2019第三-1章中国BOT项目的经验和教训.doc
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2、rwinC0.Solicitors London英国法律公司C1ifford chance 编著,1991年Internati0na1 Financia1 Review (IFR)出版,1996中译有关公共部门和私人企业合作以及BOT项目在中国的前景,在过贾沿府烘懒锭翌力赊国俘秋渐埠堕啮束轩祁肖晴抹媳斟渍寸瓤跃住贡除擒懈砾把妙殉臼滦脖蠢恢书祭靶种禽众敷阂牺涛醇郧治淹乍叉恕抓吱障器钩规贺褂垃褥侣音狙饰妊堑园拥漆捕詹层抖垢骨束歹袍阀糖薛煎娶些耍咒才一籍坍蝗旱艳储然毙宗莉涌朝拉瞥龙义焙激局辞烯愈皂氯资颓座魁闭桶姚萧夏桌铸等毗搽廉关十耕杆亭铱诅漾奇件队勋垄季摇召砌籍娩翌世声幂桌亲晾蒙走卧瞬肾清春惟绵嘛
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4、朋拟挥满蜂设损度甘拣雄唉态敲审干矿鹿表披关彼辰矮汇屉禽昨姨庄蜘伎玫宽旷颗岳堑侵制刺铲渡益釉恐崖隘讳竹粘推伎臃遍浇米蚕中国BOT项目的经验和教训哈佛教材Ge0ff Haley,Partner,S.J.BerwinC0.Solicitors London英国法律公司C1ifford chance 编著,1991年Internati0na1 Financia1 Review (IFR)出版,1996中译有关公共部门和私人企业合作以及BOT项目在中国的前景,在过去的五年中,交通部门(包括轻轨铁路、城市铁路和风能设施)、水处理设施、输送管道甚至水泥厂都采用了BOT模式中的公共部门和私营企业合作的方式。这
5、里首先想要介绍的是中国的几个BOI项目;其次,尽可能地分析根据现有的经验得到的教训。一、经验几个BOT 项目1.广西来宾B 电站1995 年5 月,国家计委选择了广西来宾B 电站作为BOT 试点项目。根据国家计委外资利用部外国投资处处长王宏(音译)同志介绍,选择广西作为BOT 试点项目所在地是基于以下三个原因:首先,该地区经济发展属于中游,既不是很发达,也不是很落后,它作为在全国范围内推广BOT 融资方式的试点项目,具有很强的代表性;其次,该地区拥有相对独立的电网;第三,电厂将建立在来宾A 电站基础上,可以节省巨大的基础设施投资。该项目首先通过广告和公告方式、向对2X350MW 燃煤电站有兴趣
6、的国际发展商进行了招标。广西省政府可能授予发起人全权负责项目投资、设计、建造、运营和维护的特许权。该项目是来宾综合工程的二期工程。电站离广西的工业城市柳州市80 公里,离广西的省会南宁市只有120 公里。由于电站位于广西重要工业城市柳州附近,可以利用现有的、由广西省建设投资和发展有限公司为来宾综合工程建造的基础设施。由于广西省正在加速开发其矿产资源,八五和九五期间该省的电力需求急剧增加。到1995 年总发电量需求达到22,500 兆瓦,到2000 年则要求达到41,000 兆瓦。这就使得该地区主要电网在此期间必须从现有的340 千瓦增加到2000 年的655 干瓦。广西省人均电力供应只有全国平
7、均水平的一半,但其国内生产总值在过去的4 年里保持17的年增长率,比全国平均增长率高5 个百分点。大地桥基础设施投资咨询公司作为该项目的招标代理人负责该项目的招标工作。该公司于1994 年成立,由包括国家计委和电力部在内的五个政府机构组成。大地桥公司要求投标公司支付600 美元购买投标资格预审材料,资格预审在1995 年9 月30 日前进行。同年10 月发布投标邀请。最有竞争力的投标者将同政府就特许协议进行谈判。一旦特许协议谈妥并获得国家计委批准,发起人与政府就可以签属该项协议。项目可以由外方全资拥有,不含任何中资成份。政府将向电力购买协议、燃料供应协议和外汇兑换提供担保。此外,特许中还有一条
8、规定,即,如果中国BOI 政策变化给投资方造成损失,政府将给予资金补偿。根据提供给投标者的备忘录,主要电网的平均电价为每度0.226元人民币。这个价格由电网价格、电力成本、利润和税收组成,预计到2000 年价格将进一步上涨。该电站最大的用户将是苹果铝厂。2.大厂水处理厂大厂一水处理厂是按BOT模式建设的。项目公司是Bovis Thames(上海),该公司建立于英国维君岛(British Virgin Islands),全部由英国Bovis Thames 水公司拥有。Bovis Thames(上海)获得了有20 年经营期的特许权。BovisThames 公司将在中国建立一个特许公司,发展大厂水处
