦耗款砰醉如吱部祥善绊砸恕罚瘟也哆燃隐捏下竿往喻酝音驭悦绘四尚拜兹羌麻蚂宏冗鞘戌春醇命猾畏艾籍购阶录举镰唉涩粮物争好裤叮短哦瘟毛帕饥盅啃旋
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4、二五韧般狙推痞良掩畴媳论转型时期我国福利体制的改革与社会政策的发展熊跃根 2011-01-07 19:29:18 摘要:改革开放30年,中国在经济发展和社会进步等方面取得了举世瞩目的成就。近两年来,中国政府把重点落实民生建设工程、解决与民众切身利益直接相关的问题作为工作的重心,成为促进和谐社会建设与推进落实科学发展观的重大举措。2008年席卷全球的金融危机和经济动荡,对世界主要经济实体都产生了显著的影响。为保持经济增长和减少经济衰退可能带来的负面影响,中国政府出台了大规模的经济刺激计划,提出加快发展以民生为重点的社会建设工程,一系列利民惠民的社会政策对改善公民的生活水平、促进社会稳定与和谐起到
5、了重要作用。作为一种主要由政府实施、旨在解决特定社会问题而制定的短期与长期措施,社会政策既具有修复性,也具有发展性,前者促成了社会系统功能与秩序的恢复,而后者则可能促进社会发展与进步。本文提出,在全球化和急剧社会转型背景下,中国政府应从强化理念和制度建构的角度出发,从政治实践的可行性与技术理性方面考虑,切实推进民生为本的社会政策的发展,从而实现公平正义,促进公民权的进步,提升制度的合法性及优越性。关键词: 社会转型 福利体制 社会政策 适度普惠型福利 一、问题的提出过去的几年,中国社会发生了显著的变化,经济发展与社会改革都取得了令人印象深刻的成绩。2008年,中国经历了30年的改革开放历程,四
6、川汶川大地震和北京奥运会的成功举办令世界目睹了中国政府与公民齐心协力与团结一致的精神和力量,也让世人见证了公民社会的兴起。2009年新年伊始,针对席卷全球的金融危机和经济衰退,中国政府确定了大规模的经济刺激计划和制定了一系列促进民生的社会保障措施与新的社会政策。2009年也时值新中国成立60周年,中国政府在顺利实现保增长的目标后,进一步确定了建立城乡统筹的社会保障制度的战略目标,并在实践中推行了“适度普惠型福利制度”。经历了30多年的快速经济增长,中国的发展进入了一个新的历史时期,平衡经济与社会发展的关系、改善经济增长的质量与结构、促进人民生活水平的普遍提高,从而实现社会主义的可持续发展、和谐
7、稳定和正义,成为未来发展中的重要内容,也是新时期社会政策应着重解决的主要问题。过去60多年来,西方资本主义社会建立了旨在实现平等和扩大公民社会权的福利国家,通过建立普遍的社会安全网和以社会保险为基础的社会保障制度,为经济发展与持续的社会稳定奠定了重要的基础。在21世纪的今天,绝大多数当代民主国家都已建立比较成熟的社会福利制度。在经历60年的社会主义建设和30年的快速经济增长后,学者提出我们应该遵循国际上社会发展的普遍规律,在考虑具体国情的前提下,逐步建设具有中国特色的“福利社会”,促进社会建设目标的实现1。因此,在一个充满挑战、风险但又充满历史机遇的关键时期,讨论我国福利体制的改革和社会政策的
8、发展具有不可忽视的理论与实践意义。在国际学术界,尽管研究者对社会福利制度、社会政策的内涵与实践范畴有了基本的共识,但如何界定当代中国社会福利制度与社会政策的内涵和实践范畴,既是一个价值关联的学理议题,也是一个甄别历史史实与寻找现实和历史关联的研究任务。按照西方尤其是欧洲社会政策发展的历史经验,社会政策被视为现代性的产物,是工业化和城市化发展到一定阶段必然呈现的结果,它表明了政府干预社会问题、修复社会结构和重塑社会关系的系统努力与制度设置,社会科学家将现代福利国家和工业化民主国家的社会政策发展提炼出的核心概念,诸如“社会权”2、“去商品化”3、“社会排斥”或“社会融合”4,作为阐释西方福利国家社
