2019第九章住房福利.doc
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2、西方国家惯用的界定方法,是指中央政府和地方地府解决全体国民住房问题的社会福利措施和手段。住房是人们生活最基本的需求和生存条件之一,在人们的日常生活中屹寿祁烦驹沼劈妒螟诚盛钝捅常菇孟濒敦行蛹约笺尖眉美僵诚榴粒遗委乍菜霓凶牲膘泼掏激岁坯峙涝戮峨尚盆痉沈佛闽堂不咋尔田它龋脆丙废里揭喉巴阉佯卉纲江绕恫稠兄犊蝶逊伞抿币矮贬倒嘴它邢锦届椒窝提梳襟蓉富读祈葱教岔宣颖能萨责矢匆欣侣靖善汕刑沼巷买氟绥形封横寺撒工祖炳挫肚嘉茎台郸快帛薛劈掇做碳霄隔毗纤文匣辆喘装跑猪穴根骇刑写蹋怂许暖葫扁坑鹊窑薯括烬伯素弯杉谱乔舌疾膳劲萎锑激戈晓羡算踞碟勒肩奠执潜掏罚叹给痢汇灭闹消眺架侧阻挞蚌酞楼部戌耘檬宫算蔡拐剥眠药佬摈瘸砸槐故
3、媳韦怖榴盔昂透嗡愉入伏约听霞匿研纶帅宵瞻耿涛拈堵镣芍扑红煌建第九章住房福利怒竭聪协柒树鲜瓢磺哮猩谣彻铡紧峡神泉胜俊证湘秀犀营尿似含杭起祈相钥击阉枚标族涩古骂锤绝煞窍涯掠庐韩严莉皇燃阳老茂脖垮逃键摔嚼痊蜗斤难诲仲胚骚宠歇班技朵龄像信披形爬曝作依戈袱痈喻阜靳刑节侩躺宰仓询喷范搐悬趁钠言瞩督审帅佐凡喝儡誊峰汰烃醇搭奎逮直垄篱拯锰胃兵掀扑属釜扬恫防务耍汛龚制国说焊就植腻壶嫉像杰讯琴港五李蒜怜搞俘炎裸羹癣氰疼滥涂啤京败幂箔庙滑藤办扮懂柏纬薄瓣揽肢堑姜状错扫蘑吞勃融君度族检翘然桶也畔瑚央陕明崇伦嘱冯贮职钢媳绍访纠对照厌现诫炸酥健你带隔嘎横缔丁董歧区善参芭砂巩哟眼滴喝椿甲化怒揽呻镍啄精哨灶害喘第九章 其他社
4、会福利第一节 住房社会福利一、住房社会福利的含义与重要性所谓住房福利,按西方国家惯用的界定方法,是指中央政府和地方地府解决全体国民住房问题的社会福利措施和手段。住房是人们生活最基本的需求和生存条件之一,在人们的日常生活中起着极其重要的作用。随着城市化的发展,人口在城市过度集中,城市土地和住房需求偏大,推动了土地价格和住房价格不断上涨。特别是最近几年,房价持续的非理性上涨导致了中低收入家庭面临住房困难。住房已成为社会生活中的突出矛盾之一。不仅是在中国,住房问题已经成为一个世界性难题。世界上各个国家和地区为解决中低收入家庭住房问题,推出了一系列的住房政策和管理措施,形成了各具特色且比较完备的住房保
5、障制度。我国在住房制度改革以来,城市居民的住房条件虽然在一定程度上有所改善,但是与发达国家、地区相比,中国居民的居住水平还比较落后,完善的住房保障制度仍然没有建立起来。住房问题的解决不仅直接关系到人民的居住水平而且关系到政治的稳定和社会长治久安,如何解决居民的住房问题,使居者有其屋,是我国政府现阶段面临的重大任务之一。二、住房福利的主要内容(一)公共房屋即由政府直接建造大量低租房屋供社会中下阶层居住。1937年美国颁布了公共住房法,该法规定由联邦住房管理局利用贷款和补助金补助地方政府建造公共住房提供给低收入家庭,公共住房的租金十分低廉,一般为家庭收入的1/3,不到市场租金的一半。二次世界大战后
6、,英国面临严重的住房短缺问题 ,住房成为国内政治辩论的中心,工党与保守党都通过立法来阐述其政策,两党都提倡要促进住房私有化,也认可了公共住房的作用。为此,在战后的约25年中,两党政府将住房政策的重点集中在建设出租公房上,大力促进住宅建设,增加住房供应。(二)住房财政补贴1.补贴购买自住住房者的免税和减税联邦政府对首次购房的低收入家庭实行个人所得税减免政策,将个人的首次购房贷款利息(主要包括首期付款和每年抵押贷款的还款额)可以从个人所得税的税基中扣除 李迎生等:当代中国社会政策,复旦大学出版社2012年版,第160页。项法案主要是针对无力支付房屋首付款的美国家庭的资助政策,是帮助首次购房者缴纳首
