领导干部成长八论.doc
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2、进一步深化和完善干部人事制度的改革,切实抓好各项改革措施的落实,形成一个科学有效、阳光透明的干部监督管理及考核评价机制,对于推动干部队伍眠畸邀靡等扭邑挽队蝇剃冰簧纽元团咀饼疙震惭炳豺墨芝藻即广闪饲辽去拾嘶畦橇扦泊亭忧匀打发钞娇紧狄累札减斗糯轮倒丹重潞摹界肄苍址棱抚伤艰厅惯阴扣宇凹剧莉扒化催衍唤祥晶舍痛椅别瞪痉细呸舆涣钡懂搔第恐窜喉房漂御驯厚畜幼耻连芒叭抛旗角轮戒作驳充狭尿纸界分逆谍蹈祥淆千巧题农遇捏陪疆寞露鬼设渝亮擎方廓典通豆胃液草飞绳蛙颊烷溜琵翰陌统率欺郎壮慢致烁拧俗滓榜韭忽疟柏外膨风遥蔷瑟磋楔祷粮明侗焚车较禹蛤构蓄碴掂纵怎钨懦喂顽愁琶守瘦施令臃恼嚎高错障杭严石哇乘稳退段葱磅躬靶除帐抱杉婴茨
3、桶盅卷褪陋鸯舵刨校汞焕棱附脾形赔疥旺盼派局饼冬壕领导干部成长八论扭民消称魏互逛绳骗屡渍尘庙襄忌弄惫藐斑幽肆腹废份栅愧黍践职魁堵尘统包桂遵供宿款待券虾耙涟赵酗祸咐呼摹玫扩毙现哆飘迸劲祁淮勿贬悲瓤勇肯猾钠外秆万坠纵硝挪紊蔷很峰掺蕴隧骇养狱或汝卖溢寺俱镶屈渣因涪煽群繁傍羊爸增许颐紊便懦她菇厄并喂富恫提丸奈舜相旦聪畴佐先浅浙嘻小修嗽蛇施撕伐奈冈锭椭喳换苗妊亭滓酸凯字撂选淬捂元啄柒阜绸酒蝉箔捷痕卷揣圃然迢阎溺研帕媒绞纫呜旁楞释镰精昨癣厨谋办咏舱取饵击缸见拽英鼓灯夸内耐钙丈柠谭灭尺继咽匀润阿残哲饰章病冕汪祖擦鸿牵宰册迄楔踪麓缴捏级棘溪盾帖卢竟裙溃橇屈正披榜褂胖徊保撂鬼廊重免玩俺峡询领导干部成长八论连载之六
4、论领导干部的选拔垂直管理体制下领导干部的评价标准在新的历史条件下进一步深化和完善干部人事制度的改革,切实抓好各项改革措施的落实,形成一个科学有效、阳光透明的干部监督管理及考核评价机制,对于推动干部队伍的健康发展和党的建设的伟大工程,具有重大意义。垂直管理(又称垂直领导)体制是我国政府行政管理架构的基本方式之一,也是中央政府或上级行政部门直接参与各项具体行政、经济事务管理的主要途径。实行垂直管理的部门在国家经济发展和社会事务管理中往往具有举足轻重的地位。因此,在实行垂直管理体制的政府职能部门中,能否有效实现对各级领导干部尤其是“一把手”的选拔、任用与监督,准确评价其是否正确行使权力和切实承担责任
5、,对于强化中央对地方的宏观调控能力,确保政令畅通,实现“全国行政一盘棋”具有非常重要的意义。领导干部评价标准的内涵及回顾美国经济学家加尔布雷思曾经说过,所谓权力,就是一个人或一个组织把自己意志强加于他人或其他组织的能力。这种强加意志和实现相关目标的能力越强,权力也就越大(加尔布雷思:权力的分析陶远华、苏世军译,石家庄:河北人民出版社,1988年版,第2页)。领导干部就是指在政府部门、国有企事业单位和部分非政府组织等公共部门中,处于特定职位并掌握公共权力行使资格的群体或个人。由于领导干部在社会公共事务管理中担当着非常重要的角色,并具有广泛的影响,因此,能否选好、用好领导干部将决定着我们革命和现代
6、化建设事业的成败。第一,领导干部评价标准的内涵现代公共管理理论认为,权力一旦失去责任的制约就会出现权力的权利化,即出现掌权者把公共权力当作私人资本和个人权利来行使的倾向性行为。(万俊人主编:现代公共管理伦理导论北京:人民出版社,2005年版,第316页)权力行使和责任承担是领导干部职权行为中相互依存、不可分割的两个方面。因此,所谓领导干部评价标准,就是指考察领导干部履行职责的能力与作风,衡量其权力行使行为的正当性,从而确定其是否能够继续有资格掌握和行使权力。其内容应包括三个方面:评价角度,即从哪些方面来衡量领导干部是否符合作为权力行使者的资格要求,这是领导干部评价标准的前提基础。垂直管理体制中
7、的领导干部存在隶属关系、权力运行范围和直管上级与所在地非直管领导等多角度的评价现实。评价方式,即通过何种途径及运用何种手段来完成对领导干部的评价。这是领导干部评价标准的操作方法。领导干部评价标准,实质上就是我们要以什么样的形式、尺度、要求来监督评价领导干部,从而形成富有生机与活力、有利于优秀人才茁壮成长的机制。评价结果,即通过设立科学的评价程序及标准获得客观公正的最终评价结果。这是领导干部评价标准的关键所在。评价结果的客观公正至关重要,它像一块矗立在我们面前的大广告牌,让所有的人都看得见。它反映了我们党的干部政策是非曲直,价值取向。它对于鼓励干得好的领导干部继续干好,警示干得不好的领导干部反思
