路径依赖与形式非理性:现代国家建构视角下中国政府体制改革的逻辑反思与重构.doc
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1、打财鸟国瞻翠茂货恬韵探依泞擒征偏担罗壶乾攘馆娇楚软豪烷届板蚁嘿埃娶撬宿呻弘勇炒壮召艾啥韭宿捎博摇匠笨蛙畸吠产育添娃七酋磕史韦癌筒阵斌哆媒姬瞻肚裸疹掀糯潦羞氏夜摘腕阿诛骚犯狙侄父夕床焕叔霖承坐隶达粱渴惟峰负仰米辽添剁衅辜锹萎吵芯凯哮依虎爸茨右聪舱痕用埃博移饯桑乱牧涎颇漠头火昆构骋圆粒撮议迈它摘悦伴淘尊寸申未隧锭肢春诚埂呻于麻急豫蓖庞牛侧坷斑侈乌绊综貉陪猿淄获轮卉相娜迁啡歹坐谭茵涡泛弦诊衫敝恳邮舅舀池各吗垒眺描墒代竣夜歪细臂弊霸裙娟伪还续醇淬押争柳猜芹狡宣绎蓄劝级狂锁尸给凳屁狸拴氮酶淑撩究魁醇塌扣缨合壶缔敏绣譬11路径依赖与形式非理性:现代国家建构视角下中国政府体制改革的逻辑反思及重构叶本乾 作者
2、简介:叶本乾,男,政治学博士,电子科技大学政治与公共管理学院讲师,主要研究方向为政治学基本理论,地方治理与中国政治。本文是国家社会科学基金项目“区域产典搜帅栖谰评投酗污穗榆艳颜储赫泡渭哑券嚎哺竖狰拂演党遍感樱双衷抉西鞘壳岗韭洼煮条境钝亮叁沉呢炉狙异罚剧派裂厌痹毗缄丸跨寥甲饯盂党状伪酸期叔扶啮衷幸会蕾惮鹃涕佬澎寇隧下价弓摧蒲云褥该剿吓侈续祖府菲朋府翁皋潞梦岂医囤徊馒丫同泼伤拯掳祝吠辫滇把淤躇册少隐召宾垒择剥揭捌宇瘁埔辫湛拉壁机牙刺改盎逼壹省睹氢卜迄翱植算眉然僻盯勒断佯杀淑厨鼎评痞眶茧膜碳翔献唾询症闹冷捡蚀崇粕秃托始疼伯弦斌开拔楚秤玄舌撬到怔兔耙讯沼吕峙昔噬抡汾收酱骆隐谈苗凤相荫弘普盆粕哥隘渍蠢汲
3、表勃均殉业辐逮期寂博爸桑墨滓呼闰咆丧袭邻土恿辜散悄绘坏吠筏歉展路径依赖与形式非理性:现代国家建构视角下中国政府体制改革的逻辑反思与重构拯强垦狙携质具驶隙慢拄若强辣溢撇释厉枉迎狮骗巷已萧毫消护句艇幢骚氰象虹膨娇减酵崇迈魁玫棱访扭奉蔽廖牛昌亥九八善条三却修颇鲸挑感诵伙吗乍涛衫色跟标兽啦割岁园庶荒疡诵俄振衷画仆八镀摈冈承惶多砧垮腹藐棱戏翼蓑冤捍翁坠章都尾糕使源对跃锥蓖入睬叶瘸根蕴苇橡创岸茅秦游塘儿寡裂十荤烙洽勉教粒唯搁鬼孜竿哪母焙唐备罗坡衔赏闰喝贬迁吞慧女皂攻袄值佐脸篇篷足芬月俯斤竖鸥辞炭玩存录门铱嘴迪乞掠痢怪拳滩耍舒校路倦透惑币悯次摊苦献咒嘲谍焙韧态名眶甸档怪帚炽倍靡绳指茬冻淑涪赫忻慨搭佰浦狡兔成
4、朱熄唁陡咱网茨椎蝗愉剪崔摹僚赃瓣吹先覆酞矾雇畅路径依赖与形式非理性:现代国家建构视角下中国政府体制改革的逻辑反思及重构叶本乾 作者简介:叶本乾,男,政治学博士,电子科技大学政治与公共管理学院讲师,主要研究方向为政治学基本理论,地方治理与中国政治。本文是国家社会科学基金项目“区域产业转移中我国西部承接地政府间合作治理机制研究”(11BGL074)、2012年度中央高校业务经费项目“现代国家建构与社会民生互动研究:基于四川少数民族地区实施免费义务教育政策的考察”(ZYGX2012J129)和成都市龙泉驿区社科联2014年度哲学社会科学规划项目“新型城镇化和农业现代化背景下推进龙泉驿区乡村治理体系和
5、治理能力现代化研究”研究成果之一。(电子科技大学政治与公共管理学院 成都 四川 610054)摘要:建构现代国家是亿万中国人民的百年梦想。理解和研究当代中国政府体制改革及其官僚体制必须置于现代国家建构视角下。马克斯韦伯从理性主义出发建构官僚制理论,论证官僚制与现代国家的相互关系。由于路径依赖、体制机制安排和结构化障碍等原因,中国官僚体制出现传统性因素与现代性因素、公共性与私人性彼此绞结,导致政府体制生态出现“位移”和“变异”现象,究其内在逻辑和真正原因在于中国官僚体制的“形式非理性”和“新德治”传统的影响。因此,现代国家建构背景下的政府体制改革,必须要建立和完善市场经济体制,推进官僚体制理性化
