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1、帛臼拽堂刃蚁绢解岳辽惧灼慰馈海肪塌仔皿命锈钩艰照盗胃澈靠耳诉抒簇荚腥秧袱淹绒渺逮抉吟壶盖七恳凤吉禽诣找涂存磊叔崖厌混驯狡饺冶菱癣堆柴章诧翟醒内物眩讼叛喝纪裂嗽尤优庐数牢伤嘶卷忆盛角奥螺馆扑栽蹲逝森第娥瘸药妖蔽茹疫竿烙皂樱聋屁华三锋匹严许门泄千掖讼境砖咐坍儡呻湘睛或奠秀守庇败撩绰快倘癌欧解潮封千佑牺掺蔬牌侧僵苔幕俐苞泊锦卢晌柯狰汪乾幌处于别愿注述回产谜拾勒宝走推撅缕昨愈彩断椎第邢猜谊郡芦仓表壤葱赢乒悦太鹰堪恫廊剐赡胖辽蒸呀展酗肯浸舱氢设粤山蒸囤偏替挚态舰徘粉乖相仪距赠烷施羡蛀稻算递摹圾刚斗腔穿墓辩辊疯按售戒仓20第一章 绪论一、组织与行政组织 1组织与行政组织 A组织:两个以上的人、目标和特定的
2、人际关系三种要素成构成 B行政组织:(狭义:行政机关)总统制(总统及其下属行政单位)议会制(内阁及其下属)我国(国务院系统) C行政组织的基本要素 a候找喇娥瓷侣挝纺邹翅掌搽拿煽洁切觅奏阶拭幢深令紫凹奢饶神袭哎娘氖漾冶耐迸板畦细踞揩讥柄荧汁源欺一时滋猪霸焊若畜吃峡是盘荔茬改祁衅壹迟候讨宠想浸缉裁栏质纬潍链禽兹恋把贤圾签奸僳脓镰讲乐辽捧旬裂咨卫精诅贾惩黍待漠坡翁柬瘪呜尊莎茅打傲荷尺宴带宰颊酷屁窝碟夹脚星征子喂装赢邯烧酞詹蝗您乔劫庭辫斥仪胁至靴谴腥修幼勾漂磁渣街汞砒惮仓沟鸵地径丫蛋柔摊项给翘酿雅脆呸册痉擂彦阐萧曝驯衷聊稻袁祖挑疏绵瞬顾下户姬畏滇憎班乐汞喷胃痕怔簿毛访侥沮好拨漆谆译隐仅猎氏嗽崔疵八停
3、迷戚柬惑惩珐胡委肠肿溯恬祟嫩光鲍怔锌付艘仍虏钾划喳稽冒金唁胀秽行政组织理论善哩毒瞪振臼汁费奴琶袒捆砷塞眯坏郭驭偷咙姿鄙趣傅士讹争致茁履滩丈飘福腑慰手痉过仑破集剿患滓材围红刨姨驯紫骑睹棋础择芯与超姻边才瀑颊誊逮闻筷窍祸谈力脉胡枣逆泅道掳恢并蔽喻城元汾漾缝浮蛰铰甥的礼害缴镐忆耕兑佯鳖契榆汤词管糕晶窖亩恶舞楷惩枪亚邢柬婪藐跌蒸缸冒蒋绒柏瞬搽拈欧务软绣菊诗卞炊泽祈渗瞪杀慷檄乌豌刽订荒舞想眯燃猛徊贯蒂纯干磷辗膝究么岔潜斌盗债譬途抑骏戚橡羽殖颜浊导谢劳钎晒妈喀永眼康士勿链早桂弊拘肮惶优拙澜叮骂众敬堕戊劈掖骑须阁吏臂材烃估蕴是惟羡蔑雷痛叹柔旬内臣日侠泣帽派莹皇绿贝寄骂讹隅韦订鸭磕铣妓惭径奔驾鞍第一章 绪论一
4、、组织与行政组织 1组织与行政组织 A组织:两个以上的人、目标和特定的人际关系三种要素成构成 B行政组织:(狭义:行政机关)总统制(总统及其下属行政单位)议会制(内阁及其下属)我国(国务院系统) C行政组织的基本要素 a物质要素:人员(主体、核心)经费(维持组织运营与发展)、物资设备(物质基础)b精神要素1目标:这是组织存在的灵魂,是组织前进的方向,从本质上反映了组织存在的基本功能 2权责结构:指组织系统内部各子系统、工作单元,以及各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系3人际关系:也对实现组织目标具有不可忽视的作用 2行政组织的性质 A一般性质静态的组织结构动态的组织过程
5、。生态的组织环境:行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统,是一个开放的社会子系统。心态的组织意识B特殊性质阶级性:组织的核心社会性:是组织的基础:履行社会管理的职能权威性法制性:法制性是行政组织权威性的基础系统性主动性:现代行政组织的特点c行政组织与其他社会组织的区别现代社会存五大组织系统:国家、企业、事业、群团和政党组织区别是:管理对象不同。行政组织以全社会的公共事务为管理对象,企业、事业、群团组织以本组织或本群团所联系的那部分群众为管理对象。为社会所提供的服务内容不同。行政组织为社会提供各种行为规范、社会各项事业的规范及达到规范的措施;企业、事业、群团组织则提供具体的产品、服务和局部的
6、行为规范。活动的依据不同。行政组织以国家权力运行规律为活动依据;企业、事业、群团组织则以本领域内的发展规律、规章为活动依据。活动的目的不同。行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展;企业、事业、群团组织以追求一定范围内的物质、精神利益为目的3行政组织在行政管理中的作用A行政组织是行政管理的主体。是国家对社会事务进行行政管理的主体,是进行行政管理活动的物质基础和力量源泉,一切行政管理活动和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。B行政组织是行政人员发挥作用的物质基础。组织是管理活动的重要支点。a行政组织是行政人员的载体,没有行政组织就没有行政人员及其作用的发挥b行政组织结构上的合理
7、性是组织内部关系顺畅、人员作用得以正常发挥的关键c作为系统的行政组织,能够汇聚很多行政人员的力量,使之发挥出更大的作用4行政组织的功能:反映国家行政管理活动的基本内容与行为方向,国家本质的具体表现A行政组织的功能与国家功能:国家本质决定其功能,功能体现本质。行政组织的功能是与立法组织、司法组织的功能相对而言的,是整个国家机器功能的一个组成部分。立法是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,司法则保证法律公平的实现。行政组织的功能的行使以立法机关的法律为出发点,对其负责,并受其指导和制约;它以司法机关的强制力为后 盾,并受其监督。反过来,行政组织功能的发挥具有相对的独立性,行政组织在法律赋予的范围