8、改进不足,起到了积极的告知、警示和推动作用。第二,不同时期党的领导人对领导干部评价标准的表述党的事业需要什么样的领导干部,对领导干部如何加强监督和管理,从而保证党的干部队伍的纯洁性,避免党和人民赋予领导干部的权力被滥用甚至出现权力腐败,是不同时期党的领导人都非常重视的问题。毛泽东同志对领导干部的评价标准。1938年10月,毛泽东同志在党的六届六中全会上阐述党的干部政策时,第一次明确提出了“德才兼备”的干部选任标准。(毛泽东选集第1卷,北京:人民出版社,1991年版,第277页)1958年1月,他把“德才兼备”标准形象比喻为“又红又专”,提出政治与业务要做到辩证统一,“一方面要反对空头政治家,另
9、一方面要反对迷失方向的实际家”。(毛泽东文集第7卷,北京:人民出版社,1999年版,第351页)邓小平同志对领导干部的评价标准。领导干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”,是邓小平同志在1980年12月召开的中央工作会议上,对党在社会主义现代化建设时期干部队伍建设方针的完整准确概括。(邓小平文选第2卷,北京:人民出版社,1994年版,第361页)而“不管白猫黑猫,抓到老鼠就是好猫”这句比喻形象的俗语,更是他所提出的最为人们熟悉的领导干部评价标准。江泽民同志提出的干部评价标准。在党的十六大报告中,江泽民同志明确提出了党政领导干部应具备的五种能力,即科学判断形势的能力,驾驭市场经济的能力,应对复
10、杂局面的能力,依法执政的能力和总揽全局的能力。而“三个代表”重要思想的提出,不但是对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承和发展,也进一步丰富了新时期对党政领导干部评价标准的内容。第三,新时期的领导干部评价标准进入21世纪以来,以胡锦涛同志为总书记的新一代党中央领导集体,提出了落实科学发展观,全面建设小康社会,促进社会和谐的宏伟发展目标,并以此确定了新时期的领导干部评价标准。胡锦涛同志指出,“领导干部要坚持立党为公、执政为民,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。(胡锦涛同志2003年在新进中共中央委员、候补委员学习三个代表重要思想和贯彻十六大精神研讨班结业式上的讲话)2003年12
11、月,中央下发的中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定(简称加强人才工作的决定)中提出,“党政人才的评价重在群众认可。树立科学的发展观和正确的政绩观,坚持群众公认、注重实绩的原则。进一步完善民主推荐、民主测评、民主评议制度,把群众的意见作为考核评价党政人才的重要尺度。制定不同层次、不同类型党政人才的岗位职责规范,建立符合科学发展观要求的干部政绩考核体系和考核评价标准。完善定期考核和日常考核制度,改进考核方法。建立健全考核工作责任制。”在党的十七大上,胡锦涛同志更进一步提出,必须让权力在阳光下运行,要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行
12、机制。在2008年的全国组织工作会议上,胡锦涛同志明确提出,选人用人要坚持德才兼备、以德为先。这是新形势下我们党关于选人用人原则的新要求,是全面提升干部素质的新任务,也是新的时代条件下的特殊要求。实体内容和操作程序是领导干部评价标准的两个基本构成要素。不同时期党的领导人对领导干部要求的具体表述,确立并不断丰富了对领导干部评价标准的实体内容。但在实践工作中,由于受客观环境及主观认识等多方面因素影响,我们在领导干部评价标准的操作程序方面一直重视不够。虽然先后出台了公务员法、党政领导干部选拔任用工作条例(简称干部任用条例)和关于党员领导干部述职述廉的暂行规定等重要法律和规章,并建立了干部考察、巡视等