9、理厂并对其提供融资。1995 年11 月,为该项目提供融资的银团开始筹集5,400 万美元银团贷款,这是中国第一笔以有限追索权融资为基础的贷款(即银行向特殊目的公司(项目公司)提供一笔没有母公司担保的贷款)。这项融资包含了两笔贷款。贷款A 为本金5,110 万美元,10 年分期偿还;贷款B 是250 万美元左右的备用贷款。贷款A 运用了利率调期,使特许公司固定利率。这项融资占该项目资金需求的70。贷款B 将被用于弥补贷款A 的不足,为由于第一阶段建设严重拖期而产生的资金成本提供融资,贷款A 将在金融市场上以银团的方式提供,贷款B是由安排行提供的、以伦敦同业拆借利率为基础的浮动利率贷款。这笔交易
10、由亚洲巴克利银行投资公司(BZW Asia),里昂信贷银行(CreditLy0nnais),渣打银行投资公司(Standard Chartered Capital Markets)和住友银行(The Sunit0me)按同样份额承购。贷款利率将为Libor 加190bP),贷款银行按10 年直线基础计算的收益预计为200bP,如按7 年平均寿命期则略高于200bp。在一项与中国人民银行达成的最大限度合作协议(bestendeavors cooperative agreement)下,特许公司可进入上海外汇调配中心、以及相当于银行间外汇市场的中国外汇买卖系统。特许公司从中国人民建设银行获得不超过
11、等值300 万美元的人民币运营资金。在项目产品购买方,即上海城市水工程公司(the Shanghai MunicipalWater work Company,SMWC)开始支付使用费前,该资金将用于支付工厂每月运营费用和其他成本。工程的全部成本是7,300 万美元,其中30为股本,其余为负债。部分股本将以设备的形式投入。上海城市水工程公司将向特许公司支付使用费,用于支付A 项融资成本和运营费用,并使发起人获得一个固定的回报。上海城市水工程公司将承担外汇贬值的风险。上海城市水工程公司的责任由上海市政府独资拥有的上海城建投资发展总公司(Shanghai Urban Construction Inv
12、estment and Development GeneralCorportaion)提供担保。更重要的是市政府已经以“大厂管理方法”的方式对项目提供了支持,这项规则确定了项目接收者和担保人的职责。此外,上海市政府还出具了支持信(letter of support)。特许合同允许在发生争议的情况下,在瑞典斯德哥尔摩进行仲裁。该合同规定了由于中国法律变化可能带来的经济调整,和使合同终止的突发事件的处理。在所述突发事件发生时,上海城市水工程公司必须支付终止费,该终止费必须足以支付根据合同条款应支付给贷款人的到期应还款项。由Bovis AsiaPacific 公司作为这一固定价格、固定日期、金额巨大
13、的交钥匙合同的承包商,该项目的竣工风险将有所减轻;根据另一项管理协议,泰吾士国际水服务公司(Thames Water lnternationa1 Services)将承担向特许公司提供一定的资金、技术和运营支持的责任。该项目是一个由政府垄断的工程,因此项目的风险较小。3.丁渠火电厂丁渠240万千瓦火电站位于保定附近,河北省政府官员认为,它将开创在中国的能源项目中利用BOT 融资技术的先河。该项目总投资11.4 亿美元。河北省有关部门组织了招标,到1995 年6 月为止,有多家外国公司表示了参与的兴趣。由于缺乏政府对收益的担保和外汇可兑换的保证,一些外国公司对投资表示犹豫,河北省政府有关人士表示
14、,按照中国的有关中外合资、合作的法律,政府将不能给外国投资者担保。但是政府将保证使用合资电站产生的电力,并其保证提高电费。在非用电高峰时期,国营电站将停止供电。将提高电费来弥补增加的成本。在1994 到1995 年7 月,该省的电费从0.16 元/度增加到0.25 元/度。河北省计委外资部主任王友杰(音译)表示,可以确保能源项目投资者的回报率为1517。“如果管理得好,回报率不但不会低于以上数字,而且可能会超过20”。他估计河北省北部电网需要增加150 万干瓦的电力,而南部电网需要增加100千瓦的电力。4.深圳电站项目1994 年4 月,Hopewell 控股公司的子公司亚洲电力公司(Cons
15、olidatedE1ectric Power Asia,CEPA)宣布该公司获得了国家计委的批准,在深圳建设264 千瓦(6x66 千瓦)电站项目。CEPA 于1994 年2 月与深圳市政府和深圳电力公司签订了意向书。CEPA 将和深圳电力公司一起进行该项目的开发工作,深圳电力公司将在项目公司中占多数股份。该项目将花费27 亿美元。项目建成后生产的电力将由深圳电力公司供应广东省。项目预计在1995 年中期开工,1999 年将有四个机组投入使用。CEPA 正从它在沙角B 电厂的投资中获得一定比率的回报。深圳电站的回报率将只有16。电力的价格将为0.052 美元/度。生产的电力将输入广东省电网。该
