【精品讲座课件】PPP:政府和社会资本合作——理论、政策与实务(下).ppt
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1、PPP:政府和社会资本合作 PPP (Public-Private-Partnership) 理论、政策与实务 Theory,Policy and Practice,PPP在中国的发展状况市场前景:PPP在我国即将崛起以成为不争的事实,其将带动万亿市场空间,前景巨大,过去 10 年,中国经济的収展主要依靠房地产投资+基建投资,固定资产投资成为拉动经济的主要引擎,这种模式产生了大量的的地方政府债务 政府债已经成为中国经济增长和金融稳定的主要因素之一,无论是地斱政府,还是企业,或是金融机构,均逐渐意识到传统収展模式不可持续。,1.地方债务高企,传统模式难以为继,对政府部门而言, PPP 能够突破国
2、収201443 号文对地斱融资平台的限制,变债务融资为股权融资,不会增加政府债务规模,2.能够实现多斱共赢,前景无限,国务院、财政部、国家収改委、住廸部、水利部等部门违续収文大力支持和推广 PPP 2014 年 2 月,国家収改委启动 PPP 立法工作;2014 年 5 月,财政部成立 PPP 领导工作小组。,3.国家政策大力支撑,空间巨大,PPP市场前景广阔的原因分析,数据来源:WIND、平安证券研究所,2003-2013 年地方财政收入和支出(亿元),据业内人士估算,中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个,其中污水处理行业有2000个以上,燃气行业有1000个以上,市政道路项目则有3
3、000到4000个(含BT项目),此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域,也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看,这都是非常惊人的。,改革开放以来,中国城镇化飞速发展,取得了巨大成就。城镇常住人口数量由1978年的1.72亿人猛增到2014年的7.49亿人,城镇化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ,由此带来了城镇基础设施建设巨大的投融资需求,也导致了政府融资平台债务高企。为有序推进城镇化建设,规范地方政府融资平台发展,化解城镇融资问题,降低基础设施和公用事业发展的投资建设运营成本,提高公共产品和服务的供给质量,近年
4、来国家在城镇建设领域的投融资改革力度不断加大。2013年党的十八届三中全会决定明确要求,允许社会资本通过特许经营方式参与基础设施投资和运营,为城镇建设领域投融资改革指明了方向。2014年9月国务院印发了关于加强地方政府性债务管理的意见国发(201443号),修明渠、堵暗门,剥离融资平台公司政府融资职能,倒逼地方推广使用政府与社会资本合作模式(PPP);2014年11月,国务院印发了关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460号),明确要求要建立健全PPP机制,正式拉开了PPP发展的序幕。,地方债务:16万亿,16万亿元地方债务限额中,一块是截至2014年末的全国地方政府负
5、有偿还责任的债务余额15.4万亿元,该数据是财政部会同国家发展改革委、人民银行、银监会等部门今年清理甄别出来的最新地方政府债务“箱底”。该限额由两块构成,15.4万亿元,一块是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。 对比审计署数据发现,15.4万亿元的地方政府债务余额比2013年6月末的审计数10.8万亿元增长了四成多。这一余额相当于2014年地方一般公共预算收入决算汇总数12.7467万亿元的1.2倍。 16万亿元的债务限额中,并不包含地方政府的或有债务。财政部数据显示,这部分债务为8.6万亿元,也较2013年6月末的审计数有所增加。 预计今年末地方政府债务
6、率为86%。 经全国人大、国务院批准,今年地方政府债券置换存量债务额度增至3.2万亿元。这意味着,继今年3月和6月前两批1万亿元置换债券额度下达后,中央财政又增加了1.2万亿元的置换债券额度帮助地方缓解偿债压力。 衡量政府债务风险,国际上有多个指标,各自都有警戒线。如对全国政府债务,通常使用负债率(债务余额国内生产总值)和赤字率(赤字额国内生产总值),风险警戒线分别为60%和3%;对地方政府债务通常使用债务率(债务余额地方综合财力),风险警戒线在80%至120%。,背景,“十八届三中全会”全面深化改革的总基调、地方政府债务难题以及新型城镇化是PPP模式被热议的时代背景。 国家政策方面,十八届三
