第一章绪论ppt课件000002.ppt
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1、课程名称:公共行政学,主讲教师: 王学栋 联系电话: 8398080 E-mail:,关于课程名称的说明 行政学、行政管理学、公共行政学、公共管理学等实际上指的是同一门科学,英文中为:Public Administration 公共管理学是随着我国MPA教育的兴起而出现的一种时髦叫法,仔细探究其内容,与传统的行政管理学大同小异,只不过是公共管理的主体范围扩大了,教学与参考用书:,第一章 导 论,主要讲授以下几个问题 行政与公共行政 公共行政的概念与特征 公共行政学的概念及其特征 公共行政学的产生及其演进 当代中国公共行政学的发展与展望,一、行政与公共行政,行政(Administration)界
2、说: 管理 管理成为人类社会的存在方式 中国古代,管与理是分开的 郑人使我掌其北门之 管 王乃使玉人 理 其璞,乃得宝焉 在西方,人们对管理的认识不同 管理是一项活动、任务、职业 管理就是决策 管理是第四生产要素,现代汉语词典: 行政是“行使国家权力的(活动);机关、企业、团体等内部的管理工作。” 行政的英文为Administration 英汉大词典:除行政外,还有管理、执行、实施等义,美国学者A.邓瑟(Dunsire,1973)在行政:词义与科学中分析了它的的15种不同含义。,私人行政 公共行政 私人领域(主体) 公共领域(主体) 私人事务(私人问题) 公共事务(公共问题) 私人权利公共权力
3、 私人利益公共利益 隐私性开放性 自主性参与性,二、公共行政(PA)的概念及特点,尼格罗: “用一句话下定义常常是必要的,在教科书中尤其是这样,但是,在公共行政学的领域中,情况证明并非如此。实际上,对公共行政学文献的考察表明,凡是作者试图用一句话下定义的地方,他往往又在其后的段落中紧接着加以补充。”,菲利克斯A尼格罗、劳埃德G尼格罗:公共行政学简明教程,中共中央党校出版社1997年版,德怀持沃尔多(Dwight Wald) : “公共行政学中所有用一句话或一段话的定义的直接结果,是精神麻痹远胜过启蒙和激励。这是由于术语的严肃定义不可避免地含有一些抽象的单词或词组。简单地说,这些抽象的单词和词组
4、只能用其他抽象的单词和词组所解释,在这个过程中。它的真实性和重要性就变得令人因惑和模糊不清了”。,1.国内外代表性观点,从三权分立的角度: 立法、行政、司法部门,行政是行政部门的活动(魏劳毕) 从政治与行政二分的角度: 政治是国家意志的执行;行政是国家意志的执行(古德诺:政治与行政,华夏出版社1989年版),从管理学角度: 运用组织、领导、计划、协调、控制等手段推行政务(怀特);行政是“一种具有高度理性的人类合作努力”(沃尔多) (4)从公共政策的角度: 制定和执行政策的活动(戈德特纳),综合性角度: 公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程,以实现立法的、行政的和司法的政府命令,为整个
5、社会或其某个部分提供管制和服务的职能。,公共行政是在公共环境中共同合作的群体努力;包括所有三个部门执行的、立法的相司法的它们的相互作用;在制定政策方面有重要作用,因此是政治过程的一部分;明显不同于私营机构的行政;在提供社会服务方面,与许多私人团体和个人有密切关系。,马克思:行政即“国家的组织活动”。 在我国 早期,“召公、周公行其政” 当前,行政又称为行政管理、政府管理、公共行政、公共行政管理;严格意义上讲,应称为公共行政,2.我们的观点,公共行政,是以国家行政机关为主体的公共部门行使国家行政权力,依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行有效管理的活动。,(1)公共行政的主体特定性(
6、谁管理) (2)公共行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。(管什么) (3)公共行政活动的根本原则是依法行政。(怎么管) (4)公共行政的主要目的是为了提高行政效率与实现社会公平。(为什么管),3.公共行政的特征,(1)主体的特定性 行政机关 法律、法规授权的组织 相对于私人行政而言的,(2)职权的法定性 “凡法无明文规定(授权)即禁止,否则违法” 行政权力是不能推定的 相对于私人行政而言的,行政权的运行规则 (power) “凡法无明文规定(授权),即禁止,否则违法),即行政权力不得推定。 无法律既无行政 这是行政权力的来源与特点决定的 “主权在民”或“一切权力来自人民”