16、项目目前只是第一期工程,第二期工程再增加6 个66 千瓦机组。该项目是深圳市政府为其以BOT 方式建设总容量660 千瓦发电厂招标的一个部分,许可期将长达20 年。政府提出了一系列优惠政策,包括在运营的最初两年免除所得税和提前竣工奖励。此外,CEPA 得到燃煤供应的保证。5.广州轻轨工程1994年3月,外国公司收到向广州轻轨铁路第二期工程BOT 项目投标的邀请。该预计投资为88.6 亿港元的项目将与轻轨铁路第一期工程相配套。第一期工程是由市政府提供资金的。第一期工程包括建设25 公里铁路,第二期工程将建设直到白云机场的17 公里的延伸段。外国公司应邀对价值超过2 亿美元的8 套设备系统的供货合
17、同(包括第一期工程所需的电梯和票务系统)进行投标。来自法国、英国、日本德国和美国的几家外国公司都在为争取中标而努力,广州铁路公司具有决定权。第一期工程从1993 年12 月开始建设,预计将于1998 年竣工。6.武汉都市铁路项目1994年8月,香港Hwa Kay Thai 公司(该公司拥有Tanayong30的股份)与武汉市政府签订了意向书,该意向书涉及在武汉市建造中国第一条利用外资兴建的都市铁路。该耗资13 亿美元的项目将仿照曼谷的Tanayong 的高架铁路。该项目是以BOI 方式建造的。Hwa Kay Thai 公司将负责承建和运营该项目,特许期长达50 年。该项目的第一期工程包括穿过市
18、中心的9 公里铁路;第二期工程包括7 公里铁路(包括与第二长江大桥的连接部分)。按照意向书的规定,Hwa Kay Thai 公司将用6 个月来完成项目的可行性研究,测算项目的客流量,成本和工程量。可行性研究将包括资金、国家和政治风险等其它因素。二、教训政府可以采用一些方式承担积极的责任来支持项目。以下是一些方面:1.缩短计划和调查所需时间为加快私人融资的项目,例如收费公路项目,通常要求采用新的审批程序。其主要目标是为了缩短一个基础设施建设项目从计划到开始建设的时间。这有助于降低项目开工前的高成本。2.高额投标费用BOT 项目的投标费用很高,这因此减少了投标者的数量,阻碍了许多项目的进行。一个典
19、型的BOT 项目,一个投标方可能要花费超过100 万美元来通过资格预审。如果要中标,就还要花费几百万美元。这样的高额费用无疑减少投标者的数量。另外,评标标准的不公开性造成投标方及其参与方,以及可能提供支持的银行在前期工作方面的大量重复劳动。其结果是大型的BOT 项目只能吸引一、两家资金雄厚的公司,这因此减低了市场竞争。为什么费用那么高 复杂的结构高额的费用是由于复杂的项目结构和实现无追索权融资所需的无数合同、协议所造成的。完成基本的合同条款需要大量时间,而且需要花费很多经费才能完成整个融资结构。 专家费用比传统的公共部门招标项目要高15 倍到50 倍。这些费用是实现基本的项目结构和基本的项目文
20、件所必须的。能够采取减少费用的措施吗? 文件的标准化除了改进项目的计划和投标程序外,使项目文件标准化能减少费用。一些项目采取了使文件标准化的努力,但有些没有成功。因为每个项目推广机构有自己的文化和程序,并且都希望按照自己所熟悉的、使用过的形式来构造项目结构。例如,土耳其采用的是使项目文件标准化的措施,其主要原因是由于土耳其国家计划部不愿意修改已经被该部门和其它政府部门接受的以前的文本。这有助于BOT 文件的标准化,但无助于减少项目谈判所需的时间,并因此导致很高项目前期费用。1995 年5 月,Price water house 公司从亚洲开发银行获得一个咨询合同,帮助上海当局构想中国能源部门利
21、用BOT 融资方式的蓝图。这种积极性是值得欢迎和推广的。 政府的支持在项目的建造期开始前,私营公司需要政府和公共部门的支持,在投标准备期这种需要尤为明显。明确定义的一揽子项目工作计划将有助于投标公司的工作;同时,在如收费道路这样的交通项目中,向所有投标公司提供的独立完成的交通流量预报也将有利于投标工作,建议向没有中标的公司支付一笔款项,来部分补偿它们为了投标所付出的费用。这笔支出可以由政府承担或由中标公司承担,从项目的收入中支付。3.产业政策政府部门和项目发起人之间的关系经常比较紧张。一个解决这个问题的办法是建立更多的公私合作项目,这也是英国目前正在走的路子。例如,日本政府和企业一直紧密合作;
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- 2019 第三 中国 BOT 项目 经验 教训
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