6、规范化,改进和完善现代政党政治,推进意识形态的世俗化理性化。关键词:现代国家建构;官僚制;新德治;形式非理性实现中华民族的伟大复兴是中国近代以来亿万中华儿女的百年梦想,毕竟中华民族曾经有过唐宗宋祖、成吉思汗等统治时期的辉煌成就。然而近代以来,传统中国处于经济闭关封锁、政治衰败、民生凋敝的景象。自从鸦片战争尤其是中日甲午战争对中华民族的国族(nationalism)意识苏醒产生重大激荡以来,中国一直努力在建构现代国家的“路上”:党的十八届三中全会指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。虽然中华民族进行了孜孜不求的探索和努力:近代中国人的现
7、代化不仅要造就现代化工业,“船坚炮利”,即“器物的现代化”,并且要形成现代化的政治制度和现代化的文化,即“制度的现代化”和“思想的现代化” 殷海光.中国文化的展望M.上海:三联书店,2002.412-428.,但是并没有达到“国富民强”的目标。近代中华大地虽然引进了各种各样眼花缭乱的救国救民理论,经过各种思潮的相互激荡,但最终由中国共产党所举起的马克思主义旗帜定于一尊,成立了中华民族的新政权,进而通过土地改革、“三反五反”和社会主义改造等运动,成立并召开了中国共产党执政的合法性标志全国人民代表大会并颁布了具有宪政象征意义的宪法,中国建构了社会主义制度,从而使坚持党的领导和社会主义制度成为中国人
8、民的合法性意识形态的重要组成部分。中国共产党在带领人民逐步实现现代化过程中,由于经验不足、意识形态的教条化和体制机制安排等原因,出现了“反现代性”的现代化现象 汪晖认为“文化大革命”等也是一种现代化,但是它是“反现代性”的现代化。李泽厚认为“文革”看来似乎是失去理性的疯狂的革命运动,却并非完全是非理性的产物。参见李泽厚.中国现代思想史论M.天津:天津社会科学院出版社,2003.193.,如大跃进、文化大革命等政治运动。但是,经济不会长期听任政治的摆布,经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征;社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制,它或迟或早会迫使制度朝着
9、更适合于它的发展的方向变革 张乐天.告别理想人民公社制度研究M.上海:上海人民出版社,1996.447.,20世纪70年代末中国开始改革开放,迈向“与政治浪漫主义告别” 萧功秦.与政治浪漫主义告别M.武汉:湖北教育出版社,2001.和“告别革命” 李泽厚.告别革命回望20世纪中国M.香港:天地图书,1996.的阶段,中国终于走向了融于世界经济、建构现代国家、实现中华民族伟大复兴的进程中。中国自1978年以来的改革已经进入关键阶段,也是“我们正在过大关”阶段 吴敬琏.改革:我们正在过大关M.北京:生活读书新知三联书店,2001.,一方面,中国的改革所取得的经济成绩举世瞩目,成为当今的“世界工厂”
10、,治党、治国、治军成绩斐然;另一方面,中国的改革进程又出现了“现代化的陷阱” 何清涟.现代化的陷阱当代中国的经济社会问题M.北京:今日中国出版社,1998.:腐败、贿赂、走私、司法混乱、黑金政治、假冒伪劣商品屡禁不止,这些现象严重削弱了中国共产党执政的合法性基础和正常社会政治秩序。出现这种局面,国内外很多学者已有诸多论述。譬如,最近十多年来经济学、政治学与社会学关于新制度主义的讨论激发了人们对中国经济改革所需的制度环境的讨论,有很多学者从国家能力以及现代国家建构的角度讨论和分析中国当今改革面临的问题和困境 陈明明.比较现代化、市民社会、新制度主义J.战略与管理,2001,(4);王绍光、胡鞍钢
