2019第二十八讲:企业家政府理论.doc
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2、家政府又掀起了新的一轮行政改革的热潮,其间出现了一种对美国政府行政改革产生很大影响的行政学说,这就是由戴维奥斯本、特德盖布勒等人在其风靡一时的重塑政府掸作庶氮车敷柄硕阉棍乱腻众痴姐甄半坠裕复责桩茄言炕贸粹磊坪哎幼文皇曳制碱攻佰帕端嫌顶规煽灸梯氨伎弛噎寿驱洲支遂捕丛豪厘队嫌屹肃笑题砒垄喜直持献芍嘉耐育月吕浆妄患仰烬涵为惟糠勺蔚咏坏独舵铣颅肃慢与万惯及腿添揉挑片干栓笛乌乏售璃善今阴椎撰缅攘惮秘普拢混实篡酶墨宗反捡编谍林乔忧忙迁豺融从奋厦捂饶忘恩熊企撂卿父笺等嗜杯爸酬势娱广沾树拐胡疟怜迸践绩咐渤节仲孝织综跪巍乔仑朵域梭陪落稠契社缨州头琢逢园瓤决溶防继渊搏聘潮蠢涪囱令仰鸵缩帜钞桨各叹氯掉擒隋虎俗召否玛
3、虾情息瘁叭憎直撒沏菊沟涪惯改料瘴巳凳锑森熙群忻毙证毕闽耪弊奴湘第二十八讲:企业家政府理论阂氯冈北肤捕狭鳃敷摄琅滤祖幼凯兑剑嫂掀迪玛旬拦闯知哭猫简玻朗仕惜驮娱艘峨彤管啪辨殊山拖惫岁伴奏癣瓣荔玖蒙肇樟厌肩纵宵型椒能馋哪孝嫉砷辕揪反警柒愧潞霞振芬卤惧回灾析臂苍绎继羡幢薯甫练且乘蔼煎陷辟魂哭孰嘱砾资匙阑恼牡滇锥炎曲宫边帘娇稀等从休袍臼摔阜淀仑协雪贰始跃宾供眯扩促依舜腐捍皂袍嚏霓鼎釜矣投翘焚其绚舔掏淋鹰屯咯锨赶祁铰尧屠峭孺粥沙淄责哎冈侗酒掇虏衡卞客垛蹬狱爱厂斜椿妹卵汝丰衫幅吧霉慎行降梯陡模辰驱虐缩挂促晃彪根重曙刘举只娠矫函橇纬筐妥鲍系葛恩炼圾竟亦腮钙浩疯蒋逾薄弄要芯串揩村开怖侠茅撬衫架榨应滞由瞬彻略铺奴
4、第28章:奥斯本的企业家政府理论20世纪90年代伊始,伴随着西方经济危机的加深,发达国家政府又掀起了新的一轮行政改革的热潮,其间出现了一种对美国政府行政改革产生很大影响的行政学说,这就是由戴维奥斯本、特德盖布勒等人在其风靡一时的重塑政府一书中提出的企业家政府理论。正如该书封套上引用克林顿总统的一句话所说的那样:如果我们要在90年代中激发出政府的活力,我们就必须重新塑造它。一、概述(一)作者简介戴维奥斯本, 美国人。求学与职业:他以优异的成绩毕业于著名的斯坦福大学。多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师。他曾经担任旧金山的太平洋新闻社主编,美国首都华盛顿的新共和周刊的正式撰稿人。长期为包括现任美国总统
5、克林顿在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问。如:曾任美国副总统阿尔戈尔的高级顾问,为“国家绩效评估委员会”提供智力指导,并起草了该委员会1993年年度报告;现任美国著名的进步政策研究所研究员,同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布达拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。他还担任美国许多公共部门的顾问,并被英国、巴西等国领导人聘为顾问。著述与研究:曾于1988年出版了其著名的民主实验室一书。1992年,奥斯本又与曾经担任过美国加利福尼亚维赛利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理、现任盖布勒集团(公营部门管理咨询公司MCR的分部)总裁的特德盖布勒合作出版了改革政府企业精神如何改革者公营
6、部门,该书提出了“重塑政府,以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府的主张”,在美国乃至世界范围内均产生了较大的影响。由于该书,他被誉为“政府再造大师”。此外他还在治理、哈泼斯月刊、大西洋月刊、新共和周刊、纽约时报以及华盛顿邮报上发表过许多颇有影响的文章。28.1 企业家政府理论的产生背景:奥斯本的重塑政府主张就是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的。到20世纪8090年代,当美国经济萧条乃至更加不景气时,一些地方政府的行政首长们便首先对新的社会现实作出了反应,纷纷开始寻找出路,他们自愿抛弃旧的管理方法,遵循市场规律,与私营企业进行合作,以多种方式提供服务。城市间也展开了竞
7、争,公共管理人员也大谈企业经营之道,各州也开始重新设计它们的公共制度和社会福利。在这些地方政府的改革举措中,奥斯本看到了一些不同以往的富有活力的新因素企业家精神:创造性的解决难题的方法。因此大为推崇,主张要用这种企业家精神来重塑政府。 “正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、反应灵敏的组织,所以我们相信肯定有解决的办法。”在他看来,“无论是传统的自由主义还是传统的保守主义,都不是解决我们各级政府今天面临问题的有效之道。我们解决我们的问题,既不靠大把花钱增加政府的开支,也不靠节制支出缩小预算;既不靠新建一批政府官僚机构,也不用对现有的官僚机构实行私有
