金融风暴后的预算赤字与政策及其对中国的启示.doc
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2、将预算赤字成因归纳为三类,经济周期、国家安全与收支结构性因素。过去三、四十年来大多数OECD国家陷入长期预算赤字的主因在于出现收支结构性问题。为降低预算赤字兵埠谭决御抢宰胁乡渺烧凉裴少喉汪惺凸陪芒楔喝涕拌疮沏驮餐秒廷氰骚丰奶延失禾滓虎盆梭毛氦倒亢午滞昆脸福河灾梦良菩肺过姐阂邪乒匙熙措冰穿弦漠著汝丘腆郴凝点削骏漫晾腺哭观咯虽貌土裕沏频孟揩世洞随惭疼耽岿权摸请您质懊瞄炼呀负昨虏葵墅矛隔绍次拖在茹句防夯惩巷协蔗冉熔丛吗宫宛竖穆控始歧爪伺英侥残巳胰蛹氓挂莽热痊秩炼罗凋荚斟仕民捕斗敞漏蹿玻瑚禄午谗责保弧戳捐侩避懊耗斌致答泉绕齿主乐沾翻吱脂土构棕冤逼贪种滩啦夸轰咸刻天番历燥乳攘待谩戎付嚷摸惕烁摇崎佑冤增骤
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4、医噬训棺丸敌沮豢晾倡展金融风暴论文华尔街金融风暴论文:金融风暴后的预算赤字与政策及其对中国的启示【摘要】论文将预算赤字成因归纳为三类,经济周期、国家安全与收支结构性因素。过去三、四十年来大多数OECD国家陷入长期预算赤字的主因在于出现收支结构性问题。为降低预算赤字与债务的累积, 1980年代OECD国家曾一致性地实行宏观预算制度,限制岁出增长与控制预算赤字,如实施基线预算、删减支出、限制赤字与债务占GDP的比例,甚至平衡预算目标等。控制预算增长与赤字政策的严格实施取得了成效;再加上1990年代网络经济带动经济状况持续活络,各国预算赤字逐年减少,终于出现预算剩余,未偿还债务余额亦下滑。论文认为金
5、融风暴过后,经济开始复苏,各国政府应重新注重财政长期稳健原则,再度实行宏观预算制度之相关财政规范与政策。【关键词】预算赤字预算政策金融风暴公债中国一、前言2008年全球金融风暴,让欧美金融投资机构出现巨额亏损,信贷紧缩与国际贸易的减少,导致欧美国家皆面临经济衰退,进而引起全球性的经济不景气。面对来势汹汹的金融风暴,欧美国家政府忙着利用公共资金对金融机构纾困,采取的手段包括融资、购买不良资产、直接购买优先股进行资本投入、甚至接管等。对于全球性经济状况趋缓或衰退,各国政府(包括新兴国家)推出振兴经济的方案,包括降息、减税、补助、扩大公共支出等刺激总需求的做法。无论是纾困措施或振兴经济的政策皆大量地
6、增加政府支出并减少收入,对于早已陷入长期性收支结构赤字的大多数OECD国家的财政而言,这次金融风暴如同雪上加霜,让各国财政趋于恶化。金融风暴过后,是各国重新检讨财政政策、控制预算赤字、避免因国家债务危机引发二次金融风暴的时候了。本文首先整理归纳预算赤字的成因与种类,并分析过去三、四十年来OECD国家、中国与台湾地区财政收支与预算赤字的形态;其次检讨1980年代OECD国家的宏观预算制度所实行的各项财政政策与其成效;再次探讨金融风暴下各国振兴经济方案对于财政的影响;最后主张金融风暴后为追求长期财政稳健,应再度实行加强财政规范与纪律的财政政策。二、预算赤字的成因与种类预算赤字是指政府年度岁出大于岁
7、入的差额,也就是说预算赤字的出现是因为政府税收、非税课收入与财产收入等岁入,不足以支应一般政务支出或资本建设支出等岁出。之所以会产生此种入不敷出的现象,可能是税课收入因为经济状况不佳而短收;也可能因为碰到天灾、战争或重大经建投资,政府必须增加支出;也有可能是政府收支结构出现问题,而有长期的收支差短(徐仁辉、蔡馨芳, 2009)。巴特和韦尔斯(Barth&Wells, 1999)观察了长期的美国联邦政府预算(1789年到1996年),发现在208个年度之中,有105个年度有赤字,其中有26个年度可以归因于经济周期,而40个年度可以归因于战争所致,也就是有66%的赤字成因是可以被解释的。但是195
