经建领域落实PPP的几个关键问题.ppt
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1、经建领域落实PPP的几个关键问题,江苏省财政厅经济建设处 二0一四年五月,经建领域,一、城镇基础设施建设项目 二、交通运输项目 三、生态环境保护项目 四、节能减排和新能源项目 五、农产品和战略物资储备项目 六、重点产业发展项目 上述项目是在专项资金管理的过程中,通过设立项目库进行组织和确定的,是专项资金管理的重中之重。,国外:PPP模式最早由英国政府于1992年提出,应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面,以及体育场、医院、学校、供水、排水等社会基础设施方面。 国内:自上世纪90年代以来,PPP开始在国内实践运用,这种实践更多的是“自下而上”的自发探索,局限在项目层面,缺乏经验
2、总结、制度安排和理论指导。 当前形势:财政部楼继伟部长指出,在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业走出去的背景下,推广使用PPP模式意义重大。 经建领域要将推广PPP模式作为一项重要的工作。,一、明确经建领域PPP项目选择的原则与途径 二、化解PPP实施中的体制机制问题 三、规避PPP项目实施过程中出现的新问题,一、明确经建领域PPP项目选择的原则与途径,财政部明确要求,尽快开展PPP项目试点工作,筛选出合适的项目先行先试,将通过中央基建预算投资、外国政府贷款、保险资金和养老金等多种渠道给予融资支持。 1、可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系
3、比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点,“如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等,现有项目也可以引入PPP模式进行升级改造”。 2、对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理,尽快筛选出合适的项目先行先试。 (1)新建基础设施(绿地项目)。如在英国公私合作项目中,私营公司参与学校、医院到国防设施等新建基础设施资产的融资、建设和管理。 (2)将现存基础设施资产的升级改造和管理职责转给私营组织。如:私营企业负责存量资产的大修和维护(棕地项目),或将现存的公用事业运营权转让给私营企业,由其负责向公众供水或供电。,(一)项目选择的三大原则 1.划清政府与市场边界,在政府投资合理范围内选择PP
4、P项目- (B) A.一般竞争性领域、产业 B.公益性、准公益性领域 2.在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP-(A) A.收费机制已建立 B.收费或调价困难 3.明确中央与地方事权- (A) A.以地方为主参与PPP B.中央和地方共同参与PPP C.以中央为主参与PPP,(二)五个现有途径 1、规划 2、实施方案 3、财政预、决算 4、投资计划 5、国内外贷款项目 6、其他项目,规划确定项目,1、专项规划 2、重点中心镇、一般建制镇法定规划、规划设计等 十二五规划 A.“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划 B .“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划 C. “十二五
5、”节能环保产业发展规划 D. 国家基本公共服务体系“十二五”规划 E.“十二五”综合交通运输体系规划 F. 风电光电“十二五”专项规划 G .页岩气“十二五”规划 H.全国城镇天然气发展“十二五”规划 I .“十二五”国家战略性新兴产业发展规划 J .再生能源发展“十二五”规划 K. 能源发展“十二五”规划 L . 海水淡化产业发展“十二五”规划,规划确定项目,江苏省十二五规划 A.江苏省“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划 B.江苏省“十二五”城乡生活垃圾无害化处理设施建设规划 C.江苏省“十二五”基本公共服务体系规划-主要涉及基本公共教育、基本医疗卫生、就业与社会保险、社会救助与福
6、利、人口与家庭服务、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务、基本公共交通服务、环境保护的公共服务等方面内容。提出到2015年,全省基本公共服务体系比较健全,城乡区域间基本公共服务基本实现均等化。到2020年,全省基本公共服务体系更为健全,基本公共服务水平在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。 D.江苏省“十二五”培育和发展战略性新兴产业规划-着力发展一批引领省内乃至国内产业结构调整的高端产业;着力突破一批高端技术、培育一批高端环节产品;强化政策扶持、营造良好环境,着力打造一批世界级的领军企业;注重有序发展、错位竞争,着力形成优势互补、特色鲜明的产业布局. E.江苏省“十二五”能
7、源发展规划 F.江苏省“十二五”环境保护和生态建设规划 G.江苏省“十二五”综合交通运输体系发展规划,(三)目前经建领域项目情况 1、目前已具备条件的领域 保障房、停车场、通迅 较发达地区:供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能、城市地下管廊 2、需要创造条件的领域 欠发达地区:供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能等 3、暂不具备条件,需改革的领域 铁路 、航空、港口、电力、邮政等,国家首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本,“以前民营企业主要是在制造业,现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用,市场能做的政府不做,民营经济
