防止利益冲突专题调研报告.doc
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4、畴。根据这一精神,2010年中央出台的廉政准则提出了党员领导干部从政行为中防止利益冲突的要求。2010年1月12日,在十七届中纪委第五次全会上,胡锦涛总书记再次强调:要“建立健全防止利益冲突制度,形成有效预防腐败的长效机制”。这进一步体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨,彰显了党要管党、从严治党的坚强决心,顺应了反腐倡廉建设深入推进的现实需求,为新形势下惩治和预防腐败提供了新的政策思路和工作手段。一、防止利益冲突的概念、思路和原则(一)利益冲突的概念辨析“利益冲突”作为一个特定概念,实际表现为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突,其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义
5、务和责任”。即,只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责,他们就存在现实的利益冲突。利益冲突问题说明,公职人员必须正确处理好自己的私人利益,不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性和客观性。否则,任其发展,利益冲突就会成为腐败之源。利益冲突实际上是公共权力的非公共使用,其外在表现都是公职人员的私人利益与公职所代表的公共利益之间的冲突。在现实生活中,人民群众之所以对某些政府采购、工程招标、人事任免、行政审批事项存有不信任感,自觉或不自觉地质疑这些政策制定和实施的公正性,其根源就在于决策官员在公共政策的制定和实施过程中存有潜在的利益冲突。换言之,人们并不是要否定这些政策制定和实施本
6、身的必要性和合法性,而是担心这些政策制定和实施过程中渗入了官员个人的私人利益而蜕变成谋私工具。因此,建立健全防止利益冲突制度有利于政府与社会民众之间的信息沟通和信任,从而为廉政建设提供良好的政治生态条件。现实地说,从预防腐败来看,防止利益冲突制度有利于增强预防工作的实效性和长效性;从制度建设来看,防止利益冲突制度有利于全面整合当前各种预防性制度的力量;从构建惩防腐败体系来看,防止利益冲突制度有利于解决廉政建设中监控制度不全、过程监督偏弱及责任追究不力等问题。(二)构建防止利益冲突机制的指导思想和原则在构建防止利益冲突机制的过程中,必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想为指
7、导,深入贯彻落实科学发展观,按照构建社会主义和谐社会、建设全面小康社会的总体精神与全面部署,以执政能力建设和先进性建设为主线,统筹推进思想建设、政治建设、组织建设、作风建设及反腐倡廉建设,发扬与时俱进的改革创新精神,主动顺应时代要求和实践特征,不断创新思想方法和工作方法,着力形成防止利益冲突、促进社会和谐、实现科学发展的制度体系。 构建防止利益冲突机制,必须紧密结合经济社会发展实际和干部群众思想工作实际,坚持马克思主义的基本立场、观点和方法,强化多角度、深层次、广覆盖、大交叉的观察视野,激发标本兼治、重在治本、防治结合、综合治理的制度功能,综合运用先进思想理论和方式方法,突出针对性、操作性、创
8、新性和实效性。必须按照科学发展观的要求去指导实践、推动工作、创造业绩、服务人民。必须全面落实实事求是的思想方法,努力掌握事物的真实面目及运动发展规律,运用规律去理清思路、制定方案、采取措施、检验成效。必须坚定不移地走群众路线,切实增进同人民群众的感情,密切同人民群众的联系,做到问政于民、问需于民、问智于民、问计于民。二、产生利益冲突的原因及表现形式(一)产生利益冲突的原因1、体制机制因素:权力相对集中和透明度不高。权力部门拥有决策权、行政审批权、行政许可权、行政处罚权等各种权力。由于权力相对集中,一些权力行使不规范、自由裁量权过大的环节上,又缺乏有效的监督,少数领导干部因个人私欲膨胀、暗箱操作
9、,为自己、亲属或特定关系人谋取利益提供方便。从近年来我们查处的每一起案件中,都可以发现权力操纵资源配置和利益冲突的影子。2、法规制度因素:法规制度不完善以及执行不力。2000年的不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业的活动首次提到“利益冲突”问题。其后,在具体的廉政建设中,中央和中纪委对防止利益冲突做了一些具体规定,如禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取不正当利益,不准接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请等。这些内容体现了我国政府对利益冲突问题的重视。尽管制定了这些防止利益冲突的法律制度,但从立法角度看,还很不完善。具体表现在:一是这些制度规定散见在
