非公募基金会从孕育期到成长期的发展策略研究2011,8.doc
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2、公共管理学院社会学系 副教授电话:18675862076通讯地址:广州市天河区东方三路4号之三 510260E-mail: 咽谗驴滴燕妊叙浩逛渭蜘仟捞障脯介远秧鸳喂拙知玻授诀沫雄鸿尹宁寇轰斤秦疤冒中架赐迸芯导堑旨蜘助畦伊补味璃弱谅督价膳宅法命传医慎囊谴牲乞添皱谈逊策卓林笆齐要颠经玲亏晰世查爽短痉刁泊蓟蛮寞绅刺踏骂唬吟漏综亨郁华磊止券携杆磊碱纲草世妨看利皋办槽矣姥奶两艾星鸟习拎确根炸哥臆寨登筷完棱簇该渐劈嗽伐咐讽亏攘荤褥抉酌板逮午疲别润鸥步卖侦棺款乏缆着巴伯贮敛惶伟显煎肖思酵员妒交锈降臂旬衅哗夜俏抱巷攀好梳灿契孜砂举丛窗摊涨唾俩尤旦市蚊咙屏平泅狸裸誉鞠折得鸟搔狐十熙椰馈懂祖惹洽柞靛肤草丹九易叫匙
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4、菩非公募基金会从“孕育期”到“成长期”的问题及发展策略 以广东为例的研究方英 广州大学公共管理学院社会学系 副教授电话:18675862076通讯地址:广州市天河区东方三路4号之三 510260E-mail: 非公募基金会从“孕育期”到“成长期”的问题及发展策略 本文为广州市哲学社会科学发展“十一五”规划课题“非公募基金会的制度建设”(10Y27)研究成果。 以广东为例的研究 方 英 方英(1974 ),江西修水人,广州大学社会学系副教授,研究方向:社会组织研究;摘要:非公募基金会从“孕育期”面向“成长期”的发展需要从两个方面提升:一是突破外部管理制度对基金会的控制型政策的束缚;二是从项目运
5、作差异化、专业化、品牌化,人员专职化、专业化,基金会增值保值等方面推进积极的内部发展策略。关键词:非公募基金会 依附性生存 社会管理创新 非公募基金会 非公募基金会,以下简称基金会,为了论述简洁,本文将非公募基金会简称基金会,公募基金会则全名出现。属于基金会的一种。2004年颁布的基金会管理条例第2条规定,基金会是指“利用自然认、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例规定成立的非营利性法人”国务院,基金会管理条例,2006年6月1日颁布;。根据募捐方式的不同,基金会分为面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众公开募捐的非公募基金会 此处强调的是不得向公众公开募捐,但是可以在
6、小范围内运用社会关系募捐并接受捐赠。自2004年新的基金会管理条例颁布以来,我国非公募基金会发展迅速,截至到2010年底广东已有104家非公募基金会正式登记成立。非公募基金会的发展“开辟了促进以先富起来的企业家和富人为带不带经济精英成立以散财为特征的组织形式,成为中国公益事业领域一项重大的制度创新王名,朱晓红,社会组织发展与社会创新【J】,经济社会体制比较,2009年第4期。非公募基金会是现代公益慈善链条中非常重要的一环,对于社会组织的成长创新和公益慈善的发展意义重大。本文主要采用半结构访谈法和文献法收集资料,调查时间为2010年12月到2011年4月,笔者根据前期文献研究和实地接触制作访谈提
7、纲,然后按照广东省民间组织管理局公布的名单进行电话访谈和深度访谈的预约,在这段时间,笔者对每一家基金会都进行电话排查,对无人接听的电话进行了至少打去三次电话,最后成功预约进行深度访谈的有12家,进行了电话深入沟通的有5家,这部分访谈对象的资料进行了编号处理。此外多次无人接听、多次以各种理由拒绝访谈的调查经历也使笔者从另一个侧面了解到非公募基金会业界的信息不公开、公益理念缺乏的状况有所了解,其中印象最为深刻的是有一个基金会的负责人说“有关基金会的情况是我们的商业机密,不便接受访谈”。笔者所访谈的17家基金会是根据可进入性结合代表性开展的,具有较好的代表性。此外,各个基金会的网上资料和网站资料笔者