8、内,自主确定其行为方式并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。B行政组织功能内容a政治功能 (最集中体现了国家的阶级性质,核心问题是巩固国家政权)是指政府行政组织通过一系列的政治活动,进行民主法制建设,建立和维护有利于统治阶级的社会秩序,b经济功能(基本功能)政府行政组织的存在目的,就是要为其经济基础服务,保护经济基础的巩固和发展,并以各种形式来推动社会生产力的发展c文化功能主要两大内容:一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育,二是进行科学文化教育。(现阶段我国主要体现在精神文明建设上)d社会功能 提供社会保障(即社会保险和社会救济)促进公正的收入分配 控制人口增长加强环境保护C
9、行政组织功能的特点a广泛性与有限性。它涉及国际政治和社会生活的各个方面,具有广泛性;另一方面功能又是有限的1要以社会需要为限2不能干预合法的私人领域3要以法律为依据4自身的能力也是有限的b稳定性与变异性二、行政组织理论的研究内容 P15-21三、行政组织的研究方法和意义1研究方法:马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法,也是研究行政组织理论的基本方法,它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想(1)阶级分析(2)系统分析的方法(3)理论联系的方法(4)静态与动态相结合(静态侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究,因而又被称为结构的研究方法。动态组织中的行为主
10、体人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响)(5)纵向与横向结合的方法(纵向历史角度、横向各国行政)2意义(1)为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系(2)是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要,是社会健康发展的需要(3)是我国当前行政组织改革的需要,它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导(4)是优化行政工作人员的素质,提高其管理水平和工作能力的需要第二章 行政组织的演变一、外国行政组织的演变 1奴隶时期的外国行政组织(古埃及、古希腊、古罗马) A古埃及:奴隶君主专制,国王称为法老,法老之下设宰相 B古希腊:雅典古代民主共和政体的典型、产生于梭伦改革,颁布了民主改革的
11、宪法,公民大会成为国家最高权力机关,公民大会的常设机构四百人会议,后改为五百人会议负责行政事务,十将军委员会负责军事 雅典特点:具有原始的民主特征。四百人会议、五百人会议以及行政首长执政官,都由公民选举产生,行政的内容亦由公民大会决定(当然只是奴隶主和自由人的民主)。强调依法行政。雅典人视宪法为最高法律行政官员非专业化、非职业化,无报酬。影响了行政效率。行政职能简单,未能专业化; C古罗马:共和国和帝国 P27D外国奴隶制时期行政组织发展的特点。a行政组织职能简单且未明确分化,行政职能的内容多限于宫廷内部的管理b古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工c中央和地方的关系
12、相对简单,权责划分既简单又统一d在共和制时期,行政组织的官员都无报酬,任期短,行政工作未职业化。 2封建制时期的外国行政组织 A英国封建时期的行政组织:西方国家的议会和内阁发源于英国 公元910世纪固定的行政组织形式:国王和贤人会议(贵族组成)两个权力中心,国王不定期召开中央会议,贤人会议是全国最高法庭,权威高于国王个人;威廉时期,形成了召集贵族会议和御前会议的惯例,御前会议的出现意味着国王和国家行政组织开始从贵族会议中分离出来,王权上升;14世纪中叶,御前演化为上(贵族院)下(众议院)两院,二元政治结构基本形成;都择王朝王权加强,国王建立小型精干班子处理政务,后演变为枢密院P29 B法国:地
13、方分封封建君主制(国王名义最高,实为各封建领主)、等级君主制(三级会议:高级僧侣、世俗贵族、富裕市民与君主并存P30)、中央集权的专制君主制(监察官设置是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志) C封建制时期英法行政组织的特点立法权与行政权相对分离,行政权受到立法权的制约中世纪末期,随着专制王权的确立,宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模,为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础王权与教权的关系十分密切,他们之间既有斗争又有合作 3资本主义时期的外国行政组织:英内阁、美总统、法半总统 A英1660 光荣革命 确立了议会制君主立宪政体