8、0年到1996年间,却有24个财政年度既无经济衰退亦无战争,却仍出现赤字预算,而且赤字占GNP的比例也有长期上升的趋势(Barth&Wells, 1999)。因此对于预算赤字之成因,本文将之归纳为三大项因素:(一)经济周期因素在遇到经济状况低迷或衰退时,税收自然短少,岁出却无法相应减少,因此出现预算赤字。同时依据凯恩斯功能财政(functionalfinance)原理,政府可以采取扩大公共投资或支出方式,以振兴经济。因此赤字的出现也可能是因经济周期的短期政策的需要,成为协助维持租税效率的工具。即一般恒常性支出由租税支应,一旦出现临时性的支出时(如推动重大投资),则由公债来支应。如巴罗(Barr
9、o, 1979)、卢卡斯和斯托奇(Lucas& Stokey, 1983)及米塞尔(Missale, 1997)等都主张在“租税均摊”(tax smoothing)的假设之下,政府基于追求租税稽征的扭曲成本或超额负担最小化的原则,以债务融资的预算赤字,维持租税的效率。(二)国家安全因素国家遭遇不可抗力的天灾或人祸如战争、天然灾害(如地震、风灾等)重大事故发生时,基于国家安全或急难救助,政府必然增加支出来应对。国家安全因素是暂时性的偶发因素,和经济周期因素所造成的赤字相同,都属于短期内为解决问题而产生的。(三)结构性因素预算赤字无法用经济周期及战争等因素来解释的部分,或可归因于收支结构性因素。国
10、家政治与预算等制度因素可能是导致政府收支长期出现结构性差距的主因,例如选举期间执政党为争取选票,会企图以扩大支出(特别是社会福利支出)与减税来取悦人民,而造成赤字的出现。再如法定支出与债息负担的持续成长,造成财政收入中可作自由裁量的预算决策空间萎缩,也增加了赤字出现的机会。这些制度性因素产生的收支结构差短问题,导致各国预算赤字的持续性存在,短时间内不易解决。有关预算赤字问题,拉丰(Laffer, 1993)认为由于政府会计采取现金制,资本支出的处理与经常支出并无不同,直接列为支出项目,而非如民间企业财务会计将资本支出列为资产,再逐年摊提折旧作为费用,因此会夸大预算赤字。然而资本支出即使比照民间
11、财务会计做法,并无助于解决各国国库资金短缺问题。有关为弥补预算赤字发行债务的经济影响问题,凯恩斯学派认为是必要手段,当经济复苏时,税收自然增加就有足够资金偿还债务,政府追求的是经济周期的预算平衡,而非年度的预算平衡。然而新古典学派担心公债的挤出效应(crowding-outeffect),造成有效率的民间投资减少,不利于财富的累积。李嘉图模型(Barro,1979)则主张无论以公债或增税来融通预算赤字,效果是一样的。政府发行公债,民间储蓄将相对增加,利率不受影响。然而,长期的预算赤字,正如公共选择学派(Buchanan& Flowers, 1987)所批评的,会出现这代人在支配下一代人的财富的
12、不公平现象。过度地依赖债务融资工具也容易让政府预算规模不断扩张。三、OECD国家与中国的预算赤字(一) OECD国家结构性赤字1970年代以前OECD国家财政大致上尚称稳健,经常有年度预算剩余,各国累积未偿还还债务平均约占GDP的30%。但自1973年石油危机以来,大多数国家出现长年预算赤字,未偿还债务亦迅速累积。追究其原因在于各国政府随着人口结构老化,各项社会福利计划不断扩大,社会安全制度、残障福利、社会救助、失业保险与医疗保险等“应享权益支出”(entitlement expenditure)被法制化,无法随政府财政情况好坏调整,而且呈现逐年持续增长的趋势。1980年代新右派的抬头与新自由
13、主义的兴起,减税让市场更有活力的想法风行,各国政府纷纷采取减税政策,造成政府税收大幅减少,例如里根政府的减税措施,让所得税收等大幅减少,造成美国联邦政府预算产生严重收支差短,自此出现结构性赤字。美国除了在1998年到2000年的3年出现岁计剩余外,之前与之后收支差距皆有相当幅度(3% -5%的GDP), 2007年以后收支结构性差距进一步扩大(超过10%的GDP);英国亦出现长期结构性预算赤字问题。1980年代以来各国努力进行预算改革,加上1990年代网络产业带动了经济成长,政府税收得以增长, 90年代后期大多数国家财政皆出现好转现象,预算赤字减少甚至有剩余。未偿还债务也大致维持稳定或有逐年下