7、中全会决定提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的改革方向,财政部、发改委、人民银行及相关金融部门已经启动相关研究,推进和落地这项改革举措,其中,财政部已明确提出要力推PPP模式。,地方政府债务层面,目前,中国地方政府面临较大债务难题。在扣除地方国有企业承担债务后,地方政府实际负责债务规模约为13.3万亿元。目前,中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负数,且每年需额外举债覆盖利息等支出。地方政府若不出售资产和压缩投资,四年后地方政府债务率将达国际通行的60%警戒线标准。,背景,化解债务的改革方向主要包括压缩地方政府基建投资以及发展民间PPP模式。 发展民间PPP模式的背景是
8、中国二十年来的投融资模式变迁, 即从“国企制造加财政拨款”模式, 到“政府基建加银行贷款”模式, 再到现在的“混合制投资加社会资金”投资模式的变迁。 此外,国家财政部也希望通过推行PPP模式替代原先由政府主导的城镇化建设模式以化解地方政府的偿债压力。 新型城镇化方面,根据权威机构(国务院研究发展中心)的预测,到2020年,我国城镇化带来的投资需求约42万亿元,主要包括经济基础设施(供水、交通、能源等)和社会基础设施(社保、医疗、养老等)。对于市场和地方政府而言,从什么渠道获得资金以解燃眉之急是其重点考虑的问题,通过PPP模式吸引民营资本成为新城镇化融资的重要渠道。,政府推广PPP的原因分析:一
9、方面,原有的土地财政模式难以支撑城镇化的巨额融资需求,另一方面,地方政府偿债压力巨大,PPP可缓解政府债务压力,降低系统性风险,土地财政难以支撑城镇化的巨量融资需求,城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求,同时地方政府依赖的土地财政却难以为继,信贷刺激的原有模式也存在诸多隐患。 一方面,城镇化是本届政府在经济领域的战略性规划,据财政部测算,预计 2020 年 由此带来的投资需求约 42 万亿。且从中短期来看,在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下,基建投资是稳增长重要抓手,需要投入大量资金。 另一方面,地方政府财政收入主要来源于“卖地”,但人口红利将尽,地产大周期面临拐点, 土地财政恐难以为继。
10、调结构的目标和稳健货币政策的定调又限制信贷扩张的原有模式,而通过 PPP 可撬动社会资本参与基础设施投资建设,缓解地方政府财政支出压力。,PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力,降低系统性风险,且与预算改革和地方债改革相得益彰,将隐性债务转变为显性债务,各级政府能做到“心中有数”。 融资平台模式下,平台对融资成本不敏感,形成资金黑洞推高无风险利率,PPP 模式剥离了政府信用,将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用,有利于降低融资成本。 同时,地方政府承诺的财政补贴和税收优惠将纳入预算管理,符合预算改革提倡的公开透明化要求,中央政府能对地方政府债务做到心中有数,降低地方债务系统性风险,大力推广
11、P P P 模式,PPP是一项重要的国家战略:国退民进,中国财政科学院院长刘尚希认为:“PPP的意义不亚于市场化改革” 2016年3月16日-18日,在国资委宣传局和财政部政府和社会资本合作中心的指导下,国资委新闻中心联合中国交建集团开展了“走进新国企、寻找PPP样本”活动,赴贵州、云南两省开展实地调研工作。 中国财政科学院刘尚希院长应邀参加此次活动,刘院长在活动中发言。,中国的城镇化仍处于高速发展期,美国城市地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)分析世界各国的城市化过程,于1975年提出工业化与城市化发展的一般规律(即“诺瑟姆S型曲线”):城市化的初级阶段(城市化率小于30),城市化水
12、平低,发展缓慢;城市化中期阶段(城市化率大于30,小于70),城市化加速;城市化后期阶段(城市化率大于70),城市化又缓慢发展。,诺瑟姆S型曲线,我国城市化水平,国家统计局:2014年中国城镇化率为54.8%,习近平主持深改组会议:深化投融资体制改革,完善PPP模式挖掘社会资金潜力,3月22日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议,其中会议通过了关于深化投融资体制改革的意见。 会议强调,深化投融资体制改革,要确立企业投资主体地位,平等对待各类投资主体,放宽放活社会投资。要完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导作