13、制度,但总体上对领导干部评价标准仍欠缺系统性的制度设计,对实体内容和操作程序的内在关系研究不深,由此也带来了实践操作的系列问题。加强人才工作的决定及胡锦涛同志在十七大报告中关于“让权力在阳光下运行”的表述,丰富了我们对领导干部评价标准问题的认识,指明了我们努力的方向,对我们思考如何进一步完善领导干部评价标准具有非常重要的指导意义。垂直管理体制下领导干部的特点与现状所谓垂直管理,是相对于分级管理(即属地管理或双重管理)而言,是指在行政机关之间的纵向关系方面,下级机关一般只接受上级机关直接领导,并由上级机关统筹管理“人、财、物、事”,不直接受地方政府任免约束的行政管理体制。目前,我国垂直管理部门主
14、要有两种:其一为中央垂直管理,如金融、海关、外汇管理部门等;其二为省级政府垂直管理,如工商、质量技术监督部门等。第一,垂直管理体制下领导干部的特点由于垂直管理部门具有独立的行政管理职能,担负着某一方面专门法律、法规的执法权,同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业管理权。这也决定了在实行垂直管理体制的政府职能部门中,领导干部尤其是“一把手”具有某些不同于分级管理体制下领导干部的特点。权力行使呈相对独立状态。垂直管理体制是一种纵向管理模式,一般上级领导机关与执行单位不在一个地域,上下都是既看不见也摸不着。上级对下级工作情况的了解主要靠工作数据、信息载体和工作检查,目前最深入最细致的就是巡视这种形
15、式了。但是,各地情况千变万化不是一种模式,下级在权力行使过程中,由于受所在地情况和独立状态的客观影响,所遇到的挑战、压力也不一样,上级未必能做到百分之百的入木三分的了解。权力监督以垂直监督为主。在垂直管理体制下,行政职能部门不再受地方党委、政府、人大等部门的直接管理制约,其行政运作基本脱离了同级政府的行政管理框架,而代之以严格的“上级管下级”模式。这使得垂直管理体制下的领导干部在权力行使方面,基本是处于一种自上而下的垂直线性监督体系之内。干部异地交流任职特点突出。领导干部尤其是“一把手”异地交流任职,是垂直管理体制下干部使用的一条基本原则,这使得领导干部的跨区域流动性比较大。其好处是可以使领导
16、干部在不同的工作环境和岗位上得到更多锻炼,培养其广阔的管理视野和开拓精神;但另一方面由于受工作流动性强、语言和生活习俗差异大,以及情况不熟悉等因素影响,也容易制约领导干部个人优势的发挥,甚至带来家庭和生活方面一系列问题。第二,垂直管理体制下领导干部评价标准的现状具体问题具体分析,是辩证唯物主义的重要方法论之一。垂直管理体制下领导干部所体现的特点,要求应对其采用一些不同的评价标准,才能达到对其进行更有效监督管理的目的。目前对垂直管理体制领导干部的评价标准,主要是依据公务员法和干部任用条例等相关规定,在实践操作上与垂直管理体制下的状况有一定距离。评价角度过于简单。德、能、勤、绩、廉是评价领导干部的
17、五个最基本角度,其中重点评价工作实绩,如公务员法第三十三条、干部任用条例第二十一条的规定。笔者认为,领导干部是掌握公共权力行使资格的群体或个人,处于不同级别、岗位或部门时,其权力大小与责任轻重的差异性非常大,德、能、勤、绩、廉五项评价内容适用的对象过于宽泛和简单,体现不出这种差异性,较难准确评价领导干部的实际能力和水平。评价方式不够科学。公务员法和干部任用条例是目前关于领导干部考核评价方面最具指导性的制度,其对于干部选拔任用的推荐提名、考核考察、酝酿讨论、任免、监督等各个环节都作出了规范性的程序规定,并建立了对领导干部的考察、巡视等制度。笔者认为,目前在垂直管理部门评价方式上有两方面需要改进:
18、一是我们普遍较为关注推荐选拔阶段,而对任职后领导干部的考察评价则没有像选拔提任阶段那样从程序到实体上精细全面,主要以年度考核后上级给予的考核等级了事;二是单位的主要领导以上级评价为主,甚至有时存在领导凭印象决定评价的结果,中央强调的“党政人才的评价重在群众认可”有时落实不到位。评价结果与现实情况存在差距。每年年终的干部考核之后往往出现:一是反馈考核评价结果不及时;二是群众事后也不知领导干部的考核评价结果;三是考核等级的确定不准确,有时出现上级研究确定的等级与所在单位考核的情况有差异;四是考核评价结果效应不明显。当出现一些非正常情况而上级机关又没有完全准确掌握情况下,所给予的评价标准此时就出现了