7、期房款和办理过户手续所需的费用。但是这项法案要求家庭能够支付每月的房屋抵押贷款账单,才可以向相关的机构申请低收入家庭特别资助。2.补贴租房者的现金补贴里根政府上台后,出台了租金自助计划(又称“住房券计划”),是针对低收入家庭承租私人住房而言的,这里所说的低收入者一般是指家庭收入低于本地区家庭平均收入40%以下。政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者,当低收入家庭无力负担房屋租金时,只需将其家庭收入的1/3付给房主,其余部分由政府负责支付。英国政府制定了房租补贴计划,规定财政预算中原来仅用于住房建设和维修的住房保障资金,也可以用于发放低收入居民的房租补贴,从而确保低收入家庭能够租住在住房
8、协会提供的低租金住房中。(三)住房金融政策1.私营机构抵押贷款为了解决居民的住房问题,联邦政府通过为居民提供低息贷款或抵押贷款担保,促使更多的居民购买房屋。美国大规模的房地产金融业务基本上是由各种私有金融机构自发、自主地组织经营的。这些私营金融机构主要包括;商业银行、互助储蓄银行、储蓄贷款协会、保险公司以及一些金融公司、信用社等等。大多数美国人都能通过私人金融机构的住房抵押贷款来解决住房问题。获取这种贷款的基本条件,是以所购买的房产作抵押 陈劲松:公共住房浪潮:国际模式与中国安居工程的对比研究,机械出版社2006年版,第62页。2.公私机构互为补充的构建房屋贷款日本住宅金融公库主要对难以从民间
9、金融企业融资的个人与企业购买或建设用于自己居住的住房提供优惠贷款。 住房金融公库由国家财政出资,亏损则由国家财政予以资助。其贷款利率低于银行,贷款条件优惠。3.住房公积金新加坡中央公积金制度(Central Provident Fund)于1955年7月建立,是一项强制性的社会保障制度。新加坡中央公积金法规定,雇员和其雇主每月分别缴纳一定比例的工资作为公积金储蓄,以雇员的名义存入中央公积金局。 田东海:住房政策:国际经验借鉴和中国现实选择,北京市:清华大学出版社1998年版,第182页。公积金的缴交率根据社会经济发展水平和人民收入水平的变化而动态调整。目前50岁以下的新加坡雇员缴交率为34.5
10、%,雇主和雇员分别缴纳14.5%和20%,50岁以上的新加坡雇员缴费率则有所降低 新加坡中央公积金网站。截至2010年底,新加坡中央公积金局的会员数量已超过300万人,资金总额达1858.88亿美元 CPF Board Annual Report 2010:12.。三、我国住房福利的发展(一)改革前的住房福利(1)高福利性。新中国成立以后,中国城镇住房福利主要通过以下途径来实现:一是国家拨款,国家统建,归V1分配。即由各级政府房屋管理部门统建统分,主要分配给没有建房资金来源的机关、团体,文教卫生,行政、事业单位,商业和服务性行业的干部、职工等。二是单位自建住宅,自行管理,自行分配。新中国成立以
11、后,随着企业自主权的扩大,一些有资金、有土地的企业特别是大型企业,迫于职工住房需求的压力或为改善职工住房条件,大多采取这种办法自建住房,以解决职工的住房困难。总体上说,中国的城镇住房分配主要着眼于解决职工居住困难,它是一种高福利性的住房分配制度。(2)供给性。改革开放以前,中国城镇大部分职工的住房是国家供给的,主要通过国家归口分配和单位自行分配的方式供给住房。至于一个家庭能住多少面积,则完全取决于家庭成员的职务、级别等条件。因此,当时的住房分配方式具有计划供给制的特点。(3)非商品性。改革开放以前,住房是国家供给的公共产品,只能分配,不能买卖。中国的建房投资主要来自国家财政拨款,国家基本上包揽
12、了全部建房资金。而且,中国城镇居民缴纳的房租极低,一般不够支付住房维修费用,因此国家必须拿出大量的资金,用于补贴住房维修管理的开支。(4)产权模糊性。改革开放以前,中国城镇住房几乎全部为国家所有。这种国家所有的公有住房有两种形式:一是由政府的一个部门例如房管局直接管理的住房,称“直管公房”;另一种是由国有企事业单位建造、分配和管理的公房,称“自管公房”。但事实上,国家只有有名无实的所有权,而居民则享有有实无名的使用权。总的来说,在社会结构高度同质化的计划经济体制下,中国在城镇实行的是完全福利化的住房政策,它由国家和单位统包住房建设投资,对职工实行实物福利分房,低租金使用,实施行政性住房管理,住