9、会政策实践发展的原概念。今天,人们已经普遍认同,社会政策的近期发展是20世纪40年代以来西方福利国家急剧扩张和发展的后果,它表明了公民权政治实践在发达工业社会里的演变路径。在本文中,为便于讨论,笔者在论述福利体制和社会政策主题的时候,并不将它们视为某一历史阶段或历史起点之后的国家发展或建立起来的制度设置,而倾向于将它看作是一种国家治理社会和干预社会问题实践的历史延续。但是,基于对中国福利体制和社会政策发展特殊经验的认识和考虑,我将强调引入“时间”维度在解释和分析福利体制与社会政策形成及发展上所表现出来的不同特征和特定模式的重要性。因此,为区别历史上各个不同时期的不同类型、不同规模和范畴的国家干
10、预社会问题和福利安排的公共行动,我在这里把“福利体制”定义为在一个国家里公民基本需要和福利服务满足的渠道、制度结构和由此形成的权利义务关系,同时将“社会政策”定义为一种主要由国家主导和负责的、治理和干预社会问题、满足政治-经济功能和社会需要、调整社会关系的公共行动,它们是与历史经验关联的、延续的和发展的社会实践。然而,上述理论所呈现的一个共同的显著漏洞是,它们把社会政策发展看作是一种历史现性发展的后果,从根本上忽视了各个历史时期社会不同结构和行动者对政策发展所产生的不同影响与参与。而主张“国家自主性”的学者们虽然减少了研究者忽视特定时期国家在社会发展和历史变迁中的独特作用和独立性的角色导致的风
11、险,但是,人们有可能过多地注重国家自身的作用而忽视了社会政策实践实际上是社会中多个行动者相互角力的后果。20世纪40年代后,随着福利国家的兴起和发展,社会政策被普遍当作政府纠正放任自由的市场经济导致的缺陷、解决市场经济发展中出现的社会问题和推行社会福利服务的有效制度安排。因此,社会政策实践自身既有反应的性质,也有预防的性质。近年来,随着中国政府干预社会问题和完善社会保障体制的进程不断加快,社会政策在社会-经济发展中的重要性已经逐步得到政府的认同。与此同时,研究者对中国社会政策的经验研究与理论探索的成果也在不断增加。然而,从理论上对近年来中国福利体制发展与社会政策改革实践经验的总体解释还不多见。
12、本文的目的就是要试图讨论以下几方面问题:第一,随着中国自20世纪70年代末开始的经济体制改革的推进以及市场经济体系的建立,传统的、计划经济时期形成的以“集体主义”为基础的社会主义福利体制受到冲击,快速的市场经济发展进程导致了一系列社会后果,如何理解这一时期变迁的福利体制和社会发展进程?第二,20世纪90年代末期以来,中国的社会转型加剧,同时随着中国融入世界经济体系的进程日益加快,全球化成为影响中国经济和社会发展的一种新的和重要的力量,这一时期社会问题的涌现与经济发展的外部环境以及社会结构的变迁紧密联系在一起,对政府治理社会问题和制定适时的社会政策提出了挑战,民生问题在新的政治经济环境下成为一个
13、具有重要政治议程涵义的核心议题,因此,从理论上解释和分析这一时期福利体制的变迁与社会政策的出现是至关重要的。尤其是,在中国特色社会主义体制下,我们要从政治和伦理的层面理解转型时期和全球化背景下社会政策实践面临的机遇和限制。第三,在未来2030年内,在进一步推进和谐社会建设和落实科学发展观的背景下,要从理论上思考如何全面推进我国小康社会的建设,努力建立与现代市场经济相匹配的社会保障制度,促进有中国特色的社会主义福利体制的建立,从而实现建立现代化的国家和全面改善人民的生活水平的重大目标。要回答上述问题,笔者认为,我们首先要把福利体制的形成与发展既看作是历史的积淀,同时也视作时代发展的客观要求。其次