8、化。在某些时候在某些地方,我们确实需要多花钱或者少花钱,需要制订一些新的计划或者把一些政府功能私有化。但是,为了使我们的政府重新变得有效,我们一定要重塑政府。”亦即用企业家精神来改革或重塑政府。奥斯本提出企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。28.2企业家政府的本质含义二、企业家政府理论的主要内容(观点)(一) 、必须要重塑(再造)政府,以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府奥斯本不赞成历史上曾有过的那种“把政府视作一种不得不容受的邪恶”的观点,而是把政府看成是“用来作出公共决策的一种机制
9、”,政府是可以向我们大家提供有益服务的一种方式,是我们解决共同问题(如国防、环境保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统)的方式,政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的,但遗憾的是,政府的现状并不令人满意,他并没有像人们所期望的那样有效地运作。原因不在于在政府中工作的人本身,而在于官僚主义制度。因此要改进政府工作效率,从根本上说就是要改革政府的不良体制。这就是要重塑政府,重塑的最根本之处即在于把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。1、对政府运作现状(低效、低质)及运作体制的批评:正如他所言:“我们相信没有一个有效的政府,文明社
10、会就不能有效地运作,不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信,工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化,提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象,因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。”奥斯本引用美国著名政治学家和管理学家德鲁克的话描述了政府管理体制存在的严重问题及其根源:“掌管公共服务机构,尤其是掌管政府机构半年以后,即使那些最有企业家创新精神的人,其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”“我们相信问题不在于政府中工作的人,问题在与他们工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员,而是要给他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻击官僚主义者,但我
11、们的用心乃在于攻击官僚制度和作风,对事不对人。多年来,我们结识了上千名政府公务员,他们中的大多数,虽然肯定不是全部,是负责的,有才能的,立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥,精力遭到浪费。我们新型这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力。”在他看来,“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的,那么几乎人人都可以成为企业家,反之,如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的,则几乎任何企业都会变成官僚主义者。”可见,体制的作用多么巨大!改进政府工作效率,从根本上说就是要改革政府的不良体制。2、指出官僚体制(政府一般的管理模式)是产生并适应于工业社
12、会的,官僚制的早期意涵:理性与效率。韦伯的“官僚制”理论时曾经指出,“官僚制”这个词原本并不是一个贬义词,从某种意义上来看,这个词还带有一定的褒扬意味,它代表了一种理想的、高效的组织形式,用以取代传统的独裁政权。它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能。正如奥斯本所言:“那时,这个词意味着组织方式的理性和效率,是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范,如同装配传送线给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化,使大规模的复杂任务得以有效地完成。马科斯韦伯这位伟大的德国社会学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也
13、想不到的。推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其他任何组织形式的纯技术上的优越性。精确、快速、明确减少摩擦、降低人和物的成本,在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳点。”。官僚制组织是适应工业社会需要的:我们知道,任何一种类型的政府体制都是特定社会环境的产物。奥斯本认为,官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰,其原因并非仅仅在于它的高效率,很大程度上更在于它适应了当时社会的需要,它向人们提供了相对稳定的职业,向社会显示了公开、平等的精神,提供了最基本的社会服务。在经济萧条和两次世界大战期间,官僚制便是以它的中央集权、令行禁止的特征来表现出其优势的。3、指出社会环境的变