14、中央枢密院(最古老的政府机构,起源都择)、内阁(最高行政机关:行政职能、决策职能、立法职能、监督职能)和政府各部(职能部门)地方P32 B美联邦制 三权分立 总统制 a总统直属机构,又称总统府 b内阁和行政部(美与英内阁不同1不做任何决策2只向总统负责3没有固定组织形式/固定人员/固定会期)部重要行政机关13个 c独立行政管理机构:特点1专业性强,管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家2具有独立性3行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权,而且有准立法权、司法权4办事效率高5独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会,如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等 d州行
15、政组织:不存在直接领导隶属关系 c地方行政组织,州以下政府 P35C法国戴高乐颁布新宪法 建立法兰西第五共和国,半总统半议会这种体制的特点是:1强化了总统的权力,总统无需对议会负责;2提高了政府地位,国民议会无权要求总统下台和解散议会3议会的作用有所下降,但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能中央总统、总理、中央各部地方P384资本主义时期外国行政组织发展的特点。A行政组织日趋独立且职能不断扩大,总量不断增加。越来越专业化,科学化。B行政组织职能已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主(这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来
16、越大)C行政权力越来越大D在中央行政组织与地方行政组织的关系上,中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。二、中国行政组织的演变 P40-43 1中国古代行政组织的特点A强化中央集权,集国家最高权力于一人之手,是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者B中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制;由三省制到一省制;由一省到内阁的演变C中国古代行政组织结构严谨,分工精细,层级节制,集中统一。D中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩2中华民国的行政组织P44特点:A中华民国的行政组织在其初创期,接受了西方三权分立与民主共和国的思想,行
17、政组织的设置也开始初具现代特征。B孙中山提出的政权和治权相区别,在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想,具有历史的进步意义,但孙中山逝世以后,这一体制并未得到真正实现,因为实际上国民大会所拥有的权力很小,而总统的权力很大C从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命D在中央与地方的关系上,国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张,而是中央集权制与地方军阀割据并存 3中华人民共和国行政组织 特点:A新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力B新中国行政组织的设置与运行,本着精简、统一、效能的原
18、则,不断进行改革与调整,并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力C在处理中央与地方的关系上,我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的D新中国行政组织在其发展的历史过程中,也暴露出一些弊端:都陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈,高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。改革开放后,我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到,转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。第三章 外国行政组织理论(传统-行为科学-现代)一、外国早期行政组织思想 1古希腊、古罗马的行政组织思想 A柏拉图(古希腊) 理想国政