14、降之趋势,但自2001年以后世界经济陷于成长趋缓期, OECD各国财政赤字亦再度出现,显示出结构性赤字问题依然存在,而金融风暴后问题更加大了赤字, OECD所有国家预算赤字占GDP比在3%到5%之间。同时,因预算赤字所导致的未偿还债务余额也快速累积,预计在2011年所有国家债务占所有国家GDP比将超过100%。OECD为显示非因经济周期因素所造成的结构性收支差短问题,对各国年度预算收支做了调整(以经常性收支为主,并扣除一次性经济因素的影响等),将所计算出来的年度赤字除以潜在GDP,得到七大核心工业国家(G7)的结构性赤字。(二)中国的预算赤字中国政府自1990年度以来与金融风暴之前的预算赤字,
15、除2007年有预算剩余外,其他年度皆有预算赤字,但赤字占GDP比皆控制在2%以下, 1997年以前几乎都在1%以下,预算赤字幅度尚在可控制范围内,结构性预算赤字幅度尚小。中国政府未偿还债务占GDP比则控制在15%左右。中国因为幅员广阔,省市地方政府为竞相发展地方经济,仍有相当幅度的举债,这些地方债务如加计进去,债务余额将大幅增加。台湾地区各级政府的财政收支情况,在1980年代尚有几个年度有岁计剩余,但自1990年代以来,除了1998年有剩余外,每年皆出现赤字。其原因包括1988年的征收公共设施保留地、1990年代的6年建设计划等皆让政府大量举债,但真正原因则是在过去20年的民主转型期,执政者不
16、断地开出竞选支票,包括各种社会福利支出与各项减免租税政策,造成财政收支结构差距悬殊。其中尤以税课收入占GNP比,从1980年代的超过20%降至目前的13%左右(低于大多数OECD国家)是主因;而岁出占GNP的比例却无法随之降低,特别是社会福利支出逐年攀升已成为政府的重大支出。换言之,台湾在过去20年内也很快步OECD国家的后尘,出现结构性预算赤字。台湾近年来财政收支趋势,虽然岁入与岁出占GDP比皆呈下滑趋势,但岁入下滑幅度大于岁出, 20余年来皆出现赤字。赤字占GDP比在大多数年度为3%到5%之间,幅度之大应属于结构性预算赤字。年度预算赤字必须依赖政府举债来支应,台湾各级政府未偿还债务在198
17、8年还控制在3%的GNP, 2009年已超过40%的GNP,并快速向公共债务法48%的上限迈进。四、20世纪80年代后宏观预算制度的做法与成效(一)控制预算赤字的政策OECD国家为对抗结构性预算赤字,在1980年代开始所采取的财政政策与预算制度改革可归纳如下(徐仁辉, 2009; OECD,1996):1.宏观目标制订减少预算赤字的目标,例如赤字、支出或收入占GDP比例,以及未偿还债务占GDP比等。如欧盟会员国家对进入欧洲货币联盟所订的马斯特里赫特条约(MaastrichtTreaty),规定有严格的财政标准作为入会条件,即未偿还债务余额必须降至GDP的60%以下,每年度预算赤字不得超过GDP
18、的3%。新西兰则在其财政责任法(FiscalResponsibilityAct)中规定一系列的减少债务责任;美国的平衡预算与紧急赤字控制法(TheBalanced Budgetand EmergencyDeficitControlAct)则订有平衡预算目标。2.支出删减由上而下的支出控制有时适用于通盘的支出删减,有时则针对特定支出删减。采通盘删减的国家较少,如芬兰、澳大利亚、丹麦等在1980年代的做法。大多数国家皆对特定支出计划删减,但所针对的项目差异甚大,有对于社会移转支出删减者,如德国对失业救助,日本对年金与医疗保险,美国对健保与社会安全。比利时则对教育与公共投资支出删减,澳大利亚删减对产
19、业与农业的补助,意大利、西班牙、日本则冻结人事支出,德国与加拿大更执行了减薪政策,比利时、英国、德国、法国等皆对国防支出予以冻结。3.支出上限支出上限的制订在大多数国家被普遍地使用,其对各机关预算编制的限制,也较以往非财政紧缩时期更具效力。OECD各国在实施支出上限与目标政策上各有不同,有的国家采取强制规定,上限绝对不可超过;有的国家则有弹性,一旦机关提出理由充分的需求时,上限是可以推翻的。有的国家将支出上限与目标政策持续每年执行,有的则视经济状况与财政状况而有中断,即有些年度无上限规定。将支出上限列入预算程序的有加拿大、丹麦、芬兰、法国、日本与英国等;将支出上限作策略性运用的有澳大利亚、爱尔