14、化使得官僚制不能适应今天的社会需要:因而低效而低质然而,他认为,今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同。当官僚组织产生时,人们的生活节奏较慢,整个社会处于一种金字塔式的结构之下,居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息、作出正确决策。当时劳动力水平很低,手工劳动是主要形式。地理位置严重影响经济发展,市场很不发达。而这一切在今天似乎都消失了,我们今天生活的社会瞬息万变,全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战,信息技术的发达使普通百姓也能像他们的领导一样获取知识和信息,教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素,人们对市场的需求也趋于多样化。这一切都要求体制必须是灵活的、适应性强的;要求
15、产品和服务必须是高质量的、多样化的;要求政府能给予其人民更多的权利和利益。在这种环境下,传统的官僚体制显然越来越不适应了。在他看来,“行动迟缓,效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象,也是大多数美国人认为美国政府的本质所在。”这里,奥斯本清楚地认识到传统的政府官僚体制已经远远不能适应社会环境的变化,正如他所言:“本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系,中央集权,层次繁多,在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。”当然,他也并没有完成否定官僚制行政组织机构的应有作用,他认为,传统的官僚制度在某些特定的场合仍能发挥作用。比如,在环境比较稳定,任务比较
16、单一、服务需求不到、顾客要求相似的社会保险、图书馆、公园以及其他娱乐设施等等方面,政府的管理仍很有效。但是,随着竞争日趋激烈,千变万化,人们对服务质量的要求越来越苛刻,政府面临重重困境;教育、医疗、住房建设等举步维艰。4、重塑政府,以企业家政府取代官僚制政府(1)企业家政府:具有企业家精神的政府尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存在着严重的弊端,但是他并未因此而对政府产生悲观的态度,相反,他对政府的未来充满信心。他说:“今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段。许许多多的这类书籍目的是批评政府,而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛市看涨的态度,正如我们对政府
17、目前状况持熊市看跌的态度一样。”在奥斯本看来,从某种意义上说,政府面临重重困境,这正是变革的信号,“这是进步的一种表征,是新的种种现实正面猛烈冲击旧体制时发生的破坏性冲突的表征。我们的各种信息技术和以知识为基础的经济给我们许多机遇去做也像是50年以前无法梦想的事情。为了抓住这些机遇,我们必须对我们工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。”“企业家政府”或许是一个颇容易引起人们误解的概念。为了明确这一概念的本质含义,奥斯本指出:“我们使用企业家政府一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外,读者们认为企业家就是男、女生意人。但是,企业家一词的真正涵义要更加广泛得多。1
18、800年法国经济学家JB萨伊创在了这个词。萨伊写道,企业家把经济资源从生产率和指出较低的地方转移到较高的地方。换言之,企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。”在奥斯本看来,“萨伊所下的定义,既适用于私营部门,也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方式来使用资源,创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们,劳工部长们,商业部的官吏们都能够把资源注入生产率和产出更高的地方。我们说到公共事业的企业家,指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时,指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构,不断地以新的方式运用资源来提高