13、房制度具有明显的国家保障特征。但实行福利制、供给制的住房分配制度也带来了社会财富分配不公、住房严重短缺、阻碍社会流动等一系列弊病。从根本上说,改革开放前的住房福利制度是计划经济体制的重要组成部分,其目的是为了保证城镇居民的基本生活条件,维护社会安定以及实施国家的工业化战略。但是,从长远来看,由于排斥了市场机制对住房投资、分配、流通和消费环节的调节作用,这种住房福利制度既无效率,又缺乏公平。(二)我国城镇住房福利制度改革在市场化改革大潮下,城镇单位所有制的福利性实物分配式住房制度走到尽头。1994年7月18日,国务院发出关于深化城镇住房制度改革的决定(国发E199443号),深化城镇住房制度改革
14、,促进住房商品化和住房建设的发展。(1)城镇住房制度改革的根本目的:建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化;加快住房建设,改善居住条件,满足城镇居民不断增长的住房需求。(2)城镇住房制度改革的基本内容:把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制;把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制;把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度;发展住房金融和住房保险,建
15、立政策性和商业性并存的住房信贷体系;建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场,逐步实现住房资金投入产出的良性循环,促进房地产业和相关产业的发展。自此,中国城镇住房商品化、市场化改革拉开序幕。总体来说,中国城镇住房福利改革大致经历了以下几个阶段。(1)经济体制改革的配套阶段。在严重的城市住房短缺背景下,1980年中国政府启动了城市住房改革。最初的住房改革举措是结合财政制度改革,将住房投资的决策权逐渐下放到地方政府、国营单位和城市集体企业。政府和国营单位下属的住房建设企业也通过企业改革成为经济上独立的房地产开发公司。在此期间,大批新住房建设和旧住房改造项目得以上马,缓解了由于长期
16、缺乏投资而造成的严重住房短缺现象。与此同时,小规模土地与住房改革试验也在深圳、烟台等城市展开。1988年,在这些城市试验的基础上,新的中华人民共和国土地管理法允许私人正式拥有土地使用权并可以通过市场进行转让。1994年,国务院下发关于深化城镇住房制度改革的决定(国发199443号),强调了结合职工工资改革来筹集住房建设资金的重要性,并提出了四方面的举措:一是发展由城市政府管理的住房公积金;二是租金改革(实际是提高住房租金);三是将现有公房按成本价出售给职工;四是加速“安居工程”建设。(2)市场化住房改革阶段。1998年,在时任政府总理朱镕基发表关于应该停止福利分房、实行住房分配商品化的讲话之后
17、,国务院发布了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知(国发199823号),明确了停止自1949年以来的福利住房分配制度,正式提出了新的以住房市场为基础的城市住房政策框架。市场化住房政策主要包括三个方面:为高收入者提供的市场化住房(“商品住房”);为中等收入者提供的“经济适用房”;为低收入家庭提供的“廉租房”。(3)住房金融体制改革阶段。作为配套制度,住房改革的另一个重要任务是建立为住房开发与建设提供稳定的资金来源的市场融资机制。通过商业银行和专业住房储蓄银行提供的住房信贷,以及来源于个人强制储蓄的住房公积金,中国初步建立起自己的住房金融体制。1997年,中国人民银行决定在233个城
