【精品讲座课件】PPP:政府和社会资本合作——理论、政策与实务(上).ppt
《【精品讲座课件】PPP:政府和社会资本合作——理论、政策与实务(上).ppt》由会员分享,可在线阅读,更多相关《【精品讲座课件】PPP:政府和社会资本合作——理论、政策与实务(上).ppt(74页珍藏版)》请在三一文库上搜索。
1、PPP:政府和社会资本合作 PPP (Public-Private-Partnership) 理论、政策与实务 Theory,Policy and Practice,目 录,PPP的相关理论 PPP运作机制与操作流程 PPP优势、劣势、瓶颈 PPP在中国发展状况与相关法规政策 PPP主要应用领域与应用模式选择 PPP 案例 PPP合作伙伴找谁比较靠谱? PPP绩效评价,PPP的相关理论,明晰几个概念:商品、资本市场,市场 资本市场,什么是金融? 金融,就是资金在不同主体之间或不同时间上的契约安排或制度安排。 PPP很大程度就是一种金融安排,同时,它需要变换多端的一系列法规及合同来实现。,PPP
2、项目经历时间长,参与方多,各方关系错综复杂,风险贯穿于项目的全过程。PPP成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担。,传统模式下的政府支出时间分布:大量前期投入,年度财政支出波动。,PPP模式下的政府支出时间分布,定 义,PPP的基本概念:PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作模式,指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式,主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型,狭义PPP和广义PPP,广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系,具体可分为外包、特许经
3、营和私有化三类;狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作,共享收益,共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型,我国官方的PPP为广义PPP,服务合同 资产和设备维系,公共部门保留所有权,期限:1-5年,管理合同 设施和运营管理,公共部门保留所有权,期限:约5至15年,租赁合同 私营部门全面负责运营服务和投资,公共部门保留所有权,期限:10至30年,特许经营权合同 私营部门投资新建或现有基础设施项目,负责运营,合同期限内私营企业拥有经营权,期限:10至50年,公共部门,私营部门,私营部门,所有权/资本投资,相关风险,PPP模式下的合同类型
4、,PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现,按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度,合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同,特许经营权合同等; 特许经营权合同中,社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分公司,通过使用者付费,及必要的政府付费获得合理投资回报,我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主;,国际PPP的发展历程,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,中国推行PPP的动机:将原由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设,政府采购服务,将政府债务转化为企业债务,推动PPP的重要推手
5、是原有的地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债,市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴,法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此,PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。,PPP的 本质,核心在于负债关系的变化将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债,政府采购服务,将政府债务转化为企业债务;,PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护,相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作,杠杆增加
6、,但因项目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。,PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资,以换取公共品与服务项目长期特许经营权,政府将部分债务转移至私人部门。,具体体现,PPP在国内的相关政策演进,2000年,建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年,建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年,建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年,国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见,即旧非公36条 2010年,国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年,国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年,国家发改委关于
7、发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年,财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年,财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年,财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知 ,2014年,PPP在国内复兴的分水岭,2014年3月,财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。,2014年5月26日,财政部成立PPP工作领导小组,王保安副部长担任领导小组组长,办公室设在金融司。,2014年5月8日,财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。,2014年8月,江苏省
8、财政厅举办首批政府和社会资本合作(PPP)试点项目培训暨推介会,公布全省15个PPP试点项目。,2014年11月30日,财政部发文公布30个PPP示范项目,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。,PPP模式,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多,其中多数是按广义的PPP进行分类的,世界银行:综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度,将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式 联合国培训研究院:按照狭义PPP进行分类,认为世界银行PPP分类选项中的特许经营Conces
9、sion、BOT和BOO三类模式称为PPP,而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴 欧盟委员会的:PPP分类分为,传统承包类,一体化开发和经营类,合伙开发类。 加拿大PPP国家委员会:按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式。O&M、DB、DBMM、DBO、LDO、BLOT、BTO、BOT、BOOT、BOO、BBO,PPP分类,PPP分类,PPP分类,PPP模式比较,PPP按合作双方的角色分类:,PPP按适用对象分类:,其它分类方式,PPP模式承担责任大小比较,政府存量资本 PPP TOT ROT PUOT LOUT PUO PO,1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营
10、企业的组合,体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构,既可以是本国私营企业,也可以是外国公司,所以,PFI模式的项目主体较BOT模式单一。 2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理,首先,对于项目建设方案,政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案,最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定;BOT模式则事先由政府确定方案,再进行招标谈判。其次,对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等,都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定,不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定,如:土地在BOT模式中是由政府无
11、偿提供的,无需谈判,而在PFI模式中,一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以,PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。 3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制,这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体,BOT公司通常自身就具有开发能力,仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力,在项目开发过程中,广泛的应用各种代理关系,而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确,以确保项目开发安全。 4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后,如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益,则可以继续
