风险与责任食品安全法律制度创新.ppt
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1、风险与责任 食品安全法律制度创新,国家食品药品监管总局法制司 徐景和 2015年8月,前 言,食品安全 全人类共同关注的重大问题 民生福祉 经济发展 社会和谐 国家形象,前 言,食品安全 全人类共同关注的重大问题 执政理念 发展水平 政府责任 国际义务,前 言,食品安全法 2015年4月24日十二届全国人大常委会 第十四次会议修订通过 主席令第21号 2015年10月1日起施行,前 言,食品安全法 高 票 通 过 160票赞成、1票反对、3票弃权 104条 154条 1.5万字 3.0万字,前 言,1.史上最严的食品安全法 2.中国食品安全法治建设史上具有 新的里程碑意义 3.有助于恢复中国消
2、费者对 食品行业和食品安全的消费信心,前 言,食品安全法 2004年启动修订 2009年颁布实施 2013年启动修订,前 言,法律自制定发布之日起 即与时代渐行渐远 德 萨维尼(17791861) 法为天下之公器 变为天下之公理,前 言,食品安全法 里程碑 划时代 新纪元 盛世华章,前 言,法 律 昨天的故事 今天的知识 明天的梦想 美 肯尼迪大法官,前 言,总 体 思 路 全面贯彻落实新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断、新要求,通过监管理念、体制、制度、机制、方式等创新,着力解决食品安全工作中存在的突出问题,进一步增强监管工作的科学性和有效性,全面提升食品安全保障水平。
3、,前 言,(一)贯彻中央要求 1.重大政治问题 2.公共安全体系 3.统一权威机构 4.最严监管制度 5.社会共治格局,前 言,1.重大政治问题 食品安全关系人民群众生命健康安全,关系经济社会可持续发展,关系着中华民族的未来,能不能给老百姓一个满意的交代,是对党执政能力的重大考验,必须下最大的气力,切实抓紧抓好、抓出成效,确保老百姓“舌尖上的安全”。,前 言,2.公共安全体系 食品安全问题燃点低、触点多,容易引发社会问题、政治问题。食品安全工作不仅是保障和改善民生的重要内容,也是维护公共安全和促进社会和谐稳定的重要方面,必须把食品安全监管纳入公共安全体系进行部署。,前 言,3.统一权威机构 改
4、革和完善食品药品安全监管体制机制,健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制,对食品药品安全进行集中统一监管,职能要整合、机构要统一、队伍要专业、制度要从严、监管要规范、执法要公正,进一步增强监管工作的协调性、执行力和权威性。,前 言,4.社会共治格局 食品安全工作是一项复杂的社会系统工程,需要多部门、各地方齐抓共管,需要政府、企业、社会多方共治,需要全社会共同参与。要加快构建起企业负责、政府监管、行业自律、社会协同、公众参与、媒体监督、法治保障的食品安全社会共治格局。,前 言,5.最严监管制度 要源头治理、标本兼治,形成覆盖从农田到餐桌的全过程的监管制度,建立一套具有普遍震慑作用的监管规
5、则和方法。完善法律法规及配套规章制度,构建严刑峻法的制度环境,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保公众饮食安全。,前 言,(二)坚持问题导向 问题是时代的声音 问题是社会的格言 问题是创新的号角 问题是变革的动力,前 言,食品药品历史 问题史思想史成长史进步史 成长性时代 成长性社会 成长性思维,前 言,1.问题的定位 理想状态 困难程度 影响力度 破解难度 理论自觉与实践自觉,前 言,2.问题的形态 看待问题的方式 对待问题的态度 研判问题的视野 破解问题的能力 现象本质 轻重缓急 宏观微观 主观客观,前 言,问题丛林 社会解决的问题 V 法律解决的问题 立法解决的
6、问题 V 执法解决的问题 法律解决的问题 V 规章解决的问题 本法解决的问题 V 他法解决的问题 立法中重大问题 V 立法中一般问题,前 言,疑难问题 Q 解疑释惑、需找答案 制度问题 P 解决问题、提出对策 理论问题 I 解释问题、提出理论,前 言,粗放化 碎片化 部门化 城市化 短期化 及时性 系统性 针对性 有效性 适应性 协调性 匹配性 操作性,前 言,我国食品企业违法生产经营现象仍然存在,食品安全事件时有发生,监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要,法律责任偏轻、重典之乱威慑作用没有得到充分发挥,食品安全形势依然严峻。,前 言,(三)坚持国际视野 过去数十年,传统的食品安全
