城市经营之大岳观(九) 特许经营项目是否需要设定价格调整公式——王小郢污水处理厂TOT项目招标原则讨论侧记.doc

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1、城市经营之大岳观（九）特许经营项目是否需要设定价格调整公式王小郢污水处理厂TOT项目招标原则讨论侧记郑洁、毕志清日前，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目正式向通过资格预审的潜在投标人发售招标文件，这标志着王小郢污水处理厂TOT项目招标工作迈出了实质性的第一步。值得一提的是，项目转让办公室与大岳公司还就特许经营项目中是否采用价格调整公式，采取了双方讨论的方式。2003年11月8日，关于上述招标原则的讨论会在合肥市污水处理管理处进行，参加人员有：合肥市建设委员会副主任纪开学、污水处理管理处主任李胜海、合肥市产权交易中心主任易剑、合肥市财政局处长应长春、合肥城建投资控股有限公司总经理钱军锋等，以

2、及咨询公司的代表大岳公司总经理金永祥，项目经理郑洁、毕志清。项目背景王小郢污水处理厂日污水设计处理能力为30万吨，是目前国内规模最大的氧化沟工艺污水处理厂，该厂在建设过程中先后获得建设部“鲁班奖”和安徽省建设行业“银路奖”。在运营期间获得“全国城市污水处理厂运营管理先进单位”称号，并被亚洲开发银行确定为中国的地区技术中心。为加强合肥市城市基础设施建设的融资工作，合肥市政府成立了由市各主要部门组成的市政基础设施资产运作领导小组。王小郢污水处理厂是合肥市首个采用规范的招投标方式进行融资的市政基础设施项目。在市资产运作领导小组的领导下，由合肥市建设委员会牵头成立的王小郢污水处理厂项目资产权益转让办公

3、室（下称“项目转让办公室”）负责项目融资的具体运作。项目伊始即采用规范化的运作模式，通过邀请招标选聘北京大岳咨询有限责任公司作为项目的融资顾问全面协助项目转让办公室的工作。在完成融资方案研究、项目结构设计、报批文件准备和资格预审等文件后，项目转让办公室和大岳公司即着手进行项目招标原则的确定。通过对国内市场和项目情况的调研，结合已有的项目经验，并充分考虑了污水处理行业的特点和资本市场的现状，大岳公司就几十个问题提出了解决方案和建议，在与项目转让办公室讨论确认后，这些解决方案和建议将作为项目的招标原则指导整个招标工作。在完成融资方案研究、项目结构设计、批报文件准备和资格预审等文件后，项目转让办公室

4、和大岳公司即着手进行项目招标原则的确定。通过对国内市场和项目情况的调研，结合已有经验，并充分考虑了污水处理行业的特点和资本市场的现状，大岳公司就几十个问题提出了解决方案和建议，在与项目转让办公室讨论确认后，这些解决方案和建议将作为项目的招标原则指导整个招标工作。价格调整公式价格调整公式设计的原则主要体现在两方面：一是公式能反映出价格影响因素变动所带来的风险，二是公式的结构可得到资本市场的认可与接受，保证在特许期内项目的可行性。基本思路是在最初确定的污水处理价格的基础上，每两年对价格进行一次调整，调整时考虑电费、人工费、化学药剂费、企业所得税以及综合物价指数的变动对价格的影响并用系数的方式量化各

5、因素在价格调整中的权重。纪开学认为价格的调整问题对于项目的成功运作很重要。在国内不少城市的类似项目，针对价格调整目前主要存在两种方法：一种是大岳公司采用的明确制定调价公式的方法。还有一种方法是不规定具体的价格调整公式，而是确定一些调价原则和主要的影响因素，政府承诺当主要影响因素发生变化并对成本的影响超过一定幅度时，对价格进行调整，即“大原则调整”。那么咨询公司在该项目上建议采用价格调整公式的理由有是什么？咨询公司代表郑洁认为采用价格调整公式，首先借鉴和吸收了类似项目的成功经验。北京的肖家河污水处理厂和卢沟桥污水处理厂项目都采用了价格调整公式，其最大优点是在合同执行时规则清晰，执行效率较高。在制