10、各种准则、条例、报告之中,很不系统;二是制度规定约束的对象各不相同,原则、尺度很难统一;三是根据某一阶段中心工作制定的许多“不准”,具有时效性和局限性,一段时间之后会出现“过时”现象;四是个别制度规定设计不科学,难以起到防止利益冲突的作用;五是大多数规定没有相应的惩罚性条款,缺乏可操作性。由于种种弊端的存在,以至防止利益冲突方面的制度规定执行效果并不好。3、传统观念因素:传统价值观和利益观根深蒂固。从文化传承来看,“学而优则仕”一直是公认的价值取向。在很大程度上,官员们是利益的支配者、施与者、甚至是享用者,而作为利益真正创造者的民众,许多情况下则成为利益的奉献者、企望者、受施者。从这个意义上讲
11、,“利”是“官”的附属品,“官”是“利”的代名词。“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”的本性始终难以改变。尽管党章申明,党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。同时强调,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。但就是有少数人不能正确处理个人利益与公共利益的关系,出现个人利益与公共利益的抵触、冲突和侵害。4、社会环境因素:社会环境的“人情味”和潜规则。由于几千年的社会文化延续,中国是一个十分讲究人情的社会。人与人之间的社会关系一定程度上是靠亲情、乡情等人情关系维系的。大家需要办什么事、或碰到什么困难了,都会很自然的想到找人、
12、找关系来帮忙。正是浓厚的人情关系和潜规则,使一些公职人员模糊了是非标准,这种人情和私利不恰当地影响到他们履行公共职责,他们就存在现实的利益冲突了。5、干部自身因素:少数领导干部法纪观念淡薄和自律不严。随着市场经济的不断深入发展,少数领导干部不注重学习,放松思想改造,理想信念滑坡,法纪观念淡薄,经受不住改革开放和市场经济大潮的冲击,在复杂的社会环境中迷失方向,人生观、价值观、权力观发生扭曲,他们往往当其代表的公共利益与其私人利益两者发生冲突时,会选择牺牲公共利益而获取私人利益。6、法纪执行因素:对利益冲突产生的腐败行为惩处不力。利益冲突有时处在法律制裁的边缘,即使被发现,公务员也不会受到刑事处罚
13、和经济制裁,至多是受到党纪政纪的处分。利益冲突不仅成本低,而且行为安全,这在相当程度上助长了公务员涉入利益冲突的心理期望。(二)利益冲突的表现形式利益冲突最容易发生在公共领域与私人领域的交界处,可以梳理为交易型、影响型、复合型、集体型四种类型利益冲突。1、交易型利益冲突。就是官员利用职务之便,直接从利益关联者那里收取私人利益。比如一些官员对房地产行业有管理审批权,以超低价从房产商那里买房或直接受贿;对矿产资源开发有管理审批权的官员入股煤矿、投干股等等。2、影响型利益冲突。即公职人员利用公共权力的影响力,直接或间接地实现自己或亲友的私人利益。如利用职权打招呼、递条子,给亲属安排工作,介绍工程给老
14、乡、战友等。3、复合型利益冲突。即公职人员具有公私双重角色,利用公共权力的影响力,在公务过程中以公共角色的身份参与私人事务,从而为自己、亲属或利益相关者谋取私人利益。典型的有自己开公司、兼职,还有极少数领导干部在位时利用手中权力为私营企业老板谋取利益提供方便,离职或退休后,接受照顾过的私营企业或中介机构的高薪聘任,曲线敛财。4、集体型利益冲突。如上世纪80年代至90年代中前期,党政机关、政法机关、军队武警部队经商办企业之风,以及行业和部门不正之风、行业垄断、单位私设“小金库”等。三、防止利益冲突的对策任何社会都存在利益冲突。利益冲突是难免的,关键是要防止利益冲突恶化,从源头上预防和治理腐败。重
15、点做好以下方面:(一)加强从政伦理教育。伦理教育是提高公务员伦理能力和廉洁水平的重要途径。当前,应改变传统的思想政治教育方式,把廉政教育和伦理培训、个人信仰教育与平时的修为作为官员的重要培训内容,帮助公务员加强对利益冲突问题的认识和对伦理法规的把握,帮助他们从心灵上按照自己的信仰行事,这样才能提高他们的专业精神和服务意识,促使他们在工作过程中实现廉洁要求,防止思想变质,从根本上解决官员寻租制度的各种行为,才能有效地解决利益冲突等相关问题。(二)落实财产申报制度。通过财产申报来防止利益冲突是国际社会的通行做法。官员财产申报制度是防止和治理贪污腐败的一项重要措施,可在一定程度上解决官民信息不对称的
