2019英国,澳洲和香港保障银行服务消费者及促进竞争措施的比较调查.doc
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4、融监管机构的角色和市场经营手法的自律监管香港金融管理局二零零一年四月目录行政摘要i第一章 引言1第二章 保障消费者与促进竞争的一般架构3第三章 金融监管与保障银行服务消费者及促进竞争11第四章 营运守则形式的自律监管25第五章 解决纠纷与申诉专员计划45第六章 享用基本银行服务59参考67行政摘要背景1. 由于公众对银行增加费用和收费以及客户因此蒙受的影响,甚为关注,因此金融管理局(金管局)有需要就如何保障银行客户进行研究。为此,金管局进行了一项比较调查,比较英国、澳洲和香港三地在保障银行服务消费者及促进竞争的措施,从而再检讨金管局是否需要扮演更明确的角色保障消费者。本项调查的目的,是要比较及
5、找出本港与其它国家在制度上的分别。本文件只汇报比较调查结果,有关的政策建议将留待金管局和港府另外研究。香港和其它比较国家的主要分别保障消费者/促进竞争的一般架构2. 其它比较国家和香港,在保障消费者和促进竞争制度上,存在重大分别。3. 英国和澳洲均有正式的监管架构保障消费者,捍卫消费者权益。两地亦有制订全面竞争法例,务求提高经济效率。4. 在英国,公平交易办事处(Office of Fair Trading)负责执行 保障消费者和促进全面竞争的法例。该办事处的职能,包括执行公平交易法令(Fair Trading Act) 授予的法定职责,鼓 励交易商提供高水准的客户服务,同时确保投诉能够迅速和
6、公平地解决。公平交易办事处和竞争委员会(Competition Commission),是两大竞争管理机关,防止违反竞争原则或滥用市场支配地位的经营手法。5. 在澳洲,澳洲竞争和消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission)是国家机构,负责保障消费 者权益和捍卫竞争。澳洲竞争和消费者委员会根据1974年交易行为法令(Trade Practices Act)和1983年价格监察 法令(Prices Surveillance Act),致力促进竞争和市场效率, 鼓励公平交易,促进合符竞争原则的定价,以及在缺乏有效竞争的市场,限制价格升幅
7、。在金融界,澳洲证券及投资事务委员会(Australian Securities and Investment Commission)是 保障消费者的负责机构。6. 政府致力促进竞争,以提高经济效益和促进自由贸易,从而惠及消费者。政府相信促进市场竞争是达成上述目标的一种途径,而非最终目的。政府亦相信,让市场力量自由运作,并尽量减低干预,是培植和维持竞争的最佳方法。除非市场出现失效或扭曲情况,以致限制了进入市场的机会或在市场内竞逐的机会,进而损害经济效益或自由贸易,使香港的整体利益受损,否则政府不会干预市场的运作。本港的竞争政策以竞争政策纲领所述的广泛政策架构为本,并可按需要辅以一系列因应不同行
8、业而制定的具体措施,包括发牌条件、合约条文、经营守则、行政措施、公开谴责,以至个别条例所载的反竞争条文。政府认为无需要订立一刀切式的竞争法,原因是这种法例有其本身的不足之处,并可能会造成过度监管、引致营商环境出现不明朗因素,更会有违本港奉行的自由开放贸易的原则。7. 本港有多条法例提供贸易标准及产品安全等环节的一般消费者保障。若某些范畴需要推行较具体的消费者保障措施,则由适用于有关行业的特定法例来载明特别制定的条文,以确保有关的消费者获得所需保障。香港消费者委员会在处理投诉、调解消费者纠纷,以及进行产品与服务的测试及调查研究方面担当主动的角色。虽然消费者委员会并非监管机构,亦没有相关强制执行权
9、力,但它一直以来运作有效,在执行以上职能方面有良好的成绩,在调解工作上亦往往取得成功。金融监管与保障银行服务消费者及促进竞争8. 保障金融(包括银行)服务消费者的责任,在英国落在监管机构 (金融业管理局Financial Services Authority)身上,在澳洲则 落在独立法定机构(澳洲证券及投资事务委员会)身上。香港 的情况则不同,没有特定机构获得明确授权负责保障银行服务消费者。9. 英国设立的金融业管理局,是金融服务业的单一监管机构,并获明确授权保障消费者。金融业管理局其中两项监管目标,与消费者有关,一是促进消费者对金融体系的认识,二是确保消费者获得适当保障。为了保障消费者,金融