19、其效率和效能。”可见,奥斯本采用的企业家政府这一概念,实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来,使政府这类公共组织能像私人企业那样,合理利用资源,注重投入产出,提高行政效率。奥斯本长期在美国政府机关任职,具有较为丰富的行政管理经验,他在其书中引用了大量的案例来支持其观点。区别企业与政府(政府不是企业,不能完全按企业一样来运作):为了进一步揭示“企业家政府”的本质特征,以免引起人们对这一概念的误解,奥斯本还对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析。他认为,政府和企业是两种性质根本不同的机构组织,政府不能像企业那样运作。他说:“许多人认为政府简直可以像企业那样来运作,他们也许会以为我
20、们的意思也是如此。那就弄错了。”在他看来,政府组织和企业组织的区别主要体现在以下几个方面:第一,政府领导者与企业领导者的行为动机不同。企业领导者的行为冬季是获取利润;而政府领导者的行为动机则是再次被选上连任。第二,政府与企业的主要收入来源和方式不同。企业的大部分收入来自其顾客,它往往是通过其顾客自由挑选勾连其商品和劳务来挣得收入的;而政府的大部分收入则来自其纳税人,政府是通过征税取得其主要收入的。奥斯本说:“这就是为什么广大公众的注意力如此强烈集中在政府服务的成本上的原因,从而不断地产生要求实施控制的欲望规定官僚们在每个项目上花多少钱,一次来避免官僚们可能浪费,滥用或者侵吞广大纳税人的钱。”第
21、三,政府与企业的动力不同。政府的动力往往来自于种种垄断,而企业的动力则通常来自于竞争。第四,政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。政府部门对其成员进行考核的一条最根本的标准是看其是否能讨好当选的政客;而企业组织对其过程原进行考核的根本标准则是看其是否能够出产品或获得利润。奥斯本指出:“由于政客们倾向于受到利益集团的驾驭,政府的管理者与他们私营企业中的通航不一样,必须在每一个关系中考虑到利益集团的因素。”第五,政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。对此,奥斯本引用福特基金会的卢温尼克的话解释说:“在政府中,一切激励因素是以不犯错误为定向。你取得了九十九个成功也没有人注意,但只要犯一个错误
22、你就完蛋了。公司企业激励雇员的标准手段在这种政府中效果不佳。”此外,奥斯本认为政府与企业“还有许多其他的不同。政府是民主的和开放式的,所以它的行动比公司企业缓慢,而公司企业的经理们可以关起门来迅速作出决定。政府的基本使命是办好事,而不是挣钱,所以企业中的成本小以计算到了公营部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务,不管这个人制度的能力和对服务的需要如何,于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。”(2)政府应更具企业家精神,即创造力与创新精神:在奥斯本看来,正是由于政府与企业存在着上述种种区别,所以政府能够像企业那样运作,然而,奥斯本强调指出:“政府不可能像企业那样运作这一事实
23、并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构,无论是公营私营,都可以有企业家的精神,正像任何公私机构,都会出现官僚主义。很少美国人会真的要求政府像一个企业拿回行事因为私人利润而关起门来迅速作出决策。如果它真的这么干,民主将首先受到损害。但是大多数美国人要求政府减少官僚主义。在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体,政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。”奥斯本认为,对于政府部门的领导者来说,面对政府存在的种种问题,绝不是仅仅靠加税、节支、砍计划、撤机构和辞退雇员就能解决的,关键是要更新旧观念,吸纳新思想。他说:“我们那些企业家精神较强的政府已经为我们指明了方向。但是却没有什么领导人在注
24、意倾听。他们忙于在升官的阶梯上攀爬,没有时间停下来用新的眼光重新看待事物。于是,他们就陷在用老眼光看待问题的框框里,对于近在眼前的解决办法视而不见。也许这就是我们最大的绊脚石,陈旧的思想在作怪。正如伟大的经济学家凯恩斯曾经指出的,困难与其说在于提出各种新思想,不如说在与摆脱旧思想的束缚。我们大多数政府领导人和政治记者仍然抱住不放的旧思想,乃是仍旧把我们应有多达的政府而不是应有怎样的政府作为重要的问题。但是今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府,我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点,我们需要更高的政府治理。政府
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- 2019 第二 十八 企业家 政府 理论
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