16、问题,起到早期警报的作用。当前,应把申报主体扩大至全部公务员,特别是高级官员;申报内容应包括公务员个人财产和家庭的共有财产及其他家庭成员的财产,具体类目包括不动产、动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权及与职位有联系的个人和团体所赠礼品等;申报资料应由法定刊物公开;申报期限应与公务员整个职业过程相联系,包括就职申报、现职申报、离职申报;加强对公务员财产申报工作的监督和管理,尽早进行国家立法。(三)创新利益回避制度。利益回避是法治社会的基本原则,是公平正义的程序保障。现阶段,我们迫切需要从公务回避、利益回避、职务回避、特定关系人回避等多个方面,就具体回避情况作出具有可操作性的明确规定。国家公职
17、人员不仅要回避直系亲属和姻亲的利益,而且要回避商业合作伙伴、亲朋好友以及特定关系人的利益。特别要切断送礼请吃中的利益关系、公务员任职中的血亲姻亲关系及公务员与所处理的公务之间的金钱利益关系;加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制等。为此,有必要吸收世界各国关于公务员经商、兼职等活动进行管理的法律规定,并在此基础上,制定出全面而统一的国家廉政法和公务员从政伦理法。(四)加大监督处理力度。要紧密结合巡视工作,加强对领导干部利益冲突情况的监督检查;鼓励、支持党员干部和群众积极举报领导干部发生的利益冲突问题;通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式,及时对发生的利益冲突问题作出处理。当前
18、,要坚持把解决损害群众利益的突出问题作为防止利益冲突的工作重点,着力解决当前群众反映强烈的严重侵害群众利益的问题,特别是领导干部配偶子女经商办企业、公职人员参股投资、兼职取酬及离职后高薪应聘私企和外企等问题,建立健全私人利益与公共利益相分离的有效机制。(五)健全防止利益冲突保障机制。加强对制度执行情况的督促检查,坚决维护制度的权威性和严肃性。从公共资源配置看,在政府投资领域,应合理界定投资范围,健全项目决策机制,规范资金管理;在企业投资领域,要严格执行核准制和备案制,落实企业投资自主权。从公共资产交易看,要完善交易制度支撑体系,推进交易市场整合,加强市场中介机构监管。从公共产品生产看,要健全公
19、共财政制度,加快部门预算改革,完善公共部门行政执法。四、构建防止利益冲突机制的具体措施目前,社会处于大发展大变革大调整的转型时期,利益冲突存在各个领域,表现形式多种多样,产生原因错综复杂。针对干部群众反映强烈的各种利益冲突,依据这些冲突的不同性质、具体特征以及深刻根源,应当着重从以下方面来系统谋划防止利益冲突机制。 (一)完善社会主义核心价值体系,筑牢防止利益冲突的思想基础。发展社会主义核心价值体系,必须注重与时俱进与改革创新结合,既要继承和发展中华民族优秀传统文化,又要大力吸收外来健康有益文化,不断增强中国文化的民族性、包容性和时代性。坚持建设与教育并重,特别要注意加强社会主义核心价值体系教
20、育。加强共产主义理想信念教育,引导人民树立远大理想和共同目标;加强马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系教育,引导人民树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、名利观,树立科学的思想方法和工作方法;加强爱国主义、集体主义、社会主义教育,增强民族自尊心、自信心、自豪感与凝聚力、创造力、战斗力;加强中国历史、中共党史及初级阶段基本国情教育,引导人民树立艰苦创业、无私奉献、开拓创新、坚韧不拔的精神。 (二)细化体现科学发展观的考核评价办法,优化防止利益冲突的行为导向。我国已从单纯追求经济增长速度阶段进入转变经济发展方式、调整经济结构、提升经济发展质量和效益、实行科学发展的新阶段。适应
21、新阶段新要求,中央出台了体现科学发展观的干部考核评价指标体系。当前的紧要任务,就是要结合各地区各部门实际,进一步细化考核评价指标体系,增强考评指标的操作性与实效性。既要根据工作单位的性质特点突出考核重点,又要注重考评结果的综合运用,注重将考评与使用结合起来,推动考评机制真正发挥导向作用。比如,资源基础较好地区重点考评工业经济发展指标,而地质脆弱地区则突出环境保护与生态修复状况;经济发达地区重点考评城乡居民收入增长指标,而贫困落后地区则突出解决困难群众民生问题状况。又比如,考评思想政治工作应强调党委(组)中心组学习、领导干部上党课、撰写调研报告等内容,考评民生建设应突出学校、医院、道路、饮水点、
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