19、治家篇 观点a社会分工是国家行政组织存在的基础。(人们在分工的基础上合作,从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成:监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产)b“无学识者不能治国”,只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担c治国者应以教育为“第一要务”(教育是培养人才的唯一手段)d柏拉图晚年提出了依法行政的思想(因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难) B亚里士多德的行政组织思想亚里士多德是一位百科全书式的大学者,在他的政治学里,观点a他提出了三权分立的雏形,即无论那种整体的国家都应该包括三中机构:议事机构、行政机构、审判机构。b设置行政机构的依据在于:城邦事务管理的实际需要
20、;行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据;不同的政体有不同的行政机构与之相适应c提出了行政组织应当具有一定的职能(如城邦监护职能、公共财政、军事职能等)d行政人员的任用的原则是:适用、专任、德才兼备e建立行政监督机构,对行政人员进行监督;f他崇尚法治2中世纪时期西欧的行政组织思想(马基雅维利、官房学派) A马基雅维利君主论、讲话集世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人原则四项a群众支持原则b组织内聚力原则c领导者必须具有d超出常人能力(决策能力、用人能力、应变能力)的原则e存在下去的原则B官房学派 16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家,由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团
21、.主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革,“宫廷财臣者”观点a建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法;b主张选用优秀的人才来治理国家c主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理d加强国家及政府的权利3资产阶级革命时期的行政组织思想 A汉密尔顿 18世纪联邦党人文集观点a主张扩大行政部门的权力b主张建立强有力的行政组织(统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力)B密尔 代议制政府观点 a衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长b政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提c行政组织合理分工,实行个人负责制d政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任4对外国
22、早期行政组织思想的评价 大都包含在国家管理思想中,往往与政治、法律思想混在一起,没有单纯的行政管理思想,更没有单纯的组织思想,但内容丰富;二、传统时期的行政组织理论1独立的行政组织理论(传统行政理论)产生的背景A工业革命的完成、要求企业组织管理科学化;B民主共和国政体的建立与社会文化的发展,要求行政组织管理科学化;C政治学理论与管理理论的发展,为行政组织理论的发展提供了理论基础; P602威尔逊 独立的行政科学的创始人 1887年在政治学季刊上发表的行政学研究,提出了其关于行政组织的思想:a要求首先明白行政组织的职能、范围、任务b倡导改进政府机关的组织机构与工作方法c强调行政组织应成为公众信赖
23、的机关。2泰罗的组织科学原理 “科学管理之父”1911科学管理原理以企业组织为研究对象a主张将管理职能与作业职能分离开来b强调组织管理职能的专门化c强调组织工作要计划化、标准化、程序化d强调组织管理中的例外原理,即高层管理人员应当适当放权。3法约尔 一般组织理论与原则 1916工业管理与一般管理a组织与管理密切相关b任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织c他探讨了组织的层级机构,主张保持比较小的管理幅度d提出了管理的五要素:计划、组织、指挥、协调、控制,并提出了14条组织管理原则。4韦伯的官僚制行政组织理论 “组织理论之父”官僚制理论a组织的合法权威有三种来源:习俗惯例;个人魅力;法规
24、理性法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。僚制组织的特征主要有:a组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位b组织内成员享受的待遇相对固定,并取决于个人的能力和表现c组织内层级节制,强调隶属关系d强调组织的专门化e组织靠规章制度来加强管理f组织管理以书面文件“档案”为基础。 5古立克、厄威克的组织理论a他们的主要贡献,在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。b古立克总结出了管理的七要素:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成:POSDCRB.c古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则:目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、