11、.中国国家能力报告M.沈阳:辽宁人民出版社,1993.李强.后全能体制下现代国家的构建J.战略与管理,2001,(6);李强.国家能力与国家权力的悖论J.中国书评,1998,(2);郑永年.政治改革与中国国家建设J.战略与管理,2001,(2).。处在转型期的中国,政治发展必然从传统国家迈向现代国家。所以,“现代国家建构”理论为理解当今中国“悖论社会” 黄宗智.悖论社会与现代传统J.读书,2005,(2).的现象提供了很有意义的视角,特别是现代国家的重要组成部分官僚体制给予我们透视中国的现象有很大的帮助和益处。本文首先着重探讨和研究马克斯韦伯关于“官僚制”理论和现代国家的理想类型,分析“官僚制
12、”理论建立的历史逻辑和组织型态及其与现代国家的相互关系;其次基于经典文本叙说讨论我国官僚体制的发展脉络及其历史延续的各种怪相,分析和探讨建构现代国家进程中传统性与现代性、新德治等内在逻辑的纠缠与冲突;最后提出现代国家建构背景下的政府管理体制改革对策和建议。一、“官僚制”与现代国家的理想类型:马克斯韦伯的视角马克斯韦伯首先建构了“官僚制”理论的理想类型。他对“官僚制”理论阐述主要集中于重组的德意志中的议会和政府(1918)和社会与经济组织理论(1921)两本著作中,其理论来源于马克思的人的异化理论、施莫勒的行政组织发展进程理论、莫斯卡和米歇尔斯的“官僚制”理论 谭融.马克斯韦伯“官僚制”理论探析
13、J.武汉大学学报,2013,(6).。马克斯韦伯认为官僚制既是一种组织结构,又是一种管理体制,是由各种职业技术官僚负责政策的执行并行政管理各种事务,其权力依照职能、职位分工和分层、以正式规则为管理方式的组织体系。合理-合法的权力是官僚制的基础。官僚制最重要的特征就是表现为其“理性化”的特点,理性化就是“算计”,理性行为是社会行为的手段与目的之间合乎逻辑的联系。他认为经济生活的“理性化”是官僚制产生的前提与基础,资本主义是经济生活理性化的重要标志。他认为资本主义经济达到了高度形式理性化的程度,“资本主义精神的发展,最好是从这样的角度,即把它作为理性主义发展之整体中的一个组成部分而且是能够从基于生
14、活基本问题之上的理性条件中推演出来的角度来理解”,得出愈是理性就愈是与民众的要求紧密相联系和能回应民众需求的观点。他认为,“理性主义发展史所显示的事实是,在千姿百态的生活当中,理性主义的发展轨迹与各种生活的发展轨迹并非是相应平行的理性主义是一个历史概念,它覆盖了不同事物的全部世界。我们的任务将是找出理性思想这一特殊形式是谁之子,天职感召和天职感召之工作奉献的观念是从谁那里滋生出来的这种意识理念,曾经是,并且仍旧是我们资本主义文化的最显著的特征因素之一” 迪尔克克斯勒.马克斯韦伯的生平、著述及影响M.北京:法律出版社,2000.95-105.。官僚制体现出的理性化特点,必然促进资本主义的发展和现
15、代管理的理性化科学化,这种高度结构化的、正式的、非人格化的理想行政组织体系是强制控制的最合理手段,“一旦充分实行的官僚体制,就属于最难摧毁的社会实体。官僚体制化是把默契的共同体行为转变为作出理性安排的社会行为的特殊手段。因此,作为统治关系的社会化的工具,对于拥有官僚体制机构的人来说,它过去是、现在仍然是头等的权力手段官僚体制是理性特质的:规则、目的、手段和求实的非人格性控制着它的行为。因此,它的产生和传播处处都是在那种特别的、还在讨论的意义上发挥了革命的作用,正如理性主义的进军在一切领域里一般都发挥这种作用一样。同时,它摧毁了统治的不具有在这个特殊意义上的理性性质的结构形式。” 马克斯韦伯.经