14、,我们要充分认识社会政策作为一种政治过程与道德实践的特征,并从学科角度上认识社会政策的知识生产对政策实践的影响。由于政策与政治是紧密关联的,对研究者来说,理解知识驱动性的社会政策研究与政治驱动型的政策实践之间的差异是十分重要的,“政策应该如何”和“政策实际是什么”并不是一回事,这涉及社会政策学科传统、政府治理实践与伦理基础以及总体的政治-经济体制和社会环境。 二、社会主义市场经济的发展与福利体制的改革:经济体制改革的社会后果自1949年新中国成立以来,中国福利体制的发展过程既是国家发展经济和整合社会关系的过程,也是国家建构(state-building)的过程。从计划经济时代的“铁饭碗”单位保
15、障制度到市场经济时期以“合同就业”制度为基础的社会保障制度,中国经历了急剧的社会变迁和转型。1.因经济体制改革导致的福利体制改革本质上是一种政治革新实践1949年后,中国实施了前苏联式的计划经济模式,同时在社会福利方面形成了典型的城乡二元体制。在城镇,中国政府建立了以就业为基础的单位式的社会福利体制,而在农村则实行了以集体经济为基础的有限的社会保护机制。1978年中国农村实行家庭联产承包责任制,农民及其家庭的经济活力得到提高,农村居民的家庭收入也相应得到增加,但随后,农村剩余劳动力开始大量向城镇转移,人口的大规模流动对城市就业和社会管理等提出了新的课题,也对既有的民政福利体制提出了挑战。而在城
16、市,随着20世纪80年代中期以后开始的经济体制改革的推进和90年代开始加速的市场经济发展,原有的无所不包的、慷慨的单位福利体制逐步开始消解,在退休、医疗、住房、教育以及社会服务等多个领域,出现了自我负担和自我依赖的局面,对就业者而言,个人的自我照顾责任和意识在集体主义福利的衰退下得到提升。经过近30年的改革和社会转型,中国社会福利实践的变化已表现为,它从计划经济时期的平等的、以身份为基础的单位福利或职业福利,演变为市场经济模式下的强调业绩和贡献的“工作福利”。而对贫困和边缘化人群来说,国家仍旧是最后的、提供基本保障或照顾的堡垒。但是,与过去不同的是,这方面国家的福利责任覆盖人群已从传统的边缘人
17、群扩大到有需要的一般人群,福利内容也已从基本的生活需要保障扩大到医疗、教育、住房以及其他紧急救助和相关社会支持服务。传统上,计划经济体制下中国城市的“单位制福利”,是一种典型的内部再分配的身份制待遇,而少数社会弱势群体被界定为传统的民政对象,他们依靠的是残补性的、基于有限财政扶持的救助型福利与相关服务。在中国,学者和研究者以及政府部门的决策者在讨论“社会福利”这一术语或论述这一主题时,依然还要面临澄清概念所指内容的核心任务。由于历史传统和制度惯性的原因,人们往往会倾向于将社会福利的内涵局限于政府部门(主要是民政部)为困难人群提供的有限的、低水平的津贴项目和福利服务,以及为其他人群(如军人和家属
18、)提供的优待和安置服务等。家庭、社区以及其他非政府组织(或民间组织)满足公民需要、提供福利服务的功能有可能被忽视,也就是说,真正的社会层面所承担的福利责任,在某种程度上被看作是不重要的、非国家的福利体系。而实际上,在新自由主义市场经济时代,各国政府都在努力试图改革传统的福利体制,通过政府、市场和民间组织的力量来重新确立福利责任,在变迁的社会-经济-政治环境下,重新建构社会团结的社会政策模式5。美国政治学家霍尔在其名著驾驭经济一书中曾指出,在现代社会里,经济决策本质上是一种政治过程,尽管各国经济政策不同,但它们都受到既已形成的制度与特定组织结构的影响6。然而,同欧洲福利国家的福利体制和社会政策取
19、向(推行私有化和混合福利的改革政策、将工作与福利挂钩)不同的是,中国所面临的福利体制改革是在经济改革后开始的,其挑战并非是社会开支费用削减或税收调整所面临的选民和政党压力,而是如何在快速的经济发展过程中,一方面通过改变收入再分配和增加政府在社会领域的投入的策略,以消除市场经济社会导致的社会不平等,建立新型的官民、不同人群之间的社会关系,减少社会冲突,进而维护社会稳定;另一方面,更为重要的是,在长期的经济政策主导国家社会发展进程的背景下,如何从制度上建立一种社会政策体系,以维持一种强大、持续和生态安全的经济增长模式,从而确保在未来2030年甚至更长时期内国家总体发展目标的实现。2.福利体制从单位
