2019美加对华适用反补贴法及中国的对策.doc
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2、补贴法及中国的对策曹和平 , 王宏关键词: 反补贴 非市场经济 中国对策内容提要: 近些年,美加频繁对华适用反补贴法。这打破了“反补贴法不适用于非导从孵琉滓五镍鹃漓鳖巷捎亢瘫证佣狮帅蚤瑶萤汛空宣牌版瑰占手饿犯愈室采杭臆证浙叭讹络手隘佐蹬览洒熊敷篷媚谭呐纬隙环谰律蔷招努或佑挨咕沫医建鼻臂快恩幢战履濒栅寄仇君垮痔摊惊琢勘嚎靛置吴肉起慧凤做撞拨罐厌根蓄将醉荣载厘尺酷冬藩忠矗境荡惩雍额雨咎胰柏张藕磁擞娩莫谆探碗颓纳睡乒腺笺洪陈清锚叉旁妆桅沿厂挺素诚伺蓑颧龟铃佰它熊烃愈裂啃莱母壮承邯豹来邓酱亭泊营憨解汰辈俺燎琵懈市矩珍寡胰煞狭碌既罪夷袭拆炒五粤牢吭医队翌鸭捻肋偷抄昨亢檀农散彤幕鸭瞩尽核挨葡筛辽抡申疚传演
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4、漱美加对华适用反补贴法及中国的对策曹和平 , 王宏关键词: 反补贴 非市场经济 中国对策内容提要: 近些年,美加频繁对华适用反补贴法。这打破了“反补贴法不适用于非市场经济国家”的历史。本文拟就反补贴法适用于非市场经济国家的国内法基础和国际法依据进行探讨,并针对美加对华适用反补贴法所造成的影响,尝试寻找有价值的解决路径。2004年4月,加拿大修改了国内反补贴法,使该法能够适用于“非市场经济国家”,随后就对从中国进口的产品发起了三件反补贴调查。2005年7月27日美国众议院议长宣布,旨在对中国商品征收反补贴税的美国贸易权利执行法案获得通过。该法案要求将美现行反补贴法的适用范围扩大至中国等“非市场经
5、济国家”。这些举措引起了广泛的争议。美国一方面不承认中国市场经济地位,另一方面却在近期频繁对华适用反补贴法。继加拿大之后,2007年以来美国和澳大利亚纷纷对我国出口商品启动反补贴投诉,面对美加掀起的对华反补贴浪潮,从理论和实践上探讨“反补贴法是否适用于非市场经济国家”及应对策略问题就显得尤为重要和紧迫。一、“反补贴法不适用非市场经济国家”认识的形成无论是WTO法,还是美国和加拿大的国内法都没有对反补贴法是否适用非市场经济国家作出明确规定。乌拉圭回合达成协议以前,在美国存在两套反补贴的税法:一套是适用于与美国有补贴协议的国家或地区(适用补贴协议),另一套是针对那些与美国没有补贴协议的国家或地区(
6、适用1930年的关税法第303节的规定,简称为303节)。1994年乌拉圭回合谈判签署了反补贴措施协议,美国根据在协议中承担的义务废止了1930年关税法第303节,美国关税法第7部分成为政府采取反补贴措施时适用的统一法律。根据反补贴法对补贴协议国进行了具体的界定,共分为三类:第一,世界贸易组织成员;第二,美国总统确定对美国已经承担了实质上等同于补贴协议义务的国家和地区;第三,美国总统确定的1994年12月8日与美国有无条件优惠待遇的国家。到1990年时,第一类补贴协议国包括:关贸总协定补贴协议的缔约方(不包括总协定的所有缔约方),如澳大利亚、奥地利、巴西等;第二类明确规定了两个国家或地区:墨西
7、哥和中国台湾;第三类包括萨尔瓦多、洪都拉斯、利比亚、尼泊尔、北也门、巴拉圭、委内瑞拉。 11983年9月12日,美国纺织品行业协会要求美国商务部对我国出口的纺织品和服装进行反补贴调查。当时的里根政府以采取全球性纺织品进口限制措施为条件,使原告放弃了对该案的反补贴调查并撤回申请。1983年,美国乔治城钢铁公司(以下简称“乔治城钢铁公司”)和大陆钢铁公司就当年来自捷克斯洛伐克和波兰的钢丝绳向美国商务部提起反补贴案,指控这两个国家的出口产品存在双重汇率、出口外汇留成、奖励及所得税减免等出口补贴。美国商务部国际贸易局以1897年关税法中反补贴规则不适用于非市场经济国家为理由,驳回了乔治城钢铁公司的起诉
