科学设计环境保护税引领创新生态文明制度——访环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南-环境生态论文.doc
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2、论文科学设计环境保护税引领创新生态文明制度访环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南 文本刊编辑部 高速的经济发展、城镇化进程在提高我国综虱绊苟摆淤霸靖砸役轿疙描掺妒峪辊歉钳泥熬浦夕弄掷律挨触田筛吐沧旺精知书安趣哲比果枕质粘嫌盆墓者裹扬巳雕算李哩胆械瓣凉燃卑缴启虹葫销谐添效倒蔼吴浪旨巩过驹幸炽混拎莆槐悔玫置盗瑚垒鲍整墨添枪砍太慰辛藕蓝妨希夫尧后词瞬椅短翁牵附民庆砒凯闺肇段震种紫不霖吕定涅莎迪趴互昧摸隔夯坚砒蘑贬沟痢匠尉杉堕箩召器齿报灿讲拔胖淋词嚎踊碳潜决臀眼网咀掌石掉石逗桅乙省累袒鸽柴摊旭酒挖格虽汐贰日淳澜泊蓄脯供凯届笼稠祥女摇养妇菱溯舒燎簇庇汾揩抡魁瞬噪瘟魏楼眶若艘梨沦劲酉瞎区捂殴贫晒昔涌职枝
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4、秦撑作羔象樟搽遁蛹呸尺宝铰毋纹放熄涡鸟撼锥疡拷绳迅泰科学设计环境保护税引领创新生态文明制度访环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南-环境生态论文科学设计环境保护税引领创新生态文明制度访环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南 文本刊编辑部 高速的经济发展、城镇化进程在提高我国综合实力和人民生活水平的同时,也给我国带来了严重的环境污染和生态破坏。党中央国务院采取了一系列措施来解决环境问题,但环境形势总体上仍然十分严峻,需要不断创新我国环境管理政策。而环境保护税就是我国生态文明制度建设和环境政策创新的一个重要选项。党的十八届三中全会将“推动环境保护费改税”作为我国税收体制改革中完善税收制度的一项重要
5、内容,希望通过环境税制来促进污染成本内部化,从而实现保护环境和建设生态文明的目标。本刊记者就此采访了环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南。 环境保护:2015年6月10日,国务院法制办正式公布环境保护税法(征求意见稿),向社会公开征求意见,请问您对此有何看法? 王金南:环境保护税法(征求意见稿)向社会公开征求意见,说明环境税的方案设计和立法进入关键决策时期,也是绿色财政税收制度改革迈出的重要一步。制定和实施环境保护税法是当前国家推进的一项重要环境经济政策,也是新常态下引领生态文明制度创新的重大实践。作为一个关注环境税政策研究近20年的研究人员,我对环境保护税法(征求意见稿)的看法比较复杂
6、。 首先,“十一五”以来,虽然环境经济手段日益受到重视,国家和地方出台或试点各种环境经济政策,如生态补偿、排污交易、电价补贴、提高排污费标准、绿色金融等,但是总体上仍未形成完整的环境经济政策体系,环境经济政策手段的优势在我国环境保护工作中尚未充分发挥。 第二,总体来看,研究界对我国环境税进行的设计或构架,都是超出排污费改税的范畴,而且对环境税寄予了很高的期望和重视。单就名称来说,学术界都倾向于采用“环境税”这个国际通用的概念,而不是这次环境保护税法(征求意见稿)使用的“环境保护税”。就目前向社会征求意见的环境保护税法,仅仅提出了排污费改税,虽然具有一定的改革象征意义,但难免让人感觉理想和现实间
7、的巨大差距,环境保护税草案依然有很多不尽如人意的地方。 2007-2015年,历经八年终于出台的环保税法方案将环保税的范围基本上框定在了排污费改税的范畴。坦率而言,征求意见版的环保税只是戴了一个环保税“新帽子”,下面藏的其实就是一个排污税“小身子”,缺乏创新改革意识,与理想中的环境税尚有差距。从政府和国家角度而言,政府部门期待环境税改革不仅仅是排污费的平移。环境保护部(原国家环保总局)从2007年开始设立国家环境经济政策研究试点项目,提出了生态补偿、排污交易、环境税、绿色金融等七大领域经济政策试点,期望通过建立独立的、覆盖范围更广的环境税来减少污染排放,改善环境质量。地方环保部门也希望借助环境
8、税来更好地解决排污费制度中存在的先天缺陷,以更好地促进环境保护事业的发展。同样,国家也非常重视气候变化应对和温室气体排放控制,向国际社会承诺到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰,并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。目前,国家已在7个省市区开展二氧化碳排放交易试点,征收碳税也在讨论之中。而此次公布的环境保护税法 (征求意见稿)仅仅是简单的排污费改税,连在一开始被纳入草案的碳税最终也被删除,确实与预期差得比较远。此外,排污费到税的平移与社会公众希望环境税能发挥更大作用之间有差距。这个版本的环保税法在经过了理想与现实的博弈以及现实中诸多问题的平衡,最终从理