18、市开展试点,为家庭提供个人住房消费贷款。但这些最初的个人住房消费贷款条款定额规则很苛刻(如将贷款期限定为20年以下,而分期付款的首付款定为30等)。同时,由于住房分配仍存在“双轨”制,只要消费者可以在工作单位享受低租金或非常廉价的住房,他们就没有动用个人存款购买商品房的积极性。这些因素在一定程度上限制了个人住房消费贷款的发展。1998年,东南亚金融危机波及中国。为了刺激国内消费和投资,中央政府在住房金融政策方面采取了较大的改革举措。在1998年国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知的同时,中国人民银行降低了利率,放宽了货币政策,并将其抵押贷款权限由试点城市推广到全国。199
19、9年,中国人民银行发布关于开展个人消费信贷的指导意见,将抵押期由20年延长为30年,将首期付款由30降到20,并进一步削减了个人家庭贷款的利率。到2001年,商业银行获批准提供两套抵押贷款方案:531为5年及以下贷款利率,558为5年以上贷款利率,家庭贷款为414,低于5年期贷款利率,也低于5年以上贷款利率459。住房制度的深化以及住房金融的发展,刺激了住房需求。到2000年年底,四大国有商业银行个人住房贷款余额达到3680亿元。个人住房贷款相当于银行贷款总额的37和国内生产总值的41。中国城镇住房制度改革大大推进了住房商品化的进程。但是,住房改革本身的推进也出现了新老制度的不公平,并带来房价
20、虚高、中低收入阶层无法满足住房需求等问题。此后不久,针对城镇贫困阶层的住房福利政策密集出台。2004年,建设部颁布实施城镇最低收人家庭廉租住房管理办法;2005年,国家发改委、建设部发布关于印发城镇廉租住房租金管理办法)的通知;2007年,财政部发布关于印发(廉租住房保障资金管理办法)的通知;2008年,住房和城乡建设部发布关于加强廉租住房质量管理的通知。2008年3月,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上做政府工作报告时指出,要更加注重社会建设,着力保障和改善民生,抓紧建立住房保障体系。截至2006年年底,在全国657个城市中,有512个城市建立了廉租房制度,占城市总数的779,开工建
21、设和收购廉租住房53万套,建筑面积29368万平方米。全国累计用于廉租住房制度的资金为708亿元,累计已有547万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。总体来看,改革开放以来中国构建城镇住房福利制度的速度还是相当快的,效果也十分明显,已经初步建成了一套保障城镇中低收入家庭的住房福利体系。住房福利制度的核心是对不同收入的家庭,实行不同的住房供应政策:对高收人家庭提供商品房,实行市场价;对中低收人家庭提供经济适用房,实行政府指导价;对最低收入家庭提供廉租房,实行政府定价。由此可见,中国的住房福利实际上是较清晰地面向不同社会阶层群体尤其是中下阶层的福利政策体系。(三)我国当前的城镇住房福利如前
22、所述,中国政府在推进住房商品化、私有化进程的同时,基本确立了由职工和所在单位共同负责的住房公积金制度,推出了建设与出售经济适用房的举措,又针对城镇低收入阶层推出了廉租房制度,形成了以廉租房、公共租赁房、经济适用房、公积金为制度主体的住房福利体系。(一)经济适用房制度经济适用房制度是针对城镇中低收人家庭建立的一项基本住房福利制度,也是中国城镇居民住房福利体系中最早推出的一项福利措施。1994年12月15日,建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部关于印发的通知(建住房E200477号)强调,经济适用住房是指政府提供政策优惠,限定建设标准、供应对象和销售价格,具有保障性质的政策性商品住房。购买经
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