8、能做的国企不做,社会组织能做的政府不做。” 4月23日,李克强总理主持召开国务院常务会议,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。” 国务院常务会议决定,按照政府工作报告部署,在铁路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面,首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。,其他省PPP项目,1、黑
9、龙江省2014年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”,引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域,与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作,并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目,引资总额度约合2.43亿美元。 以“既有建筑节能改造项目”为例,项目采取PPP模式,政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分,有效“捆绑”整合多种资源,加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程,在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢”。 黑龙江省财政厅将在各类专项资金投放上,重点考虑优先
10、支持PPP项目。对于已建成运营的项目,运用PPP模式盘活存量资产,化解项目现有债务,创造更多现金流用于新项目建设。 2、湖南省洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目,亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。,我省探索PPP,苏北重点中心镇建设工程省级奖补办法融资创新:支持和鼓励创新城镇建设投融资体制机制,对于在城镇建设和维护中优先推广应用公私合作(PPP)模式的,省级引导资金可作为政府方资本金投入或用于保证社会资本合理回报的资金来源。 苏北地区建制镇污水处理设施建设省级引导资金管理办法各市、县人民政府是城镇污水处理设施建设的责任主体,要积极筹措建设资金,创新城镇污水处理设
11、施建设投融资体制机制。对优先推广应用推广应用公私合作(PPP)模式的污水处理设施建设项目,省级引导资金可作为政府方资本金投入或用于保证社会资本合理回报的资金来源。,(四)PPP项目走出去 中东欧、亚洲、非洲、北美、澳洲市场,主要考虑: 1、经济发展水平 2、市场环境 3、投资需求 4、资源禀赋 中非发展基金有关专家提出: (1)中国企业、中国金融机构应该更多参与到国际竞争市场当中,而非洲是我们参与一些欧美发达国家这种市场的一个练兵场,所以对非洲来讲我们应该下更多力气更多研究。 (2)具体到PPP领域来讲:一是选择法律比较健全,政治体制比较稳定的国家,南非、尼日利亚或者是一些东非比较稳定的埃塞俄
12、比亚、肯尼亚等国家;二是加强合作伙伴的选择,对合作机构要有足够了解,对他们的利益关切点,对他们的处理问题方式有一定的了解。三是要重视和中介机构的合作,依靠中介机构的力量,像高校、国内研究机构的力量。,支持企业运用PPP模式“走出去”,财政部楼继伟部长指出:我们要在国内“练好兵”的基础上,按照“成熟一个,推进一个”的原则,支持企业运用PPP模式走出去。在具体操作过程中,要着重把握以下两点: 一是鼓励国内企业“集团作战”。PPP模式不再局限于项目建设环节,而是贯穿项目“全生命周期”各个阶段。因此,要想在国际市场“站稳脚跟”,国内企业就要向发达国家学习,改变以往“单打独斗”的做法,实现“海陆空联动”
13、,以“运营商”为中心,由运营商牵头,将国内的设计院、工程建设企业、设备供应商、银行、律师事务所等联合组成利益共同体,“组团走出去”,发挥各自在项目设计、建设、设备生产、运营、融资、法律等方面的优势,提高综合竞争实力。同时,在投资主体股权结构上,可以实现多元化,充分调动民营企业、国有企业等各类经济成分联合“走出去”的积极性。当然,也可以与东道国企联合,在SPV中“拴入”东道国政府和企业,实现东道国和我国投资主体的互利共赢,在获得东道国政府和民众支持的基础上,更好地解决“走出去”的“水土不服”的问题。,支持企业运用PPP模式“走出去”,二是要发挥金融机构的“服务和保障”作用 一方面,理念要“与时俱
14、进”。在PPP模式下,贷款偿还以项目未来现金流为保障,银行对项目发起人其他资产基本没有追索权,这就需要银行跳出“以担保锁定风险”的传统做法,通过积极参与项目前期论证,准确预测未来现金流,合理评估融资风险,从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”,有针对性地提供“一揽子”融资方案。 另一方面,融资要“多措并举” 。受制于利率政策、人民币升值等因素,我国金融机构应积极依托境外分行的资金池,实现低成本境外融资。对于使用我国设备或施工的PPP项目,可以发挥政策性金融“扶持”作用,利率可优惠,期限可延长等。,二、化解PPP实施中的体制机制问题,PPP模式体制机制问题的关键是政府的职能问题。 政府参与P
15、PP模式,要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色,对企业的营运决策产生巨大影响,有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任,几方共同完成项目,是平等互惠的关系。 (一)政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障,清除政策、法律等障碍,为此模式的开展和推广护提供坚实稳定的宏观环境和氛围。 (二)政府的微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。 当然,政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的,而是相互渗透和补充的。,二、化解PPP实施中的体制机制问题,立足PPP模