7、措施已被证明不能有效地控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法,以确保适应全球食品安全出现的新挑战。 2001年2月世界卫生组织 全球食品安全战略,前 言,为应对即将出现的大量根本性变化,FDA致力于从根本上转变监管全球产品安全和质量的方式。FDA将在未来十年从一个处于全球化世界中的国内监管机构转变成为一个真正意义上的全球监管机构,为营造一个产品安全质量无国界的监管环境做好充分的准备。 2011年6月20日美国FDA通向全球产品安全和质量之路,前 言,全球化已从根本上改变经济和安全格局,要求对固有的工作方式做重大调整,从而保护和提升美国人民的健康状况。 . 数十年来,在产品安全标准方面,
8、始终是世界公认的领跑者。但展望未来,不能再依靠以往管理产品的手段、行动及策略。 通向全球产品安全和质量之路,前 言,如果没有一个强大的FDA,让它拥有必要的资源来确保明智、合理、基于科学和前沿的监管,人民和经济都会遭到不可估量的损失。 Margaret A. Hamburg 2012,前 言,今天,我们认识到,要成功地保护美国公众健康,就必须以全球化的方式思考、行动和参与,我们的关注必须超越国界。 在全球急剧变革和加速全球化的进程中,我们必须共同努力,通过全新的、前所未有的、甚至打破常规的方式,为全球消费者建立起公共健康安全网。 Margaret Hamburg 2012年4月23日,前 言,
9、食品安全监管 基础:科学化 体制:统一化 方式:现代化 格局:社会化 方略:法治化,前 言,(四)坚持立足国情 三个世界 三个阶段 多元社会 开放社会 转型社会 中国的问题 世界的眼光,前 言,前 言,前 言,美国CDC公布的数据显示 年约有4800万名美国人 (每6人中有1人)罹患食源性疾病, 约有12.8万人住院,有3000人死亡。,前 言,前 言,2015英国经济学人智库 Economist Intelligence Unit 全球食品安全指数报告 Global Food Security Index 42/109 中国64.2分 食品价格承受力 61.0 50 食品供应能力65.2 3
10、9 食品质量安全保障69.3 38,前 言,前 言,2014年1月 非政府国际救援组织乐施会公布 全球吃得好排行榜 中国在125个国家中位列57 评选标准 人人能吃饱 食品价格 食品质量和健康,前 言,2013全球幸福指数报告 2013年9月9日,美国哥伦比亚大学地球研究所发布了2013全球幸福指数报告,丹麦成为2013年世界最幸福的国家,挪威、瑞士分列二、三。在156个调查国家里,卢旺达成为幸福指数最低的国家。中国列第93位。,前 言,联合国开发计划署 91/187 2014年中国人文发展指数(HDI)为0.719,在187个国家中居91位,为中等人文发展国家。,前 言,深层次问题 体制问题
11、 机制问题 产业问题 诚信问题,前 言,关注度高 满意度低 参与度高 容忍度低 期望值高 信赖值低 焦虑感高 安全感低,前 言,(五)坚持创新动力 不改变食品安全法的立法模式 不改变食品安全法的立法目的 不改变食品安全法的基本结构 不改变现行监管部门职责分工,前 言,1.不改变食品安全法的立法模式 综合式与要素式 食品安全法 食品质量安全法 食品法 立法模式 基本定位,前 言,2004年 卫 生 安 全 立法模式 监管职责 治理理念 治理模式,前 言,一个新概念的出现 绝不是事物内涵与外延的简单调整 一个新概念的出现 往往标志着一个新时代的到来,前 言,风险治理深度 全程治理广度 政府治理高度
12、 内涵外延法 理念提升法,前 言,2013年 安 全 质 量 监管事项 责任范围,前 言,最低要求 强制保障 法律责任 层级要求 商业选择 社会责任,前 言,2.不改变食品安全法的立法目的 保证食品安全 保障公众安康 促进产业发展 规范生产经营活动 加强监督管理 价值目标 工具目标 立法目的 基本定位,前 言,立法目的的基本功能 法律制度 法律原则 司法解释 立法目的 弥补成文法缺陷,前 言,食品安全法的立法定位 食品安全法 产业促进法 食品安全与产业促进的关系 行政监管与行业管理的关系,前 言,3.不改变食品安全法的基本结构 10章104条 10章154条 第4章分节,前 言,第四章 第一节
13、 一般规定 第二节 生产经营过程控制 第三节 标签、说明书和广告 第四节 特殊食品,前 言,4.不改变现行监管部门的职责分工 效能治理 宏观:监管体制 中观:监管模式 微观:监管方式,前 言,为了适应食品安全监管体制改革的需要,增强食品安全监管的科学性和有效性,保证食品安全,保障人民群众身体健康和生命安全,决定对食品安全法进行修订。,前 言,以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制,解决当前食品安全领域存在的突出问题,以法治方式维护食品安全,为最严格的食品安全提供体制制度保障。,前 言,监管体制改革 科学 统一 权威 高效 多元型 综合型 单一型,前 言,国务院食品安全委员会 国务院食