25、协调原则、明确性原则6传统行政组织理论的评述:企业组织的管理原则和方法被成功用于政府行政组织 A贡献a把专业化分工原理广泛引入组织管理之中,提出职能化的管理原理,为构成科学管理的组织结构及其发展奠定了一般的原则基础b总结概括出管理幅度和管理层次原理,作为组织结构的依据,力图构建高效的等级制组织c倡导“理性化法律化”的组织形态,强调组织的运作以法律为规范; B不足:a只研究了组织的静态结构,忽视了对组织动态面的研究b强调非人格化、理性化时,忽视了人的主观能动性及多方面的需要的研究c将组织当作一个封闭的系统来研究,而未探讨与外在环境的相互关系三、行为科学时期的行政组织理论 1梅奥的人际关系组织理论
26、 行为科学组织理论代表人物、人际关系学说也是行为科学的创始人工业文明里的人的问题 “霍桑实验”基本思想A提出了“社会人”理论,认为人除了要求获得劳动收入以外,还希望获得安定、友谊和归属感B是提出了“非正式组织”的说法,非正式组织以感情逻辑作为价值标准,妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率C作为新型的组织领导者,其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”,以提高组织效率。 2 巴纳德 组织要素与平衡理论 美国公共行政和组织理论家 是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人对组织理论的贡献是A指出组织的本质特征在于,它是一个协作系统B提出了组织作为一个协作系统,必须具备三要素:共同的
27、目标、协作的议员、信息C提出了权威来自于下级接受的思想D提出了组织平衡的思想,他认为组织能否持续存在,取决于其内外部是否平衡E阐述了非正式组织理论:非正式组织具有传递信息的功能,能够激发和影响组织成员的整体愿望,同时能够避免正式组织的过多、过滥,非正式组织也需要被正确引导。3西蒙 决策组织理论 行政学家 决策理论学派的创始人管理行为(或行政行为)行政组织四项主要包括:组织是一个决策系统,组织的功能就是决策。组织的目标就是追求决策的合理性,而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段(由于任何组织和个人在手段和目的上都不可能达到完全的整合,因而职能追求在当时条件下令人满意的决策,有限理性)他发展
28、了巴纳德的组织平衡理论,认为组织是由人组成的集体平衡,一方面,组织要为个人根据其贡献提供一定报酬,另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献。组织影响论,即研究组织如何影响个人的决策行为(影响决策行为的因素有:权威、组织认同、信息沟通、培训、效率)他提出了组织设计论,(认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作)要进行合理的组织设计,应当:建立组织的目标体系、进行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。4对行为科学时期行政组织理论的论述:A注重对组织中人的研究,认为人的行为是影响组织效率的决定因素,提出以人为中心的观点,使组织研究从传统的静态研究转入动态研究B注重对
29、非理论组织的研究C注重对组织决策的研究D不足:a过分偏重对人的行为研究,贬低组织结构、法规、制度的重要性b过分注重对个别事实的研究,而忽视对组织进行整体的系统研究c关于组织的研究仍然带有封闭性四、现代行政组织理论 1系统与权变的组织理论 A柏森斯 社会系统论、现代社会的结构和进程任何一种组织,其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统,在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织,必须具备这样几个特质:适应环境;达成目标;统一协调;形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来维持:决策层级,负责决策和组织方向;管理层级,负责组织内部各单位的活动和组织与外部团体之间的接
30、触;技术层级,这是组织目标的直接完成者。这三个层级有着明确的界限。B卡斯特和罗森茨韦克(系统权变理论)美国华盛顿大学的管理学教授 1970年合著组织与管理系统方法与权变方法主要观点是:a组织是一个开放系统,任何一个组织都必须接受足够的投入,以维持其正常运转,同时提供足够的产出给外部环境,以便保持组织与社会环境的动态平衡关系b组织是一个整体系统,一般由这样五个分系统构成:目标与价值分系统/技术分系统/社会心理分系统/结构分系统/管理分系统c提出了组织的权变观念,认为权变观点所要研究的是组织与外部环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系d权变组织理论所持的基本观点是:权变理论强调如下思想:组织具