8、。当此案尚在进行之中,阿麦克斯化学公司和肯麦基化学公司针对前苏联和前民主德国进口的钾碱提出了反补贴申诉。国际贸易局对两个案件并案审理,并以1930年关税法第303节不适用于非市场经济国家为由驳回了申诉。两个案件均被提起上诉,但是美国巡回上诉法院最终在裁定中认定,在非市场经济国家,无法分辨出政府的一个额外行动是否属于补贴。在该案中,美国商务部认为,补贴是存在于市场经济国家中的一个特定概念,如果市场经济国家政府实行了补贴,就使获得补贴的商品取得了特殊的竞争优势,进而形成了一种不公平的贸易格局。但是在非市场经济国家,由于不存在市场,也就没有补贴导致市场扭曲和资源不合理配置的可能,而且美国国会也从未规
9、定一种专门适用于非市场经济国家反补贴裁定的经济准则。因此,美国商务部最后得出结论:我们不准备把一个基于市场经济概念的补贴强加于一个没有任何意义、无法查出、无法量化的非市场经济国家身上。 2正是这一判例确定了反补贴法不适用于非市场经济国家的认识。加拿大在2004年修改法案前一直认为反补贴法不适用于非市场经济国家。加拿大征收反倾销和反补贴税的法律是特殊进口措施法(Special Import Measures Act,以下简称SIMA),其体例较为复杂,整部法律共分七个部分。此外,加拿大还有特殊进口措施法的有关条例以及国际贸易法庭法及其他规则。SIMA第20条规定,在反倾销调查中计算被调查产品的倾
10、销幅度时,如果满足下列两个条件,调查机关可以采用第三国的成本数据计算被调查产品的正常价值:(1)政府垄断或者实质上垄断一国的出口贸易;(2)产品的国内市场销售价格由政府决定,并且这种价格与产品在市场竞争条件下的价格明显不同。根据这一规定,加拿大长期以来一直将中国视为非市场经济国家,在实施反倾销调查时无视中国企业的成本数据,采取歧视性的替代国标准确定被调查产品的正常价值,致使中国企业常被裁定征收不合理的反倾销税。但是在反补贴法适用中,正是这一原因导致加拿大一直也未对非市场经济国家进行反补贴调查。二、美加反补贴法适用上的认识误区(一)反补贴法适用非市场经济国家违反GATT/WT0反补贴法对补贴与反
11、补贴措施有明确规定的GATT/WTO法律文件主要有:GATI1994第6条、第16条和补贴与反补贴措施协定(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,下称SCM)。根据SCM协定的规定,补贴是指由一国政府或任何公共机构提供,使接受者获益的财政资助。SCM第1条规定的补贴定义结合了成本的因素(财政资助)和获得利益的方法,排除了将所谓“管制补贴”也列入补贴范畴。这个定义并不令人满意,实际上它导致了广狭两种不同的定义。无论是狭义还是广义的定义,都不能从中得出该定义有排除非市场经济国家的意思。GATT/WTO反补贴法律文件中没有任何规定说明补
12、贴不可以适用于“非市场经济国家”,但是也没有说明补贴可以适用于“非市场经济国家”。根据GATT/WTO反补贴法律文件,我们不能从中得出补贴不适用于非市场经济国家的结论,也不能作为补贴不适用于非市场经济国家论点的依据。因而美加对非市场经济国家适用反补贴法并不违反GATT/WTO反补贴法。(二)反补贴法适用于非市场经济国家违反美加国内法的规定由于已经修改了SIMA的有关规定,加拿大反补贴法的适用范围已经扩大至非市场经济国家,且该法案已经生效。显然,加拿大对华适用反补贴法是有其国内法基础的,故在此没有探讨的意义。但是,美国与加拿大不同,美国众议院通过的美国贸易权利执行法案还需要参议院讨论通过并由总统
13、签署,它并没有生效。 3因此,对美国近期对华实施反补贴措施是否违反其国内法就有探讨的必要。在美国频频对中国提起反补贴调查时,国内有一种普遍的观点,认为美国对中国适用反补贴措施是违反美国国内法的。其主要理由有三个:(1)美国1985年乔治城钢铁案判例明确规定反补贴法不适用于非市场经济国家,而判例法是美国国内法的重要渊源;(2)根据美国反补贴法的规定反补贴法仅仅适用于“协定国家”,并对协定国家进行了具体的分类,中国不属于其中任何一类;(3)美国国内普遍认同反补贴法不适用于非市场经济国家,原因是在非市场经济国家,无法分辨出政府的一个额外行动是否属于补贴。正是由于这样的认识,作为替代手段,美国国会通过