7、普遍性、主动性、单方性、强制性、优益性、不可自由处分性 私权利的运行规则 (right) “凡法无明文禁止,即允许”,即权利可以推定 私权利的“约定与意思自治”,“政府的一切权力都是人民赋予的, 一切属于人民,一切为了人民,一切依靠人民,一切归功于人民政府工作人员除了当好人民的公仆以外,没有任何权力。” (2007年两会),“老鼠过街,人人喊打” 1995年7月29日,四川省技术监督局查封了该省乐山市夹江县彩印厂未经彩虹公司合法授权而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品),同时查封了有关的印刷设备和厂房(查封过程中双方发生了冲突),并于10月上旬对该彩印厂及其法定代表
8、人万建华作出分别罚款5万元和4万元的处罚决定。8月8日,夹江县彩印厂向夹江县人民法院与成都市中级人民法院提起行政诉讼,以技监局超越职权为由,请求撤销该局作出的封存财产的行政强制措施,同时申请停止执行封存财产的决定。,社会与媒体评论,代表与委员质询四川省高级人民法院院长,“法院是打假者的保护者、还是造假者的保护伞。” 光明日报:“打假者竟然坐上了被告席” 焦点访谈:“打假者走上了被告席” 有的媒体:“恶人竟然先告状” 有的媒体:“当地法院竟然受理如此荒唐的案件制假者竟敢把打假者告上法庭成为被告夹江的地方保护主义何其严重!”,法院判决,在判决书中,夹江县法院认为:“被告省技监局作为国家行政机关,发
9、现原告县彩印厂的违法行为,采取了强制措施,虽然其适用的法律有失误,但在庭审中已补正,本院予以认可。” 关于省技监局是否越权的问题,判决认为:“根据中华人民共和国产品质量法第四十五条的规定,涉及国家行政机关的职权划分尚不明确,应由有权机关作出解释。在未作出解释之前,根据本案具体情况,本院确认被告省技监局在本案中所作出的具体行政行为是正确的,原告县彩印厂由此而提起的诉讼请求不予支持。”,郑州警车:“飞车抢劫、当场击毙”条幅,中华人民共和国人民警察法第10条、中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例第9条规定: 遇到放火、凶杀、强奸以及其他暴力犯罪,经警告无效的,可以使用武器。,北京34岁的家庭主妇
10、李女士在家中用视频与多人一起进行裸聊时,被警方抓获。李女士对事实供认不讳。经请示上级检察机关,此案刚开始北京石景山区检察院以聚众淫乱罪提起公诉,因难以定罪,日前,以刑法无相关罪名撤回起诉。,海南三亚出“奇招”:短金缺两摊点挂 “黑心店”牌,银川市兴庆区:卖淫嫖娼人员曝光台,进一步讨论的问题,“见死不救”与见义勇为问题 大学生在校期间结婚与生育问题 牙防组非法认证问题,(3)目的的公益性 行政机关不能搞盈利性活动,不能片面追求经济增长速度;也不能打着公共利益的名义行政绩工程、形象工程之实 公职人员也不得从事营利性活动 理论上,行政处罚的积极性不能太高 现实中,收支两条线(行政处罚法)落实的不够好
11、 一种新的产业的出现:“执法产业”,2004年年底,湖北省公安厅交警总队下发湖北省道路交通勤务管理暂行办法,其中第22条规定:“警务区和管段民警应不断提高管事率,做到见违必究、执法必严。大中城市交警每日纠正处罚的交通违法行为不得少于15起,其他交警每日不得少于10起。”,照片:吴幼明展示自己的一级警司授衔证书,浙江省高速交警执法规定 “每月上路执勤时间必须达到160小时,每人每月纠违70起,其中重点违法行为必须占到40%。”“每台移动测速仪每月必须查获2000起违法行为”。,湖南郴州:25公里49个限速牌为哪般,湖南长沙:大同第二小学附近限速5公里的警示牌,2006年2月,吉林省公主岭市公安局
12、施行绩效考评制。该局规定: 把罚款的10%作为奖金返还给个人,20%返还给执行罚款的基层单位;将罚款数额与绩效考评挂钩,实行末位淘汰。 2006年,公主岭市公安局罚款收入高达1600多万元,仅交警罚款就有1100多万元。财政部门将罚没收入全额返还,局里在其中拿出110多万元作为罚款奖金下发,50多名一线交警人均2万元,罚款最多者拿到了5万多元。,(4)服务的无偿性 民事行为以等价有偿为原则,而行政行为则应以无偿为原则,以收费为例外。 行政许可法第58条、59条 行政机关为全体公民、法人和其他组织提供一般公权力服务应是无偿的,不得收取任何费用。行政机关只有为特定相对人提供特定服务,方可收费。 收
13、费主体、对象、范围、条件、标准、程序的法定性 相对于私人行政而言,第五十八条:行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。 行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费。 行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照批准的预算予以核拨。 第五十九条:行政机关实施行政许可,依照法律、行政法规收取费用的,应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库,任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用