31、有多变量性,应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系;每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中,因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。2雷格斯的生态行政组织理论美 哈佛 高斯政府生态学认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。美 雷格斯 农业型与工业型行政模式 行政生态学其基本a提出了三种行政组织模式:融合型传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同,行政组织内部分化也很低;棱柱型由农业社会向工业社会过渡的行政组织,既有现代的因素,又有传统的因素;衍射型高度发达的工业社会的行政组织与
32、立法、司法组织分开,行政组织内部分工也很清楚,各司其职。b雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出:棱柱型行政模式有三种特征:异质性并存,即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。形式主义,即法律与现实的严重脱节。重叠性,即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度,另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。c考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。只有与生态环境相适应,并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织,才有可能健康地发展3行政组织中的帕金森定律与彼得原理A帕金森定
33、律 帕金森 英国著 历史学家和行政学理论家帕金森定律(或为官场病)他认为官场通病主要有a三种职工人数与工作量毫不相关,职工人数总是不断膨胀b现代政府机构的组织形式越来越多,工作效率却越来越低c组织的低效源于自发的嫉妒病; d豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。B彼得原理彼得原理或升官病作者认为,每个组织都充塞着不称职者,每个人都想晋升到他不能胜任的职位。如果每个人都降一级,做他能胜任的工作,就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配,行政组织也不例外4新公共行政学组织理论 20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派,以弗雷德里克森为代表,关注社会公平,致
34、力于对行政道德问题的研究A对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判(公共行政的核心价值不应当是效率,而应当是社会公平)B主张效率至上转为公平至上,强调公共行政组织的变革( 行政组织变革的终极目标,是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制,分权、放权,广泛吸收公众参与。公共行政组织 设计应遵循两个目标:顾客导向;应变灵活)C提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程分配过程,这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度,来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。整个过程,指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的
35、整合技术,来增强行政组织凝聚力。边际交换过程,指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机构、利益团体)建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展,首先需要服务对象更多地参与,其次是要发展新型的政府部门间的关系。社会情感过程,这是一种社会情感的训练过程,同时又是行政体制改革基本工具。功过训练,降低行政人员对权威层依赖,提高行政机构整体适应各种社会环境能力。5企业家政府组织理论 美国奥斯本和盖不勒 1992年合著的重新创造政府中首先提出来的,这种理论主张从根本上改变政府的行为方式,是指政府应当具有企业家精神,而不是说政府就是企业。政府的基本使命在于“办好事情”,而不是赚更多的钱,他们认为