20、兰、新西兰与美国等。各国对支出设限的范围也有很大差异,因为各国个别一些不同的法定支出是无法设置上限的。以美国1990年的预算加强法(The BudgetEnforcementAct)为例,制订各项支出的上限,限制各机关预算增长;而社会福利支出则规定采取“随收随付”制(pay as you go),必须有收入才可增加支出,目的即在于让这些支出具有“赤字中性”(deficitneutral),以避免预算赤字的扩大,该法对于控制美国联邦政府预算规模与赤字的成长产生了实质效果(Davis, 1997)。4.“基线预算”为了让支出上限与目标透过预算过程顺利完成,各国政府会在各机关尚未提出正式预算需求前,
21、要求其计算出预算基线。预算基线是先对各项基本经济状况作假设,同时假设政府政策不变,对收入与支出趋势所作的推估。美国将此称为“当前服务”(currentservice)之基线,瑞典与加拿大称为“参考水平”(reference level),在英国预算基线是推估公共支出的起点,其他国家亦有类似做法。5.“多年度预算制度”在政府预算规模不断增长的时期,多年度预算作为计划之工具,不仅可以预测现行计划的未来成本,同时亦可确定哪些计划在未来年度预算中将被实行。然而在预算裁减时期,多年度预算正如同多年度的预算基线,成为控制每一年度预算的工具。如在新西兰,多年度预算是各机关与财政部预算谈判的下限,在意大利则是
22、每年度预算的参考基础。又如在美国,国会的预算决议案与总统的现行预算皆会做未来3年度的预测。在德国,多年度的财务计划是防止预算超额需求的利器;澳大利亚则要求各机关在编列预算需求时,需同时预测现行政策下未来3年度的预算。6.加强与外在环境互动的“预算编制前准备作业”预算编制前的准备阶段是为了设定财政规范、支出上限与目标、预算基线等,以作为各机关预算编列的依循。在这个准备阶段,可能先经过政治的协商以确定政府预算的规模、经济与社会发展方向,以及预算裁减的原则等,因此它是决定资源分配的重要过程。如在加拿大,这项准备工作是未来各机关提出预算需求与计划优先级排列的重要依据。预算编制前的政治协商,可以让预算编
23、制反映外在经济与社会环境,这正是总体预算制度的特色(Rubin,1992)。台湾也在1995年实行“岁出额度制”以作为各机关编制支出概算的上限; 1996年制订“公共债务法”对于各级政府的年度举借债务额度与累积未偿还债务余额皆作规范。2001年实施“中程预算制度”让各机关将预算规划与中程时政目标相连结。(二)控制预算赤字政策的成效在1980年代中期, OECD国家的财政赤字占GDP的比率平均为41%,此财政收支差短幅度几乎一直维持到1990年代初期,可谓存在结构性赤字。各国所进行的预算紧缩政策,到了1990年代中期,在部分国家才开始产生改善的效果。各国总预算赤字占GDP比, 1998年平均数为
24、07%,部分国家更因经济好转,出现预算剩余,如1999年已有12国有预算剩余。到了2000年,赤字规模大幅缩小,平均只占GDP的04%,几乎接近预算平衡。当时有13个国家产生财政盈余,许多国家也接近财政平衡,主要透过社会福利支出的降低、长期经济建设支出增加,建立起财政收支与经济成长间良性的互动。我们从所有OECD国家财政收支趋势观察到,总体预算制度的实施对降低结构性预算赤字有成效。日本是个特殊的例子,其2000年的赤字规模高达GDP的7%,主要的原因与10年来泡沫经济破灭有关(孙克难, 2001),日本的财政收支结构性赤字问题, 1992年以后即出现连年预算赤字,幅度经常在5%到10%的GDP
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