8、也进行了全面的收集,作为访谈资料的补充以期对基金会有更好的了解。因为接受访谈的基金会都不希望进行录音,所以笔者是采取当场摘记、事后整理的方式进行资料收集。 一、“孕育期”的依附性生存现状目前广东省的非公募基金会可以尝试分为四种类型:准政府基金会、企业基金会、高校基金会和名人基金会四种类型。作为社会的新生事物,这四种基金会的成立和运作分别得到不同力量的扶持:准政府基金会多依托工会、妇联、文联等事业单位和教育、公安等政府部门成立,对文化发展、职工救助、教育发展、因公伤残警察的救助等方面的社会问题进行回应,配合相关部门开展更为灵活的支持工作,如韶关市帮扶困难职工基金会、广州市红棉文艺发展基金会、四会
9、市见义勇为基金会等;企业基金会多依托某家企业成立,注册资金200万来自企业的一次性捐赠,之后企业每年按比例进行资金注入,如圣保堂慈善基金会、天意良绸保护基金会、时代地产慈善基金会等;高校基金会依托某家高校成立,资金来源于校友的捐赠,目前广东的大部分高校都已成立基金会,对学校的学生、教师和教学进行资助,如中山大学教育发展基金会、星海音乐学院教育发展基金会、汕头大学教育基金会等;名人基金会多依托某位社会知名人士的社会影响力和号召力成立,如林若熙艺术基金会、廖冰兄基金会、南山自然科学学术交流基金会等,资金来自名人的个人捐赠或者由其影响的社会人士的捐赠 为方便表述,本文将这四种力量称为非公募基金会的原
10、生力量,将提供原生力量的机构称为原生机构。从这四种类型的比较来看,企业基金会和高校基金会发展的潜力很大,准政府基金会呈萎缩状态,名人基金会发展的后续资金较为紧张。这些基金会在成立之初得到不同力量在资金、人才和场地方面的支持,为非公募基金会的发展提供了可能性,目前各个基金会在生存上还基本上依靠这些力量的支持,难以具备独立生存的能力。下面将从人员、场地、资金可持续发展等方面展开分析。首先,非公募基金会普遍缺乏专职人员,由原生机构的职员兼职担任相关工作。在笔者调查到的30多家基金会中,只有5家有1-5个专职工作人员,普遍的情况是由企业、学校等其他发起机构的专职人士兼任基金会的工作,实行“两块牌子、一
11、套人马”的人员使用模式。这种人员使用模式相当于是所依托的企业以志愿者的形式为基金会的发展提供了人力支持,使得基金会在没有专职人员的情况下可以维持项目的开展。除了工作人员之外,企业员工也成为基金会开展项目和活动时的志愿者,理事会成员也一般由企业的中高层管理人员参与组成。“人才和企业人才一起招聘,薪酬待遇也是参照企业员工的标准,像专职的干事是6000元工资,福利除外。工作也很稳定,因为企业有慈善文化的氛围,基金会的工作人员也可以升职到企业其他更高的岗位,(请你谈谈基金会的志愿者情况)全体员工都是志愿者,企业有2000员工,今年统计有1500多名员工已经参与了公益活动,在网站上招募的社会人士大概有1
12、00个(15SHD)这家基金会今年刚刚招聘了一名干事,也是唯一的专职人员,与此同时有15名左右的企业员工是基金会的专职人员,而且这唯一的专职人员和企业之间的关系也非常密切,其所认同的工作群体依然是企业。高校的基金会则一般和校友会共一班人马,理事会成员则由高校的领导和教授组成,基金会的正式工作人员由学校发财政工资,而一些聘用的合同制工作人员则由基金会发工资,可以说是人员使用的双轨制,“基金会的张主任原来在校友会工作,是学校的A岗,此外还有3个B系列的专职,一个B系列的兼职”(11ZD)。其次,非公募基金会缺乏独立的办公场地。这一点和上一点密切相关,人员是兼职自然也就缺乏独立的办公场地。而在有专职