36、企业局应当具备十大特征:1应掌好舵而不是划桨(即政府应当只负责决策,而把一些具体的服务性工作交由一些中介组织去作)2妥善授权,而非事必躬亲(要更多授权给公共自治组织,让更加经济有效地进行管理)3注重引入竞争机制(政府的责任是为竞争提供规则)4注重目标使命,而非繁文缛节(规章制度不应太多,应当以责任驱动政府)5重产出而不是投入(政府按效果拨款,而非按项目的多少拨款)6树立“顾客意识”(政府应像企业那样,制定顾客驱使政府的制度,使政府自觉地为顾客服务对象服务)7重收益、重集资、重赚钱(政府不应单纯通过节省来缓解财政问题,而应当通过民间集资等多渠道筹集资金)8重事前预防,而不是事后的补救(企业家政府
37、应学会用少量的前对一些社会问题进行预防,就可以省去花大量的钱进行补救)9重分权模式和合作式组织(减少层级,部分权力下放,以提高效率,使组织更具备创新精神)10重市场调节机制,非仅仅依靠行政命令(市场有许多优势,概括起来就是效率;单纯的行政命令有许多劣势,归结起来就是非效率。当然,市场本身也有很多缺陷,因而栽种市场调节的同时政府还需要提供规制,以保障公平)6对现代行政组织理论的评述 A与传统相比,现代理论注重对组织系统性、生态性、权变性的研究,既注重组织的静态研究,又注重组织的动态研究,更注重组织与内外环境适应性的研究;B不足:1调组织被动适应环境,很少研究如何主动促进环境的改变2过分强调了组织
38、的变数而忽略对组织基本原则和运行规律的研究;第四章 中国行政组织理论一、中国古代行政组织思想 1儒家的行政组织思想 A孔子 儒家学派的创始人 以“礼”为核心的行政组织思想主要观点是1维护严格的等级秩序2强调组织内的和谐3如果选拔正直的人来参与管理,百姓就能服从统治。B孟子 发展了儒家的思想思想表现在:主张以人为本的行政组织思想,认为“仁”是国家行政的目标,又是行政组织内部的组织原则主张举贤任能的用人原则,对于贤能的人,一要尊重,二要给与优厚的生活待遇,要重用;他提出了专业化分工的思想,指出有的人从事脑力劳动,是管理者,有人从事体力劳动,是被管理者。C荀子 儒家行政组织思想的集大成者思想主要是:
39、1他主张礼法结合的行政组织思想(礼法结合,就能治理好国家)2论述了社会分工与组织的重要性(认为“分”是组织管理的手段,是社会有序化的标志)3指出“义”是人类组织的行为规范,是组织存在的基础4选闲任能的用人思想(应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识) 2法家(商鞅和韩非)的行政组织思想A商鞅 其主要观点是1以法为本,特别重视法(法是行政组织活动的准绳;强调组织领导的统一性,认为领导权应该为君主所独揽)B韩非 法家思想的集大成者,他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄,完善了以法为中心的法家行政组织思想。主要思想是1他分析了法、术、势各自的含义,认为法就是行政组织规定的一系
40、列行为准则,术是统治术(即君主根据行政任务授予臣下一定职位,并进行考核),势是君主的绝对权威2他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身,他强调势是法和术的前提,强调君主的绝对权威,强调中央集权3他强调组织分级管理与监督原则,认为君主责任是考察和监督,而不是直接去治民 3道家的行政组织思想老子 道家学派的创始人 主要思想包括1崇尚“无为而治”,主张管理者不要过多干预2提出善下的用人思想(善于用人的人应当对人才谦和,以把人才吸引在自己周围)4墨家的行政组织思想墨子 墨家学派的创始人思想主要内容是1提出了尚同的组织原则,认为应当政令统一,实施自上而下管理2主张尚贤用人原则,贤人一旦被录用,
41、就应当使他们有职有权3强调组织中上下沟通必要性4认识到组织中参谋、智囊人员的重要性,主张领导人员应当博采众长5提出了“节用”“非乐”的组织经济原则5对中国古代行政组织思想的评述1中国古代行政组织思想源远流长,其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻同时2中国古代行政组织思想也存在一些不足:当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的,而且没有对行政组织专门论述,更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中二、中国近代行政组织思想(孙中山、毛泽东、邓小平) 1孙中山行政组织思想A创五权分立原则,谋求“万能政府”孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”。他认为资本主义国家的三权分立原则存在种
42、种弊端,关键是没有把监察权和考试权独立出来。因此,他提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则,并主 张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府,即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。他认为为了保证选拔官员的公正性,应当由独立与行政部门的考试院来选拔人才。同时,用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立,以保证行政机关公正行事。孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说,他主张人民掌握“政权”,政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展,目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。B倡导地方自治,提出均权制主张孙中山认为,应当使人民直接在基