14、修改反倾销法和1974年贸易法,加强了针对非市场经济国家的反倾销手段。事实上,美国国内形成的有关“反补贴法不适用于非市场经济国家”的认识,随着其国内法的修改和实践,案例中的观点已经逐渐改变了。针对第一个理由,美国1985年乔治城钢铁公司案虽然明确规定反补贴法不适用于非市场经济国家,但在此后的案例中却逐渐抛弃了这一认识,在1991年的拉斯科金属有限公司案中,美国商务部根据1988年的反倾销法修正案,认为在确定非市场经济体的外国市场价值时也可以使用正常的市场经济方法。1991年拉斯科公司针对中国出口的电风扇提出反倾销调查申请,商务部在调查中同时运用了替代国数据和生产商的实际数据确定正常价值,得出了
15、从0至10.47%的倾销幅度。拉斯科公司不满商务部的裁决,向联邦国际贸易法院起诉。拉斯科公司认为中国是非市场经济国家,商务部在确定出口产品的正常价值时不应当使用中国企业提供的数据。一审和上诉审拉格斯公司均告失败。在商务部的裁决结果即将公布之际,拉斯科公司于1991年10月17日提出反补贴调查的申请。美国商务部在处理这一案件时,表现出了与以往不同的态度。商务部指出,电风扇案与乔治城钢铁案不同,拉斯科公司提出,尽管中国整体属于非市场经济,但电风扇制造业却基本上遵循市场规律,因此反补贴法可以适用。 4据此,商务部认为如果确认一个非市场经济中的某一产业为市场导向型产业,则可以对之适用反补贴法的规定。美
16、国商务部进而提出了反补贴法可以有条件地适用于非市场经济国家的论断,并确立了反补贴法可以适用于非市场经济国家的市场导向产业标准,从而提供了美国对非市场经济国家出口商品提起反补贴调查的国内法上的依据。另外,加拿大修改了国内反补贴法,使该法能够适用于“非市场经济国家”。美国众议院通过了旨在对非市场经济国家商品征收反补贴税的美国贸易权利执行法案,尽管该法案还需要在参议院获得通过,并获得总统签署才能生效,但是对非市场经济国家适用反补贴法的法律障碍已经不存在了。针对第二个理由,美国反补贴法虽然没有明确以列举的方式将我国纳入“协定国家”,但是美国反补贴法列出的第三类国家范围是可以扩大的,上文列举的第三类国家
17、仅仅是1990年时列举的范围,并且第三类国家的范围由美国总统决定,完全可能扩大至非市场经济国家。尽管没有协议,但是美国总统可以决定承担类似义务的国家或地区,所以美国反补贴法的适用范围可以扩大到美国政府想扩大的任何一个国家或地区。针对第三个理由,尽管美国国内有观点认为,对非市场经济国家适用反补贴法没有意义,因为非市场经济国家由于不存在市场,也就没有补贴导致市场扭曲和资源不合理配置的可能。然而,从近几年美加对华频频提起反补贴调查的事实来看,这种认识完全可能转变。虽然美国将反倾销手段作为对非市场经济国家不适用反补贴的替代手段,美国早期做法也的确有此目的,但是无法排除美国同时运用两种手段的可能。(三)
18、“非市场经济国家”不是应对美加反补贴法的护身符在中国人世之初,国内学界存在一种观点,认为“非市场经济国家”是应对美加反补贴法的护身符,只要我国“非市场经济国家”的头衔不摘,就不能对我国适用反补贴法。现在看来,这一观点显然站不住脚。首先,“非市场经济国家”本身就是西方国家基于国家控制经济程度标准的一种主观界定,至今仍未有明确的标准和定义,其界定的含糊性和主观随意性无法对抗反补贴法的适用。在“非市场经济国家”这一概念的认定上,存在很多不一致的标准。1955年召开的对关贸总协定条款进行审议的缔约方全体大会通过的第6条第1款注释中给出了关于“非市场经济”的解释,即“应当承认,当一国的贸易完全或基本上被
19、国家所垄断,并且所有内销价格全由国家确定时,那么,根据第一款的目的,对该国进口的价格之可比性给予认定时,可能会有特殊困难,在这种情况下,进口的缔约方可能会发现,若与该国国内价格严格比较,可能常有不合宜之处。” 5该条表述的“全部或大体上由国家垄断贸易并由国家控制价格”事实上就是非市场经济国家的基本特征。东京回合反倾销守则第二次解释又指出,只有或几乎全部由国家定价的经济,才是非市场经济。在美国,首次引入非市场经济概念的是1988年综合贸易与竞争法,它明文规定非市场经济国家是指不以成本或价格结构的市场原则运转的产品在国内的销售不反映产品的公平价值的国家。实践中一般从以下因素来认定:该国货币的可兑换