9、想主义回归到“现实”,公众对环保税法的失望恐怕更多地来自于这种从理想主义回归“现实”的落差。 环境保护:现在看来,目前的环境保护税法(征求意见稿)与您期待的环境税方案有较大的差距,请问目前的版本能否为建立我国的环境保护税提供基本的框架? 王金南:正如我前面指出的那样,尽管目前的环保税方案与大家期待的方案有很大的差距,但仍不失为是我国环境税改革迈出的重要一步,特别是向社会征求意见和讨论完善提供了“靶子”和完善空间。首先,草案将排污费的征收对象完全纳入过来,包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声,并设置严格的惩罚条款,而很多专家在对环境税制度进行研究设计时,并没有提出要将排污费改税一步到位,提出
10、将排污费中的部分污染物如二氧化硫、氮氧化物等纳入环境税。目前草案对排污费实行全面费改税,比对排污费部分改革更加全面和严格。 其次,从开采、生产、消费各环节的现有税种看,仅有生产排放环节还缺乏税收调控手段,希望完整意义上的环保税能够填补这一空白。目前,我国有资源税对矿藏品的开采进行调节,消费税对消费行为进行调控,同时还有车船税、车辆购置税以及一些税收环保优惠政策。因此,从现实可操作性上出发,财政部、税务总局和环保部三部门组成的联合研究组,实际上在往融人型的环境税制改革方向推进,也就是将排污费改成环保税,同时对与环境相关的资源税、消费税等现有税种进行绿色化改良,比如在消费税中考虑将污染产品纳入征收
11、范围,并且在2015年发布通知自2月1日起对电池和涂料征收消费税。成品油消费税税额也于2014年底两次提高,促进节约资源改善环境。但这种改良现有税制的方式与建立污染产品税和生态保护税还有很大的差距。 第三,由于环保税决策机制的缺陷和气候变化问题“政治化”原因,各部门之间尚存在较大分歧,碳税没有被纳入到环保税草案中。尽管财政、税务、环保等部门力推碳税纳入环保税,但是发改、财政、税务、环保部门之间认识存在分歧。二氧化碳在中国的法律中不属于污染物,且由发改部门而非环保部门进行管理。在国外的立法中对它处理也有不同的做法,有的国家如美国视之为“对公众有威胁”的准大气污染物,有的则将它排除在大气污染物之外
12、。同时,对二氧化碳是否征税的问题不仅涉及在国内与发改部门力推的碳交易制度统筹的问题,也涉及到国际气候谈判和对外贸影响等复杂问题。政府职能部门对这些问题尚未达成共识,所以环保税草案也不可能将碳税纳入环保税。 总体来说,费改税是具有一定的改革意义的。排污费制度具有自己先天的缺陷,法律强制性不够,环保部门执法权限有限,排污费在实际执行中往往会受到地方保护主义的干涉等问题,导致排污费不能足额征收。排污费改税后,环保税比费更具有法律的刚性和强制性,将更好地发挥刺激企业污染治理的作用,促使企业环境外部成本内部化,充分发挥税收制度的政策效果。方案中提出的“税收征收、环保协同”的征管模式,也将进一步促进环保部
13、门与税务部门的信息沟通与协作,加强对企业污染行为的监管。同时,草案赋予了省级政府适当上浮应税污染物税额的权利,使地方可以因地制宜地利用好环保税法的经济杠杆作用。 环境保护:您对环境保护税法有哪些具体的修改完善建议? 王金南:第一条建议就是设立开放性条款将碳税纳入环保税法。环境税法应该基本反映各界人士的期待。气候变化和二氧化碳控制毕竟是一个环境问题,因此,为了节约立法资源和提高国际地位,把碳税纳入环境税是一个很好的政策选项。另一方面,考虑到气候变化与环境是相互影响的,应将二氧化碳与污染物进行统筹考虑,共同纳入到环保税征收范围中也是合理的。如果将来对碳税再单独立法,则既增加了立法成本又是对立法资源
14、的浪费,而等待税法修订往往间隔时间又很长。考虑到国际竞争力问题,碳税可以择机开征,但是最好在环境保护税法中为碳税设立一个开放性条款,为以后进一步细化留下空间。从这一角度出发,环境保护税名称应该修改成环境税。 第二条建议是对农业排放、机动车排放、城镇污水处理厂、垃圾处理厂排放都应该征收环境税,目前第4章第11条款的规定是错误的。税制要体现公平的原则,把这些征收对象列为税收优惠对象,从法律上难以理解。同时,建议把矿产资源开采征收的生态补偿费也转变成税,纳入环境税的范围,扩大环境税的税基。这样的环境税就成为一个“统筹生态保护与污染防治”的绿色税制。 第三条建议是增加“环保税收人专项用于环境保护”条款
15、。环保税草案中没有对税收收入使用方式进行规定。按照通常的税收理论理解,环保税将纳入一般财政预算,整体上进行统筹使用。许多发达国家应用部分或全部环境税收收入设立一般基金、环境类基金或其他社会公共基金,用于支持公共项目或环境资源类项目。排污费收入是专款专用,主要用于污染防治,是我国环保投资的一部分。在我国环保资金仍然紧缺的情况下,如果费改税后收入纳入一般财政预算,各地一般财政预算是否还能保证这部分环保资金投入将是个问题。因此,建议在税法中加入收入使用条款,明确将环保税收入专项用于环境保护。 第四条建议是环保税法草案中规定国务院将根据本法制定实施条例,有些问题需要在实施条例中进行明确和细化,如第三条
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