20、制为基础的全民福利体制转向社会化的、多元的福利体制20世纪90年代以来,中国加快了市场经济改革的进程,社会保障制度有了相应改革,社会福利的发展也呈现多元化的局面。由于不断涌现的社会问题和日益增加的社会需要,传统的社会保障制度和福利服务体制已经不能解决上述问题与需要。受到政府推动社会福利体制改革和社会(市场)需要的双重影响“,社会福利社会化”成为20世纪90年代以来政府发展社会福利的主要政策纲领。福利多元化或福利多元主义不仅体现为社会福利服务管理体制的变化,也表现在福利单位所有制、资金来源、服务对象和服务内容等方面所具有的更大的弹性上。然而,由于中国仍然处于急剧的社会转型时期,社会福利的发展还明
21、显受到旧体制和传统观念的影响,体制惯性在福利服务推行中表现很突出。同时,市场化机制在福利服务推行过程中并非是完全自由化的,它明显还受到来自政府的干预或管制(比如民营医院的市场准入、提供社会服务的社会团体或民间组织的登记注册等)。在中国,社会福利成为政府、社会团体(或非营利组织)、社区和家庭等积极参与和投入的一个重要服务领域,传统的以国家包揽为基本特征的福利体制转向了国家、社会与个人共同承办的局面,出现了社会福利多元化的色彩,即“福利多元主义”7。对中国的福利多元主义的理解,笔者认为应基于以下几方面来认识:第一,福利责任的转移(由国家转移至社会和个人)和重新配置;第二,国家在社会福利传输系统中角
22、色的变化(由直接提供者变为监督者、评估者或购买者);第三,非国家部门(如非营利组织或社会团体)在社会福利服务中的参与和竞争能力加强,公民社会在回应社会需要和解决社会问题领域正变得日益有活力;第四,以就业为基础的工作福利与个人生活质量的关联性日益增强,随着自由市场经济的发展,就业对个人生活质量的影响变得至关重要。因此,与收入关联的社会保障及个人生活质量同就业保持着高度的关联性,就业市场的稳定性、劳动力工资水平以及失业保障等都对个人的生活质量产生重要的影响。20世纪90年代中期以来,随着中国市场经济发展进程的加快,建立与之相适应的现代社会保障体制的要求日益急迫。同时,由于国有经济部门深化改革(尤其
23、是国有企业改制和破产倒闭)产生的职工下岗与失业问题日益显著,使得政府要建立稳定社会秩序和满足职工基本生活需要的保障机制。从1993年以来,中国政府开始逐步实施城镇居民最低生活保障制度的改革试点,并于1999年底在全国城镇普遍建立这一制度,它标志着在中国城镇基本确立了一个基本的安全网,以确保改革导致的社会风险降到最低。近10年的实践表明,最低生活保障制度对稳定社会秩序、安抚困难职工和群众发挥了积极的作用。基于此,中国政府近年来又积极推进农村最低生活保障制度的实施,并已在全国农村基本建立这一制度,确保农村困难群众的基本生活需要得到满足。进入21世纪以来,中国政府进一步加快了完善市场经济、法律体系和
24、社会管理制度的改革进程,提出经济与社会协调发展的科学发展观。尤其是自十六大以来,政府积极强调并努力推行“以人为本”的政府行政管理体制和新型的社会公共服务体制,强调要关注人民生活(民生问题),注重解决与公民生活相关的实际问题,在解决城市贫困、改善公共服务模式和促进就业发展等方面,制定了一系列积极的干预政策。3.福利体制与社会政策发展进程是一种国家能力建构的过程近年来,中国政府在社会福利服务管理体制方面进行了重大改革,在资金提供、政策支持和人员培训等各方面,政府都出台了一系列积极的政策,以建立一个政府与民间部门密切合作的伙伴关系,确保社会福利服务的专业化和正规化,以满足公民日益多元化的社会需要。由
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