12、拥有或通过续租的方式获得运营权,这是在前期合同谈判中需要明确的;而BOT模式则明确规定,在特许权期满后,所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。,英国PFI(Private Finance Initiative,民间主动融资)与BOT 的差异,PPP的应用领域,【PPP 名词】 1.全生命周期(Whole Life Cycle),是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 2.产出说明(Output Specification),是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准,以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。 3.物有所值(Value for Money,VFM)
13、,是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 4.公共部门比较值(Public Sector Comparator,PSC),是指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。 5.使用者付费(User Charge),是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 6.可行性缺口补助(Viability Gap Funding)
14、,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。,7.政府付费(Government Payment),是指政府直接付费购买公共产品和服务,包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。政府付费依据主要是设施可用性、产品和服务用量和质量。 8.委托运营(Operations & Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资
15、本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 9.管理合同(Management Contract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。 10.建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相
16、关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 11.建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO),由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。 12.转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 13.改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate
17、-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,PPP 运作机制与操作流程,一、PPP运作机制分析运作模式(1/3),PPP运作模式,PPP模式的结构: 政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。 政府与提供贷款的金融机构达成直接协议,该协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定,该协议使特殊目的公司能比
18、较顺利地获得金融机构的贷款。 采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营,在PPP项目的运作中,涉及多个参与方政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等,其职能和需求如下(2/3),基于多方参与,公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险的分担(3/3),PPP模式设计的核心是风险分担,为了实现更好、更有效地完成PPP项目,就必须先识别出项目风险,并对这些风险进行合理的分担。因此,风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设,并且分担相应的责任和风险,这是PPP模式在
19、全球基础设施建设方面广泛应用的原因。,公共部门要实现合理的风险转移,这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因,而民营部门则要求在合理的风险分担基础上,要达到预期的投资回报,这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。,风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方,即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方; PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担,并且能够产生最大的项目效益,即低成本原则,从承担风险中最能获益的那一方,风险并不一定转移给那一方,也可能
20、共同分担。在不同的PPP项目中,由于项目的限制和范围不同,风险的分担情况会有所不同,所以对于PPP的风险分担并不是绝对的,应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。,PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等,项目风险,PPP风险管理风险应对,风险分担机制,风险由对其最有控制力 的一方承担,降低了风险发生概率和 风险控制成本,承担的风险程度与所获 得收益相匹配,有效调动了风险承担方 的积极性,承担的风险要有上限,避免了一方承担过多的 风险,分配原则,执行效果,PPP风险管理风险应对,PPP运作机制分析PPP项目运作方式的选择标准(1/2),从我国官方文件中涉及
21、到的 PPP 运作方式来看,发改委主要推广的有 O&M、BOT、 BOOT、BOO 等;而财政部主要推广的有 O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、 BOO 等,财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了 ROT 和 TOT 等方式,若期限较长或所有权不需转移给政府部门,社会资本承担的风险则较大;在BOOT和BOO形式中,社会资本参与度较高,承担的风险也较高;而O&M、MC等形式中,社会资本参与度校对较低,承担风险也较低,PPP项目运作方式的特点总结(2/2):,PPP运作机制分析PPP项目收费机制:对于不同类型的PPP项目,主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制(1
22、/2),项目回报机制指的是项目收入的来源方式,主要包括使用者付费、可行性缺口补助 和政府付费等,由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费 购买公共产品和服务,一般适用于可市场化运作,收入能覆盖成本和合理回报的项目; 可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报, 而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项 目公司的经济补助;而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。,项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,而法律、政策和 最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担
23、,PPP运作机制分析PPP项目收费机制:对于不同类型的PPP项目,主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制(2/2),PPP项目的收费机制包括三类,一是完全依靠项目用户付费(如供水、燃气项目),二是完全由政府支付服务费用(如市政道路、排水管网、生态环境治理项目),三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴,以保障项目财务可行性(如污水处理项目、垃圾处理项目),项目公司(SPV),最终使用者,项目公司(SPV),最终使用者,政府部门,项目公司(SPV ),最终使用者,政府部门,付费,付费,服务,服务,付费,服务,可行性缺口补贴,用户付费,政府付费,政府缺口补贴+用户付费,PPP运
24、作机制分析PPP项目评价方法,财政部门对项目的评估采取物有所值(VFM)评价方法,从定性和定量两方面展开,只有通过这一评估才能获得批准。 VFM 评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式,其本质是 较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小,若 PPP 模式下成本净现值更低,则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等,不采用 PPP 而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较(PSC),其考虑了将风险自留产生的机会成本,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。,净现值,可转移风险承担成本,竞争中
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 精品讲座课件 精品 讲座 课件 PPP 政府 社会 资本 合作 理论 政策 实务
链接地址:https://www.31doc.com/p-2721408.html