14、。,(5)范围的普遍性 两种说法 西方:“从摇篮到坟墓” 中国:“上管天、下管地、中间还要管空气” 但是,政府的职能是有限度的,读者介绍了欧洲的犯人是如何被运到澳洲去做奴隶的: 第一种方法是完全交给公权力,但发现途中死的很多,100个人大概只剩40多人。 第二种办法是制定规范进行规制,规定每个人每天要吃多少主食,要喝多少水,要配备多少医生,并由政府派出官员进行监督,这种办法有些效果,100个人有60多人活下来,但成本大了很多,后来发现死得又多了,原来是船长贿赂官员,监督官员睁一只眼,闭一只眼。 第三种办法就是所有规制都取消,采取“对岸数人”的方法,这样一来,100人可活下来90多个,成本也大量
15、减少了,即对公权力由直接规制到间接规制、再到不规制。,山东威海的强制募捐行为,“今天你捐了吗?” 最近,这句话成了山东威海人打招呼时的问候语。今年6月,山东威海市委市政府发起“慈善月”活动,市考核办制定具体的考核办法,将各单位的捐助情况列入目标绩效考核,逼得各单位把慈善募捐摆在了工作首位,一些官员更是把募捐当作“政治任务”逐级下达。当地民政局说,这叫募捐工作出现“你追我赶的生动局面”。许多单位还制定了内部捐款指标,局长三千,副局长1500,科长1000,市财政局一个水电维修工,被要求捐款500元,占他月收入的1/3。以至于维修工的爱人,看到捐款指标后,头一句话是:你把我捐了吧。就这样,短短10
16、天,募捐现金近2000万元,企业认捐超过10亿。,郑州市的馒头办、西瓜办,河南省郑州人喜欢吃馒头,所以馒头业比较发达。1998年,为了规范市场和加强馒头市场管理,郑州市政府成立了6个馒头管理办公室(市政府1个,各区政府5个)。对所有加工经营馒头的集体和个人,一律采取许可审批制度。每个许可证,要交纳1100元的办证费。并下文规定:不办许可证擅自加工经营的单位和个人,可罚款3000至2万元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成5角)。2001年3月,群众举报一家馒头厂非法生产,市“馒头办”到场处罚,馒头厂忙打电话到区“馒头办”求援,最
17、后,两级“馒头办”在现场僵持几个小时,甚至互相辱骂最后,以郑州市政府发文撤销两级“馒头办”了事。,行政许可法: 公民、法人或者其他组织能够自主决定的; 市场竞争机制能够有效调节的; 行业组织或者中介机构能够自律管理的; 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。,(6)行为的单方性 公共行政更多是行政主体单方意思的表示,行为的作出无需以相对人的同意为前提 公共行政发展的新趋势:行政指导与行政合同 民事行为的双方性 强调主体双方的合意与意思自治,(7)过程中的公开性 公开是原则,保密是另外 公权力运行规则的必然要求,与私权利运行规则相反 政务公开的必要性 公开,这是公民知情权(The r
18、ight to know)的需要 公开,政府是最大的信息中心 公开,是保证政府权力不被滥用的一个途径 阳光是最好的防腐剂 路灯是最好的警察,(8)作用的直接性 相对于立法行为而言的 (9)活动的主动性 相对于司法行为而言的 (10)行为的程序性 相对于民事行为、犯罪行为而言的,“民不告、官不究” 河北省一父亲在酒后将自己不满14岁的亲生女强奸致其怀孕,此事在村里乃至全镇人人皆知,当地派出所却对这个禽兽父亲不闻不问。记者采访时,派出所说,没有人来报案,这叫民不举官不究。,(1)行政与政治: 政治与行政的关系成为公共行政发展的一条主线 (威尔逊和古德诺认为)政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执
19、行。政治主导行政,行政从属于政治,行政不得不体现国家意志和政治。 政治与行政难以分开。,4.几个概念的区别,(2) 行政与管理: 行政是管理的一个子系统,一般与特殊的关系。但存在区别: (1)时间 (2)范围 (3)性质 (4)目的,(3)行政管理与公共行政 含义基本相同,但又不完全一样 公共行政概念的提出是基于以下三个方面 对行政管理范围的确定 对行政体系性质的确认 统治行政、管理行政、服务行政 对行政体系外部功能的强调,(4)公共行政(PA)与公共管理(PM) 近几年由于教育部设置MPA学位而引起的 MPA的译法 公共管理(PM)是一种行政改革范式 西方没有MPM 把MPA译为公共管理硕士
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