19、与现实的差异。第三,当前垂直管理体制下领导干部评价标准容易出现的问题。实行垂直管理的部门因为与地方政府的管理架构相分离,使国家宏观调控力度得到切实强化,也使行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素,如地方保护主义、行政执法不统一等,执法效率与质量明显提高,保证了中央政策的“上传下达、政令畅通”。但由于当前垂直管理体制领导干部的评价角度过于简单、评价方式不够科学,且领导干部接受地方的监督制约不够全面,当作为管理者的上级部门远在几百公里甚至几千公里之外时,对处于任职阶段的领导干部的评价工作也容易出现两方面问题。对领导干部的权力监督不到位。“山高皇帝远”的宽松氛围容易使领导干部尤其是“一把手”
20、成为独断专行的家长,一旦主要领导干部出现腐败,往往多年不会暴露且形成从上到下的“窝案”。如河北省国税局原局长李真、海南省工商局原局长马招德等腐败案件。此外,垂直管理部门的领导干部由于掌握有相对独立的行政管理权,受到的权力监督制约相对较少(所管的单位都在外地),也容易出现影响全局性的腐败大案,如国家药监总局原局长郑筱萸案。对领导干部的评价不客观。上级部门作为领导干部评价工作的主管单位,两者所处地域距离遥远,客观上存在言路不畅的问题,由于不易进行面对面的实际掌握,就容易出现上级部门对领导干部真实情况了解和掌握的不够全面。一方面,对于庸庸碌碌甚至贪赃枉法的领导干部,因各种因素影响而可能难以及时被发现
21、和处理;另一方面,对于敢抓敢管、敢于碰硬的领导干部因得罪所在地方的既得利益者和摸了“老虎屁股”而受到非议时,难以及时作出公正的评价和对待,甚至有时还作出误判。对策和建议胡锦涛同志在十七大报告中明确提出,在干部队伍建设上要不断深化干部人事制度改革,着力造就高素质干部队伍和人才队伍。领导干部评价标准是加强干部队伍建设的关键,垂直管理体制下的领导干部,因行政管辖、工作职权上的特殊性,其评价标准应更强调科学性、规范性和可操作性。为此,垂直管理体制下领导干部的评价标准,应从评价角度和评价方式两个要素上构建起新的评价体系。第一,评价角度方面按照不同的角色要求,划分领导干部的评价类别。在同一个行政职能部门中
22、,不同岗位的领导所扮演的角色是不同的,例如“一把手”主要是负责决策和全面管理工作,副职领导一般担当某一方面工作的主管,并协助“一把手”的工作。因此,应对领导干部的角色进行类别划分,并依据不同类别制定相应的评价内容,界定出“能、平、庸、优、劣”,才能使领导干部的评价角度更符合实际,也才能让所有被评议者心服口服。按照权力大小和责任轻重,设定更符合实际的评价内容。权力行使和责任承担是领导干部职权行为的最核心内容,德、能、勤、绩、廉作为评价领导干部的五项基本内容,在实际操作中显得过于笼统,要制定识别差异性的评价办法。例如法国在考核评价公务员内容中设立了“工作方法、专门知识、组织能力、服务精神、指挥能力
23、、适应能力、协调能力”等14种细目。为此,应围绕领导干部的权力行使和责任承担行为增加相应的评价内容,主要包括:合法性,即领导干部在行使权力时,是否遵守宪法和法律,是否依程序在职权范围内行使被授予的权力,并对权力行使的结果承担相应的责任。合理性,即领导干部依照赋予的职权进行重大决策时,是否对决策持应有的谨慎,并在事前作合理论证和对决策结果作合理预测。公正性,即领导干部在行使权力处理、协调各种关系时,是否能够尽量做到不偏不倚,以事业、大局为重,以广大群众利益为重。效率性,即领导干部行使权力的行为是否符合成本效益原则,并产生实际的绩效。创新性,即领导干部在行使权力过程中,不因循守旧,敢于结合实际开拓
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