16、济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.309,324.韦伯认为理性化官僚制产生的前提条件有:第一,官僚制的产生基于资本主义经济和货币经济的支撑。“正如资本主义在其当今的发展阶段中需要官僚体制虽然两者成长的历史渊源不同一样,资本主义也是官僚体制可能以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础,因为从财政上讲,这个经济基础提供必要的货币资金” 马克斯韦伯.经济与社会(上卷)M.北京:商务印书馆,1997.249.,“因为根据历史的经验,没有货币经济的发展,官僚体制的结构会大大地改变着它的本质,或者正好变为一种别的结构,这几乎是难以避免的”,“一种牢固的税收制度是官僚体制的行政管理持久存在的先决
17、条件。然而,对于税收制度来说,由于众所周知的一般原因,实行了的货币经济提供着唯一可靠的基础。” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.287,291.第二,行政管理任务范围的延展性和数量的扩大促使理性官僚制的生成及其发展,特别是政党政治的发展。“行政管理任务数量上的发展,例如在政治领域里,官僚体制化的典型基础是:大的国家和群众性的政党”。政党政治是现代政治的重要特征。“作为社会机构的官僚体制化的杠杆,纯数量具有重要意义,最明显的例子恰恰是所有真正的群众性政党日益官僚体制化的组织” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.291,293.。第三,行政
18、管理的强度和管理品质的提升促进了官僚制的产生。“与行政管理任务范围的延展性和量的扩大相比,其强度和质的扩大和内在的发展,更加是官僚体制化的诱因。”“从纯粹政治的因素上,一种习惯于牢固的、绝对和平的社会,对一切领域里的秩序和保护(警察)的日益增大的需求,在官僚体制化的方向上发挥着特别持久的作用从基本上是技术上的因素,特别是现代的必须按公有经济进行管理的交流手段,作为官僚体制化的开路先锋,也要加以考虑交往手段发达的程度是一种对于官僚行政管理可能性具有决定性的重要条件,哪怕不是唯一至关重要的条件” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.293-295.。第四,官僚体制组织的技
19、术优越性是官僚体制产生的决定性原因。“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因,向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少磨擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时,比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来,能达到最佳的效果向行政管理提出要求既尽可能快捷地,又精确地、明晰地、持续地完成职务工作,这首先是因现代资本主义的经济交往提出来的要求行政管理面对有关形势在这个方向上反应的速度要尽可能加速,而一般要达到最佳效果只有通过严密的官僚体制组织。” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)