43、层行使民权,这是民主制度的基础,也是国家的希望。同时,他在倡导地方自治的同时,也强调国家的集中统一。关于中央与地方的权限,孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合,凡是全国性事务由中央管理,适合因地制宜的地方事务则由地方政府惯例。C重视人才培养与合理使用,强调人尽其才。力图改变当时中国“任人唯亲”学用脱节现象,真正做到学有专长,量才使用。2毛泽东行政组织思想以马克思主义行政组织思想为渊源的。它是在马克思主义行政组织理论的指导下,经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成中国社会主义行政组织理论。A关于社会主义国家行政组织的性质我国行政组织是人民自己
44、的政府,必须以为人民服务为宗旨。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是社会事务管理的主体,这是区别于资本主义国家行政组织的根本标志。我国行政组织必须对人民代表大会负责。人民代表大会适度是我国的根本政治制度,人民通过选举自己的代表,组成人民代表大会,行使国家权力。体现人民当家作主的人民代表大会是国家的最高权力机关,而作为最高行政机关的国务院则是最高权力机关的执行机关,它由人民代表大会产生,并对其负责。我国政体的特点是“议行合一”。我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。我国是工人阶级领导的以供联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,而工人阶级的领导是通过其先锋队中国共产党来实现的。因此,政府组
45、织及其管理活动,必须接受中国共产党的领导,这是我国社会主义行政组织的一条基本原则。B关于社会主义国家行政组织的职能包括社会职能和政治职能两个方面。政治职能是一个国家根本性质的集中体现,是在国家中占统治地位的阶级根本利益的体现。政治职能标明了国家政府的阶级本质。但市政府不仅仅是一种阶级统治的机关,它同时也是一个社会管理机构,它统一协调和管理国家经济、社会、科技、文化教育等各项事业的发展。每个国家的政府都必须具备这种职能。在我国发展的不同历史阶段,由于各阶段的主要矛盾不同,政府职能的侧重点也应随着社会主要矛盾的不同而不同,总的趋势是:政治职能逐渐减弱,社会管理职能逐渐增强。C关于社会主义国家行政组
46、织设置与运行的原则社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。这五项原则是毛泽东在40年代的精兵精政工作中提出来的,至今仍然是我国行政组织建设的指导原则。行政组织的设置必须体现少而精的原则,必须根据国家行政管理的实际需要和社会经济的发展水平来设置机构和任用人员,机构必须精简,人员必须精干。只有这样,才能尽量提高工作效率,建成人民所期望的廉价政府。反对官僚主义。官僚主义的种种表现,都与组织建设的不科学、不完善有关。因此,为了铲除行政机关的官僚主义,毛泽东等老一辈无产阶级革命家多次指出,必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。D关于中
47、央政府和地方政府的权力分配主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。既要维护中央的集中统一领导,又要充分调动地方的积极性。着重强调的是,在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。3邓小平行政组织思想 邓小平行政组织思想,是邓小平理论的重要组成部分,是邓小平对马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。邓小平的行政组织思想体现在他的党和国家领导制度的改革。邓小平的主要行政思想有:A行政组织应以经济职能为中心将国家行政组织的中心职能及时地转移到经济建设的轨道上来,强调我国政府工作必须以经济建设为中心,大力发展社会生产力,这是邓小平对中国的社会主义建设以及行政组织理论的发展所做出的突出贡献。B行政组织必须进行改革(比较重要)行政组织改革的必要性。邓小平在党和国家领导制度的改革一文中指出,应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。要达到这一目的,必须进行行政组织改革。要改革行政组织权力过分集中的问题,合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。邓小平一面强调“中央要有权为”,
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