14、品药品监督管理部门 国务院卫生行政部门 国务院其他有关部门,前 言,食品药品监督管理 115 卫生行政 53 质量监督 27 农业行政 19 公安机关 8,前 言,进一步完善监管理念 进一步完善监管体制 进一步完善监管制度 进一步完善监管机制 进一步完善监管方式,前 言,四个追求 理念现代 价值和谐 制度完备 机制健全,前 言,四个全面 风险全面防控 责任全面落实 体系全面推进 能力全面提升,前 言,理念创新 体制创新 法制创新 机制创新 方式创新 战略创新 文化创新,前 言,理念创新 生命有如一张极大的挂毯,我们却从其反面来面对它,这使得它的外表看起来像是点和结编织起来的迷魂阵,其大部分看起
15、来都是混乱不堪的。 美休斯敦史密斯,前 言,理 念 对事物的概念性的把握 具有稳定性和普遍性的特点 意 象 事物的形象性的把握 具有变动性和个别性的特点 苏格拉底,前 言,现实世界是理念世界微弱的影子 (柏拉图) 某种不变的本性 可感事物的原因 (亚里士多德) 逐渐接近而又永远留在彼岸的目标 (黑格尔),前 言,理 念 哲学基础 指导思想 基本原则 核心价值 根本宗旨 终极目的 基础性 根本性 全局性 战略性 灵魂 方向 道路 动力 局面,前 言,法律的种类 法律价值 法律原则(法上法) 法律制度 法律规范(法中法) 法律功能 法律效益(法外法) 有理性无感性则盲 有感性无理性则空,前 言,确
16、立风险治理理念 第三条 食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度。 将风险治理理念贯彻到底,一、风险治理,风险治理 钥 匙 基 石 核 心 从经验治理到科学治理的转变 从传统治理到现代治理的转变 转折点 着力点 制高点,一、风险治理,风险与安全 对立统一 此消彼长,一、风险治理,太:初始、宗源、无上。极:最端之位、结构之元。太极的字面含义:最高级、最标准、最完美之义;太极的真实含义:事物存在与运动的机理,以旋机为运动形式,以圆融为运动品质。,一、风险治理,太极图是图式最简单、内涵最丰富、造型最完美的图案,古今中外没有哪个图案有如此深刻的内涵,它可以概
17、括宇宙、生命、物质、能量、运动、结构等内容,可以揭示宇宙、生命、物质的起源。 太极图有七大含义:结构、规则、玄机、均衡、圆融、变易和方向。,一、风险治理,时空压缩 (compression of time and space) 戴维 哈维 David Harvey 相互协调 相互包容 择优综合 相互冲突 相互排斥 相互否定,风险防控,77,1.全球化,一、风险治理,时空延伸 安东尼 吉登斯 Anthony Giddens 第三条道路 超越左与右 失控的世界,风险防控,79,一、风险治理,风险社会 乌尔里希贝克(Ulrich Beck) 慕尼黑大学教授 伦敦政经学院教授,一、风险治理,墨菲定律
18、(Murphys Law) 越怕出事,越会出事 Anything that can go wrong will go wrong 如果有两种或以上选择,其中一种将导致灾难 则必定有人会作出这种选择 If there are two or more ways to do something, and one of those ways can result in a catastrophe, then someone will do it.,一、风险治理,卫生 ? 安全 风险 食品卫生 食品质量 食品安全 矛盾的同一性和斗争性,一、风险治理,不在安全与风险的对立中 研究食品安全 就不知道食品安全
19、的奥妙 不在安全与风险的统一中 把握食品安全 就不知道食品安全的真谛,一、风险治理,食品安全风险 多样性 广泛性 复杂性 高发性 叠加性 放大性 大数据 云计算 自媒体 矛盾的普遍性与特殊性,一、风险治理,风险的影响 全球化 信息化 市场化 社会化 法治化,一、风险治理,完善风险监测制度 完善风险评估制度 建立风险分级制度 建立风险交流制度 建立风险自查制度 建立责任约谈制度 建立特食严管制度,一、风险治理,一、确立风险分级制度 分类监管 绝对:无处不在 无时不有 相对:有轻有重 有缓有急 策略:分类监管 分步实施,一、风险治理,第一百零九条 县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据