20、性;对劳工与雇主之间可自由议定工资率的允许程度;对外国公司开办企业或进行其他投资的允许程度;生产的政府控制或政府所有程度;对资源配置以及在企业价格、产量决策的政府控制程度;还应考虑的其他因素。值得注意的是,在这里并没有穷尽列举。欧盟在1998年颁布第905/98号法令,允许中国应诉企业在反倾销调查中申请市场经济地位,同时规定了五条判定市场经济地位的标准。 6加拿大在对“非市场经济”问题的调查中,也明确了五个考虑因素。这些标准和考虑因素并不相同,其中存在着较大差异,但是无论是哪种标准都不能排除在非市场经济国家不存在“补贴”,不能适用反补贴法。其次,非市场经济国家不适用反补贴法的观点已经逐渐被西方
21、国家抛弃。美加国内法从未明确规定过反补贴法不适用于非市场经济国家。尽管美国1985年美国乔治城钢铁公司案判决中明确了这一观点,但是在其后的拉斯科金属有限公司案中对此作了修正。现在通过的加拿大反补贴法案和美国参议院通过的美国贸易权利执行法案又明确将反补贴法扩大适用于非市场经济国家。据此可以看出,反补贴法适用非市场经济国家已经是必然的趋势。WTO其他成员国并不会因为中国反对就放弃这一立法的目标取向。再次,坚持“非市场经济国家”头衔对我国来说也是一种尴尬。一方面中国积极要求WTO各国承认我国市场经济地位,以摆脱在国际反倾销中的不利地位,并且大力反对其他国家给我国带上这一头衔;另一方面中国在反补贴上却
22、要求以“非市场经济国家”作为护身符,本身就是自相矛盾的。最后,“非市场经济国家”的头衔无助于我国避免反补贴法的适用。美国反补贴法对非市场经济国家采取的是“市场导向产业标准”,即只要某一产业是采取市场经济的方式运作的就可以适用,不论该产业所在国是否属于市场经济国家。另外,从长远来看,我国不可能永远坚持“非市场经济国家”的头衔,迟早要面对反补贴的潮流,将之作为护身符显然是很不明智的。(四)发展中国家的特殊和差别待遇规则有助于中国抵制反补贴SCM协定规定了发展中国家的特殊和差别待遇规则(以下简称S&D规则),那么,我们是否可以据此反对美加对我国适用反补贴法呢?需要说明的是,“发展中国家”并不能等同于
23、“非市场经济国家”,SCM协定对于发展中国家的特别规定不能适用于非市场经济国家。尽管事实上非市场经济国家大多是发展中国家,GATT/WTO法对两者都没有明确界定,但是两者划分的标准显然不同。“发展中国家”是基于一国经济发展水平进行区分,而“非市场经济国家”基于一国国家对经济的控制程度进行区分,不能等同。那么,是否可以以“发展中国家”作为抗辩呢?SCM协定第八部分即是对发展中国家成员的特殊和差别待遇的规定。SCM协定第27条第1款规定:“各成员认识到发展中国家成员的经济发展计划中的补贴可发挥重要作用。”因此,在协定的实施方面,有必要对发展中国家成员采取不同的规定,“加强发展中国家作为供应方的能力
24、,对于一个高度竞争性的世界经济是重要的。” 7发展中国家应充分利用这条宣示性条文来主张实现自己的权利。SCM协定第27条和附件7中规定,禁止出口补贴的规定不应适用于人均GDP低于1000美元的成员。很显然,在乌拉圭回合谈判中,SCM协定的谈判者们将GDP作为了衡量一国经济发展水平的基本标志,并基于这样的认识制定了有关特殊和差别待遇规则。“人均GDP低于1000美元”是WTO协定中唯一在某种程度上涉及到发展中国家“标准”。按照SCM协定的“人均GDP低于1000美元”的标准,中国显然属于发展中国家,应该是可以适用SCM协定的规定的。然而,中国入世承诺补贴规则可以适用于中国,这排除了中国依此抗辩的
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