6、定价格调整公式时还吸取了一些项目的教训。如在成都六水厂BOT项目中，投标人在标书中确定了整个特许经营期内逐年的水价，这时投标人需自行为整个特许期内的通货膨胀率做出假设。这种定价方式对政府存在一定风险。实际上，成都第六水厂投标时国内的通货膨胀率相对较高，投标人以当时的通货膨胀率为基本出发点报出了各年水价；而近年来国内物价指数一直保持稳定甚至呈下降的趋势，当时报出的水价目前看来偏高，项目的执行已出现了困难。所以咨询公司没有建议采用由投标人自行报出逐年水价的方法。”剖析“大原则调整”方式业内有些专家认为价格调整方式主要是为投资人考虑的，对政府不利，而且国内很少有项目采用成都第六水厂的模式，认为“大原

7、则调整”是一种“开放、灵活”的方法，采用这种方法政府占据了更为主动的地位。大岳咨询公司总经理金永祥认为，制定价格调整公式并不仅仅是从投资人的利益出发，而是因为这种方式符合我国情和行业现状，既能保护政府利益，又能被投资人和资本市场所接受，有利于项目的顺利推动和实现招标目的。“大原则调整”方式在目前国内的很多项目中是客观存在的，如上海浦东和重庆水务项目，但这种方式会增加项目风险，影响招标的效果。由于价格的调整依赖于政府和项目公司对影响因素的确认，而这种确认存在不确定性，因此在一定程度上将增加了投资人对项目的顾虑和对项目风险的预期。这些影响必然会反应到项目成本中，导致其可能要求提高水价或降低拟支付的

8、资产转让价格等，对实现政府招标最有效益产生损害。”对此，钱军锋表示，虽然理解咨询公司所设计的价格调整公式，表示它既兼顾了政府利益，也考虑了对招标效果，但是他对“大原则调整”方式与价格调整公式两者的可操作性提出了疑问。郑洁解释说，采用“大原则调整”方式反而会增加项目执行难度。假设在项目执行阶段，当影响价格的因素出现变动且项目公司提出调整要求时，政府需要组织专门的队伍审核调价因素的合理性和真实性。双方对价格是否调整、如何调整以及调整幅度进行磋商，这个过程耗费时间与精力，将会影响项目可操作性。毕志清认为，这种方式对政府的监管工作提出了挑战。价格调整时基础数据是非常重要的，为了保证数据的真实可靠，政府

9、必须强化监管，而政府目前的监管能力是较弱的。基础数据将使政府长期处于弱势地位，价格调整的结果必然对政府不利。同时监管成本是较高的，而且监管体系也不是短期内能够建立起来的。在监管水平高的发达国家，采用“大原则调整”是有条件的，而在我国对监管人员的管理也存在较大难度。即使政府任命有能力、有经验的人员负责监管工作，在监管过程中也可能存在道德风险。由于监管人员的工作与项目公司的利益紧密相关，项目公司会保持与监管人员的良好关系，不排除出现监管人员腐败的情况。届时可能还需要对监管人员进行监管，将简单的问题复杂化。因此，在很长一段时期内政府的监管是很难真正到位或者奏效的。另外，目前我国的法规不健全，法规的执

10、行也存在较大问题，这些都是导致监管无效的原因。在发达国家，有关采购和财务记帐等都规定得非常详细，且执行力度很大，因此有条件采用大原则调整方式。而在我国，即使政府能够进行监管，也会付出很高的监管成本，甚至可能高于实施监管带来的效益。这是“大原则调整”方式在我国实施中的一大缺陷。相比之下，价格调整公式对各调价因素变动的规定较明确，具有较好的可操作性。项目价格调整方式的确定项目转让办公室与大岳公司就价格调整可选择的模式、价格调整公式的设计和各模式的可操作性等方面进行探讨后，项目转让办公室的代表表示，从价格调整公式和其它几种方式的分析来看，在王小郢污水处理厂项目中采用价格调整公式是比较可行的，这样在政府和投资人之间合理的分配了各种因素变动带来的风险，保护了双方的利益，因此原则同意在项目中采用价格调整公式。纪开学认为，咨询公司对这个问题的考虑是比较全面的，研究是比较深入的。王小郢项目中将通过设定公式的方法来调整运营期内的污水处理价格，是一个重要招标原则，项目转让办公室将把讨论结果整理向市领导汇报供领导决策，但确定采用价格调整公式后，公式中各影响因素权重的确定就显得尤为重要，双方应在后续阶段对此进行深入的研究。4