13、人员的几家基金会中,其办公场地也是由原生机构提供,一般是由原生机构在其原有的办公场地中免费提供一部分给基金会使用,有的甚至是办公产生的相关费用也在原生机构中支出。第三,基金会在资金上需要原生力量持续支持。原生力量的支持有的表现在利用影响力为基金会获得捐赠,准政府的基金会、高校基金会这种情况较多;有的支持则表现在稳定持续的捐赠上,企业对基金会的支持多采取这种形式,这种支持使基金会的资金上与保障,一些经营情况良好的企业捐赠成立的基金会在资金来源上都有较好的保障, “基金会因为资金来自时代地产的捐赠,有保障,所以并没有遇到什么困难”(15SHD)这类基金会在企业经营良好的前提下不存在资金不足的困难。
14、但是一些原来依托事业单位成立的基金会在资金来源上存在后续乏力难以有效运作的情况,而且这些基金会的运作受领导是否重视影响很大,一些基金会因为缺乏资金已经基本上停止运作。依托名校成立的高校基金会在获得校友捐赠方面较为顺利,以中山大学教育发展基金会为例,“相当一部分资金是找上门来的,因为想回馈母校,也比较信任高校,2010年获得的捐赠是7000万”(11ZD)。而其他定向的大额捐赠上则由基金会工作人员安排,然后由校领导同时以领导和基金会理事的身份进行募捐,校领导的影响力依然是基金会获得捐赠的重要因素。原生力量在人、财、物等方面的支持帮助孕育期的非公募基金会解决了生存的困境,是一个有力的支持力量。与此
15、同时,非公募基金会的发展也由此陷入了对原生力量的依附性生存状态,缺乏独立生存发展的能力。如何逐步走出依附生存的状态,具备独立生存的能力是非公募基金会下一个发展阶段需要重点面对的问题。 二、“孕育期”项目运作专业化不足孕育期的依附性生存状态影响了非公募基金会的专业化发展,专业化的不足在人员安排、资金来源、项目运作、品牌意识等方面都有体现,而其中最集中的体现就是在项目运作上,因而下文将通过对项目运作的分析来反映基金会“孕育期”专业化发展不足的困境。第一、项目资助领域单一,但已蕴含转机。在广东省已登记注册的104家非公募基金会中,71家以助学和助困作为项目资助领域,占68.3%的比例。而且在这些领域
16、选取资助对象时又多以民政系统制定的低保线作为标准,从而进一步使资助对象和政府资助的低保对象重叠,缺乏对更为广泛丰富社会需求的回应能力。“目前的困难职工救助标准以市区低保线为准左右调整,在大病、意外事故等方面的资助做了一些探索,但是比较难,心有余而力不足,将标准放宽又担心利益输送方面的问题”(03SG)。03SG是一家依托政府部门运作的基金会,在项目资助上受依托部门工作的影响,由于人力和体制的影响缺乏改变的能力。与此同时,另有33家基金会的资助领域开始更好的回应社会的多元需求,较为集中的有文化建设、科普、中医药发展、见义勇为和伤残警察的救助,此外还涉及到非物质文化遗产保护、科学探险、志愿者服务、
17、社区发展、环保等领域。这种变化反映了非公募基金会在社会责任和社会理想方面有了更多的诉求和追求。第二、项目合作伙伴以政府和事业单位为主体,和NGO的合作非常有限。因为基金会的工作人员以兼职为主体,所以在项目运作上以间接运作为主,多通过民政部门、慈善总会、红十字会、学校和医院等体制内的部门将资助送到受益对象。“和民政部门合作,他们不收管理费,有些地方还收3%-8%的管理费”(07HJ);“目前每年和合作高校签一次协议,由学校方面负责学生的资格审查,一般由街道、民政部门提供贫困证明,学校审核递交材料,然后基金会划钱过去”(04YF)。这种合作伙伴的选择主要是认为体制内组织的可信度高,而且因为本身人员