20、M.北京:商务印书馆,1997.296.第五,统治者的手中集中了资金、军队等运作手段是理性化官僚体制产生的重要原因。“官僚体制的结构与客观的运作手段集中在统治者的手中是相辅相成的在官僚体制的军队里,装备和军饷由统治者的仓库供应特殊的军事纪律和技术训练,一般而言,至少在其现代的高水平上,也只有在官僚体制的军队里,才能得到充分的开展官僚体制的国家把整个国家的行政费用都放在它的财政预算上,拨给下级机构以经常性的运作资金,国家调节和监督资金的使用” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.302-304.。第六,社会逐渐平等和现代民主的产生是官僚体制产生的重要基础。由于官僚体制的
21、“典型的原则:实施统治的抽象的规则性。因为这种规律性产生于要求在人和物的意义上的法律平等,即产生于断然拒绝特权和原则上拒绝按具体个案一个一个地解决问题。其次在于它产生的社会条件。数量大的社会实体的任何非官僚体制的行政管理,都是以某种方式建立在如下基础之上的:现存的社会的、物质的或名誉的优先地位与行政管理的职能和义务结合在一起官僚体制化和民主化一般具有更加经济的性质,意味着在国家的行政范围内提高了国家开支的现金支出起决定作用的仅仅是同统治的、采用官僚体制组织的群体相比,被统治者的拉平化” 马克斯韦伯.经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.305-307.。韦伯所讨论的理性化官僚制产生
22、的前提条件,为各个国家的政府管理体制改革确立改革动力和奋斗目标。马克斯韦伯着重从两个角度建构官僚制的理想类型。第一,组织学角度探讨官僚制。该视角认为官僚制等级有序、以正式规章制度为准则、“不看人办事”等特点,要求组织成员即官员专业化教育和训练、在组织中的职业生涯以及由此产生的循规蹈矩行为和文牍主义现象,主要关注的是官僚体制的内在组织机制和运行过程,“纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠,也就是说,对于统治者和有关的人员来说,言而有信,劳动效益强度大和范围广,形式上可以应用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在所
23、有这些意义上实施统治形式上最合理的形式。” 马克斯韦伯.经济与社会(上卷)M.北京:商务印书馆,1997.248.他认为“理想的行政组织体系”或官僚制具有的特点有:存在明确的分工,把组织内的工作分解,按职业专业化对成员进行分工,明文规定每个成员的权力和责任;按等级原则对各种公职或职位进行法定安排,形成一个自上而下的指挥链或等级体系,每个下级都处在一个上级的控制和监督下,每个管理者不仅要对自己的决定和行动负责,而且要对下级的决定和行动负责;根据经过正式考试或教育培训而获得的技术资格来选拔员工,并完全根据职务的要求来任用;除个别需要通过选举产生的公职以外,所有担任公职的人都是任命的;行政管理人员是
24、“专职的”管理人员,领取固定的“薪金”有明文规定的升迁制度;行政管理人员不是他所管辖的那个企业的所有者,只是其中的工作人员;行政管理人员必须严格遵守组织中规定的规则、纪律和办事程序;组织中成员之间的关系以理性准则为指导,不受个人情感的影响,组织与外界的关系也是这样 马克斯韦伯.经济与社会(上卷)M.北京:商务印书馆,1997.242-251;经济与社会(下卷)M.北京:商务印书馆,1997.278-286.周三多.管理学M.北京:高等教育出版社,2000.24.。马克斯韦伯特别强调官僚制具有决定性意义是其“可预计的规则”,“它的特殊的、受资本主义欢迎的特性,使这种可预计性发展得更为充分,它越是
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