20、食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等,确定监督管理的重点、方式和频次,实施风险分级管理。,一、风险治理,具有较高程度安全风险的食品(22) 具有较高风险的食品相关产品(41) 有发生食品安全事故潜在风险(47) 发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者(109) 食品安全系统性风险(107) 监管区域内的食品安全隐患(107),一、风险治理,产品分级 环节分级 场所分级 时段分级,一、风险治理,二、建立风险交流制度 风险治理体系 风险评估 风险管理 风险交流 2006年联合国粮农组织、世界卫生组织 食品安全风险分析国家食品安全 监管机构指南,一、风险治理,第二十三条 县级以上人民政府
21、食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构,应当按照科学、客观、及时、公开的原则,组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等,就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。,一、风险治理,组织者:县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构 参与者:食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等。,一、风险治理,原 则 科学、客观、及时、公开 内 容 食品安全风险评估信息 食品安全监督管理信息,一、风险治理,食品安全 1.数量安全 质
22、量安全 2.事实安全 法律安全 3.绝对安全 相对安全 4.动态安全 静态安全 5.显性安全 隐性安全,一、风险治理,6.过程安全 结果安全 7.生产安全 经营安全 8.现实安全 未来安全 9.个体安全 公共安全 0.客观安全 感受安全,一、风险治理,食品风险 1.天然风险 人为风险 2.原发风险 继发风险 3.科技风险 道德风险 4.系统风险 区域风险 5.微生物风险 物理性风险 化学性风险,一、风险治理,三、建立风险自查制度 第四十七条 食品生产经营者应当建立食品安全自查制度,定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化,不再符合食品安全要求的,食品生产经营者应当立即采取整改措施;
23、有发生食品安全事故潜在风险的,应当立即停止食品生产经营活动,并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告。,一、风险治理,第八十三条 生产保健食品,特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品的企业,应当按照良好生产规范的要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系,定期对该体系的运行情况进行自查,保证其有效运行,并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门提交自查报告。,一、风险治理,食品安全自查制度 自查与分级结合 自查与整治结合 自查与报告结合,一、风险治理,四、建立责任约谈制度 第一百一十四条规定,食品生产经营过程中存在食品安全隐患,未及时采取措施消除的,县级以上人
24、民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。,一、风险治理,第一百一十七条规定,县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险,未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的,本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。地方人民政府未履行食品安全职责,未及时消除区域性重大食品安全隐患的,上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。,一、风险治理,被约谈后,食品生产经营者应当立即采取措施,进行整改,消除隐患。被约谈的食品药品监督管理部门、地方人民政府应当采取措施,对食品安全监督管理工作进行整改。约谈及整改情况纳入档案或者记录。责任约谈情况和
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