10、业管理局须依法设立单一申诉专员和赔偿计划。此外,金融业管理局又提供其它服务,以推广消费者教育和灌输金融知识。在竞争问题上,金融业管理局制订的规则,须交由公平交易办事处和竞争委员会作出竞争评审。10. 澳洲采用的金融监管模式以功能界定,并设立特定机构,解决金融市场的不同问题。澳洲审慎监管管理局(Australian Prudential Regulation Authority)是负责审慎监管的机构, 而澳洲证券及投资事务委员会和澳洲竞争和消费者委员会的职能,分别是保障消费者,和处理金融体系竞争事务。虽然澳洲审慎监管管理局以关注金融体系的安全为大前题,但亦须要就金融体系的安全和有效运作、促进竞争
11、、推广竞逐机会和维持竞争中立性等目标,取得平衡。澳洲证券及投资事务委员会的主要职能,包括监督业界遵守澳洲银行营运守则,检查银行的客户申诉制度,批核申诉专员计划等解决纠纷计划,以及推动消费者教育。作为全国性的竞争机构,澳洲竞争和消费者委员会的职责包括促进金融体系内的竞争。11. 在香港,金融监管任务,由不同金融市场的监管机构分担。主要的监管机构为香港金融管理局(金管局)、证券及期货事务监察委员会(证监会)和保险业监理处(保监处)。金管局的一般职能,是提供措施以保障存款人,同时有责任促进及鼓励认可机构维持正当操守标准。但该等职能,必须以金管局的主要职能为前提,就是促进银行体系的整体稳定与有效运作。
12、由于这项主要职能,基本上涉及关乎银行体系整体稳健性的宏观事项,因此,金管局在现行银行业条例下的权力,通常不适用于处理有关消费者的个别事宜。不过,金管局亦可使用其它有效方法保障客户,例如鼓励银行遵守银行营运守则、以劝喻形式纠正违反守则情况或处理客户投诉等。以银行营运守则形式实行的自律监管12. 除了监管机构的正式监管外,业界自律监管在保障消费者和推动教育上,亦发挥重要作用,而自律监管的形式通常包括订出市场经营手法的最低标准。三地全都制订了自愿性的银行营运守则,并由业内公会发布或支持。虽然三份守则的实质内容会有分别,不过范围一般包括户口运作、资料披露规定、营运原则和纠纷解决。而在各种分别中,监察遵
13、守守则的形式和效用,大相径庭。此外,英国和澳洲的营运守则,规定采纳守则的银行须制订内部程序,处理客户投诉,该等程序须符合若干标准。同时,成员亦须加入外部解决纠纷机制,例如是申诉专员计划,以给予客户进一步的追索权。13. 英国银行业守则标准委员会(Banking Code Standards Board) ,是一个由业界资助但身份独立的机构,负责监察业界遵守银行守则。该委员会的监察方法,包括银行进行自我评核和由第三者进行调查。制裁行动包括披露违规行径、发出警告或谴责、暂停或终止有关银行登记作为采纳守则的银行、以及公开谴责。然而,银行业守则标准委员会获得的权力只属有限。银行业守则标准委员会计划制订
14、新的纪律处分程序和惩罚,但须与英国银行公会(British Bankers Association) 议定。英国银行业竞争报告(Cruickshank Report on Competition in UK Banking),质疑现行以银行业守则 自律监管的方法,是否为消费者带来实质好处。有见及此,英国政府就如何改善情况作出检讨,务求令守则的制订和执行程序更加中立和公正。14. 澳洲的银行营运守则,现时正由独立顾问进行检讨。和英国银行业守则不同,澳洲是由法定机构(澳洲证券及投资事务委员会)负责监察银行遵守守则。澳洲证券及投资事务委员会每年会公布监察结果和投诉统计数字。然而,监察程序是单靠银行的
15、自我评核,并无外间机构监督。此外,即使银行违反守则,假如不涉及违法,澳洲证券及投资事务委员会一般都不能采取强制行动。这些限制条件,削弱了澳洲证券及投资事务委员会的监察作用,招致公众抨击。澳洲证券及投资事务委员会已表明有计划检讨监察程序,评定能否加强银行自我评核的效用,同时确认必须辅之以外间监察。15. 在香港,业内团体并不参与监察或执行遵守银行营运守则。作为银行业监管机构,金管局积极推动该守则的订立,并承诺监察业界遵守该守则,可见金管局对保障消费者甚为关注。金管局的监察方法,包括银行进行自我评核,以及现场审查和进行调查。如前文所述,在保障消费者方面,金管局扮演的角色,不及另外两地的监管机构清晰
16、,即使有违反守则的情况发生,亦未必适合行使银行业条例赋予的正式权力。但透过其它的方法,金管局在保障消费者事宜上发挥了积极的作用,这些方法包括鼓励银行遵守营运守则,劝喻银行纠正违规情况及处理客户投诉等。至于解决纠纷程序,现时并没有任何标准,是针对银行内部程序而订立的。此外,现时并没有规定银行为客户提供另外的免费解决纠纷机制(即没有银行申诉专员)。解决纠纷与申诉专员计划16. 用作比较的两个国家,有更精密的架构,解决一般的客户投诉(包括未必与遵守守则有关的投诉)。英国和澳洲,都设有银行申诉专员计划,提供非正式的方法解决消费者纠纷。此外,两地都有就银行处理客户投诉的内部程序订定标准或规则(澳洲正在研