18、和经费充足,有可能在不收取管理费的情况下完全将钱用到受益对象身上。另一方面,也是因为NGO在我国的发育不充分、社会知晓度不高,双方缺乏相互了解沟通的平台,而且NGO的经费和人员都更为有限,收取一定的管理费开展项目资助是国际惯例,而基金会对其却有不同的期待。难能可贵的是,也有少部分基金会开始了和NGO的合作,如14XB就参与支持广州市癌症患儿家长会、广东扬爱特殊孩子家长俱乐部、灯塔计划的活动,为NGO的发展提供了可贵的资金支持。第三,项目运作水平有待提高。目前因为专职工作人员的缺乏,基金会的项目多通过体制内部门进行助学助困的工作上,项目缺乏创新;与此同时,项目运作的规范性也有待提高,比如项目资助
19、标准的公布、受益对象资格的审查、项目的规划性、项目的社会效益、是否有更合适的项目设计形式、项目的社会效益如何提升等方面的问题都有待思考和提升。“基金会目前规模较小,定向资助某大学特别贫困的大学生,6年资助了15名,每年1万,资助和选拔方面由学校进行;特别贫困的患者也资助了几位,比如去年跳楼的小姑娘”(05GC),该基金会的资助名额和方式都比较初放,项目运作水平有待提高。项目运作水平不高使基金会运作的项目难以形成公益品牌,各个项目之间的差异和可识别性不强,从而使项目的社会影响和社会效应都受到限制,从而也缺乏吸引公众关注、参与、监督和改进的能力,处于一种低调做好事,对如何做好事?如何更好的做好事缺
20、乏长远思考的状态,这对基金会的发展是一个制约性的因素。 三、基金会向“成长期”发展的外部制度瓶颈 随着基金会在数量上的快速增加和我国公益慈善领域发展对公益资本专业化发展的需求,基金会如何突破“孕育期”的局限向“成长期”发展是面临的迫切问题,本文接下来分析其发展面临的制度瓶颈。第一、有关捐赠的配套社会制度不完善、制约了基金会的募捐创新。目前绝大部分基金会的持续运作依赖原生机构的后续投入,一旦原生机构的投入不能保证则面临难以为续的危险。有些基金会积极借鉴国外的经验希望增加基金会的资金来源,但是却因为社会制度的不配套而难以成功。“基金会想举办校友茶座聚会、校友之家,但是学校在场地支持上不积极,也有人
21、怀疑活动的目的。和某银行合作发行校友卡,校友每花费1000元返一元给基金会,但是银行不给钱,采用不断换人的形式拖延。香港城市大学已经成功的采用了这种方法,在香港审计局每年到银行审计,之后将结果公布,如果银行不返还可以上告。但是我国的审计局没有这个服务功能。此外像美国大学等额配比基金 等额配比基金:其含义是首先必须从其他地方拿到一笔捐赠,然后才能从这个基金会里取出对等的钱,其重点是鼓励公众捐赠。实行的配比捐赠制度对鼓励校友捐赠也非常有效,我国也没有”(01KL)“有笔捐赠10多年不能到位,因为该校友钱没有捐出来就已去世,于是委托别人来做这件事。就有关打税的事情,拿了一大叠文件过来,基金会拿着去请
22、教一个法律系的专家”(01KL)。这家基金会成立于20世纪90年代中期,在项目设置、资金来源、信息公开方面都是做得比较好的,这类向成长期发展的基金会在资金募捐上的创新碰上了社会制度不配套的制约。该基金会在网站上会公开每一笔捐赠的数量,单笔募捐的社会信任度不错,但是通过制度设计取得长效有保障的募捐则需要审计、财税、法律等相关政府职能部门将为公益资本提供支持纳入服务范围。第二、行政费用比例过低影响基金会人才专职化和专业化的发展。我国规定非公募基金会的行政费用比例是年支出资金的10%,这个比例使得大部分基金会无法支持专职人员的费用。以200万的基金会为例,每年支出的底线是8%,其中10%为行政费用上
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