16、式中政府职能定位,目前化解PPP实施中的体制机制问题主要有五个方面: (一)政府投资项目审批的问题 (二)PPP项目招标或采购的问题 (三)财政投入方式的问题 (四)财政补贴核算的问题 (五)PPP项目投资监管的问题,(一)政府投资项目审批的问题,1、问题 (1)如何让企业更多参与项目前期工作,即参与项目的立项和可行性研究申报 (2)如何使地方自主定项目、投项目 2、考虑 (1)各类政府投资信息公开,并畅通企业等潜在的市场投资主体意见反馈渠道 (2)政府投资事前经济评价机制 (3)事权和支出责任相适应的制度,(一)政府投资项目审批的问题,立足当前,更多的是要考虑PPP项目的发起。 1、前面已提
17、及经建领域政府层面PPP项目的提供的原则与途径,唯一缺少PPP项目发起和开发的另一种可能性:一些政府接受私人公司主动提出的非应标建议书。 非应标建议书是由欲承办公私合作项目的私营方所制作的建议书,由私营企业主动提交。接受并鼓励非应标建议书使政府受益于私营部门的知识和想法,并有效提高私人资本的积极性。这是PPP模式推广到一定阶段的产物。 2、注重公私合作项目的市场推介。 市场推介包括:进行投资人讲座、会议;发放关于项目的宣传资料;在行业刊物上中刊登资料等。 在公私合作计划的初始阶段,市场推介尤为重要政府需要积极地激发投标人的兴趣,增加竞争压力,并有助于识别潜在投资人。 在公私合作招投标阶段,必须
18、进行市场推介-对招标程序的启动做宣传。,(一)政府投资项目审批的问题,财政部门的市场推介 财政部王保安副部长指出:当前要“增进共识,提高能力”,认真做好PPP模式的宣传、培训工作。深入有效的宣传、培训工作是推广运用PPP模式的重要保障,有利于形成良好的市场与社会氛围。从国际经验看,宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责,对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用。目前,财政部已经通过报纸、杂志、网站等媒体渠道,对PPP模式进行了一定宣传。 下一步,还要进一步加大宣传、培训力度,重点做好以下工作:一是要抓紧开展全方位、多层次的培训。要使财政部门和企业的相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要
19、点,更好地在实践中运用PPP模式。二是要加强社会舆论引导,通过广泛的媒体宣传,增进政府、社会与市场主体共识,提高公众对PPP模式的认可度。各级地方财政部门要充分利用报纸、电视、广播、网络等渠道,继续以多种形式组织开展宣传工作。三是及时总结国际国内开展PPP的经验教训,积累数据,建立公开高效的信息发布渠道,对PPP推广运用工作给予支撑和借鉴。,(一)政府投资项目审批的问题,PPP项目审批 的重点与传统项目不同: 1、目前我国政府投资性项目审批程序,主要是对项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计的审批。 其中:项目立项是对拟建项目提出框架性的总体设想,主要论证项目建设的必要性,确定项目匡算额、资
20、金来源等。可行性研究是在制定某一建设项目之前,对该项目实施的可能性、有效性、技术方案及技术政策进行具体、深入、细致的技术论证和经济评价,以求确定一个在技术上合理、经济上合算的最优方案和最佳时机而写的书面报告,进一步确定项目估算额。 初步设计审批最终确定项目概算投资额。 2、PPP项目审批工作,贯穿于PPP工作流程中的前四阶段:明确PPP项目、评估和构建PPP、设计PPP合同、管理PPP交易。这四阶段工作由PPP中心负责实施,或由PPP中心委托相关专业机构实施-也就是就说PPP中心承担了PPP项目的确认工作。“管理PPP交易”完成,签订了所有项目和融资协议 ,合同生效后,PPP项目审批工作“水到
21、渠成”。 因此,要探索研究项目审批与PPP模式相融合的机制,更要尽快研究设立PPP推广中心。,国际PPP中心经验,国际经验表明,PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构,承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际PPP中心经验,有助于我国各级PPP中心的建立与运行,促进我国PPP实践。 1、设立PPP中心的必要性 PPP是一段政府与市场的长期合作关系。因此,PPP不仅仅是一种融资机制,更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用PPP,需要制定完善的PPP政策和战略,参与PPP项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期(这一过程长达20-3
22、0年,甚至更长)的管理,要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。世界银行指出,从国际经验看,政府在履行PPP职能时,普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题,需要建立PPP中心予以弥补。 世界银行、经济合作与发展组织的研究均表明,凡是PPP市场较成熟的国家,都建立了国家PPP中心甚至地方PPP中心。作为PPP专门管理机构,PPP中心利用自身专业人员和大量外围专家,可以为政府提供专业技术支持,有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题,在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。,国际PPP中心经验,2、PPP中心的主要职能 从全球范围
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