17、拟有关规则)。英国和澳洲的监管机构,一般无须处理银行客户投诉,香港金管局则不然,因为香港缺乏外部的解决纠纷机制。17. 根据金融服务与市场法令(Financial Services and Markets Act),金融业管理局必须成立新的单一金融申诉专员服务计划(Financial Ombudsman Service)。此外,金融业 管理局亦有责任为受监管机构(包括银行),制订处理投诉规则。最先由银行界自发成立的前银行申诉专员办事处(Office of the Banking Ombudsman),亦会并入金融申诉专员服务 计划的新制度内。所有认可银行必须强制性加入金融申诉专员服务计划。英国
18、银行业竞争报告又提议金融申诉专员应制订消费者指引,但政府表明,申诉专员的主要责任是解决纠纷,而不是制订标准或进行监管。然而,政府正检讨申诉专员在影响业界订定标准时可担当什么角色。18. 在澳洲,根据动议中的金融服务改革草案(Financial Services Reform Bill),银行必须为客户提供适当的内部 和外部的投诉与解决纠纷程序。内部和外部的程序,须分别遵照国内认可标准,和获得澳洲证券及投资事务委员会审批。如未能提供适当的解决纠纷程序,将违反发牌规定。19. 香港的银行营运守则规定,银行须制订程序,处理客户投诉,守则亦列载有关该等程序的建议。然而,本港既无申诉专员计划,又没有获得
19、认可的另类解决纠纷服务,提供独立和专业的机制,解决客户与银行的纠纷。银行客户如有纠纷未能解决,可向金管局投诉。金管局将联络银行,确保银行对投诉作出全面调查。但金管局并不对纠纷作出仲裁或判予赔偿。享用基本银行服务20. 英国、澳洲和香港并没有正式规定,要银行为低入息社群,提供基本银行服务。此外,三地均没有订出银行服务产品规例,或对银行费用和收费,作出正式规限。然而,政府机关和监管机构,经常扮演催化角色,鼓励市场照顾弱势社群的银行服务需求,同时一旦市场未能回应这些要求,会考虑采取必需的措施。21. 英国政府积极鼓励银行为弱势社群提供基本银行服务,同时又考虑提供另类的服务和供应渠道,协助把弱势社群,
20、纳入金融服务网内。银行业又在银行业守则中,界定基本银行户口的特点,而大部份主要零售银行,均已提供这类户口。虽然目前无须正式监管,但政府最近提出一份谘询文件,列出一项称为CAT(即收费Charges、享用Access及条款Terms)的标准,作为基本银行户口的指标。CAT标准禁止向日常交易,征收一次过收费,实际上将限制银行对这类户口的收费。22. 澳洲银行公会(Australian Bankers Association)指出, 澳洲已为低入息和弱势社群,提供低成本户口,因此政府无须介入。然而,澳洲银行公会最近宣布,在银行营运守则近期的检讨中,有意把基本银行户口的特点,纳入新守则之中。同时,在野
21、党声言,选举胜出后会提出银行须遵守社会约章。23. 弱势社群被银行拒诸门外的情况,在香港似乎不成问题,因为个别银行表示愿意向小存户提供银行服务。港府亦建议银行在调整费用和收费时,要顾及长者和弱势社群,例如是给予这些人士豁免收费。港府会继续密切留意事态发展,如有需要则考虑采取适当措施,确保银行按合理的收费水平,为弱势社群提供基本银行服务。24. 表1就三地的保障消费者措施作高层次比较,以重点指出香港和另外两地,在保障银行客户方面的重大分别。表1:英国、澳洲和香港三地的保障消费者措施英国澳洲香港监管架构 保障消费者综合法例附注 公平交易法令(Fair Trading Act) 是由公平交易办事处(
22、Office of Fair Trading)执行。附注 交易行为法令(Trade Practices Act) 和价格监察法令(Prices Surveillance Act) 是由澳洲竞争与消费者事务委员会(Australian Competition and Consumer Commission)执行。 附注 本港并非以单一条法例,而是多条法例来提供公平交易方面的一般消费者保障,其中包括 不合情理合约条例、服务提供(隐含条款)条例及管制免责条款条例。 竞争综合法例附注 竞争法令(Competition Act) 由竞争事务委员会和公平交易办事处执行。 附注 见附注2。附注 本港并无全面
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