13、用和放大效应,完善政府和社会资本合作(PPP)模式。要拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力。,根据财政部PPP中心的数据,截至今年2月底,全国各地推出PPP项目总计7116个,项目拟投资额惊人,超过8.3万亿元。 除2015年已经签约落地的PPP项目约1.8万亿,再加上今后各地还会公布新的PPP项目,未来几年国内PPP项目的投融资需求至少在7万亿以上。 政府投资基金模式由于能撬动社会资金,也被各地政府普遍采用,中央和地方密集设立政府投资基金。在中央层面,已经设立了中国PPP融资支持基金、国家中小企业发展基金、国家集成电路产业投资基金、铁路发展基金等9只基金。 以中国PPP融资基金为例,该
14、基金由财政部联合国内十大金融机构共同出资1800亿元设立,采用公司化运作,投资方式采用股权投资。 2016年中央和地方预算草案的报告在部署今年财政改革与管理工作中,明确提出大力推广运用PPP模式。具体包括研究推进政府和社会资本合作法的立法工作。出台PPP项目财政管理办法、标准化合同范文和分行业合同。推动PPP融资支持基金顺利运行,带动更多项目落地实施。严格规范运作PPP项目,确保项目实施质量。,国家部委公布的PPP项目主要领域分布及投资强度,资料来源:根据国家发改委、财政部网站数据整理而成(数据截至时间为2015年底) 国家发改委、财政部公布的PPP项目(2822个,投资总需求5.13万亿),
15、主要包括:大桥、港口、高速公路、一级公路、公共停车场、轨道交通、铁路、综合管廊、供热、供水、垃圾处理、污水处理、保障性租房、水利水务、公园绿地、文化体育、旅游、教育、养老、医疗等领域。,【项目特点】 一是单体项目投资额度较小的领域和项目,适合实力较小的社会资本。例如上表中的港口(已对社会资本开放的)、公共停车场、管网等市政设、水利水务、公园绿地、保障房、旅游等领域的项目数量较多,平均单体项目投资额度较小,一般都10亿元以内,对资质的要求不是太高,对实力较小的社会资本而言,具有较好的投资机会。 二是投资规模不大但专业资质有要求的领域和项目,适合有专业资质的社会资本投资。供热、供水、垃圾处理、污水
16、处理、文化体育、教育、养老、医疗等领域的项目数量很多,但对建设运营资质提出了较高的要求,当前来看,适合有专业资质的社会资本做长期运营的实体投资。一般社会资金可充当财务投资人,不参与项目的具体建设运营管理,只分享投资收益。 三是单体项目投资额度较大的领域和项目,适合实力较强的社会资本。大桥、高速公路、一级公路、轨道交通、铁路、综合管廊等领域的项目,平均单个项目的投资额度较大(基本上在30亿元以上,尤其是轨道交通领域的单体项目投资达到200亿元),且对社会资本的资质要求较高,投资回报机制还不完善,投资的风险相对较大。因此,实力较弱的社会资本竞争这些项目的机会不高,而具备专业和资本实力的投资者获得这
17、些项目的机会较高。,国家部委公布的PPP项目在各地的分布情况,资料来源:根据国家发改委、财政部网站数据整理而成(数据截至时间为2015年底)。,【PPP项目地区分布特点】 从投资地区需求看。表中的数据显示,浙江、河北、北京、安徽、云南等省市PPP投资需求均在3000亿元以上,其中云南的投资需求高达5000亿元,社会资本的投资机会多。河南、山东、福建、江苏、陕西、四川、天津等省市的PPP项目投资需求中等,投资机会较多。而黑龙江、广东、上海、广西、海南等省市的PPP投资需求较小,社会资本投资的机会相对较小。 从投资的安全性看。一般而言,人均GDP越高、政府债务与GDP比越小、PPP项目投资需求小的
18、地区,投资的风险越小(当然也要看地方财政收入及增长情况、土地收入占比、产业发展情况、人口结构和增长情况等因素)。,政府和社会资本合作示范项目名单,2014年11月30日,江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知 苏财金201485号 建立统一、高效的PPP管理机制。 构建统一、规范、高效的PPP管理机制,明确各方职责,是推动全省PPP模式规范运行的基础。各市、县财政部门应积极推动建立政府牵头,财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组,确定各地PPP发展目标、规划,做好PPP项目的审批。市、县财政部门应结合部门内部职能调整,研究成立由金
19、融、预算、经建、采购、绩效等业务口组成的PPP中心,有条件的地方可申请编制部门批准设立PPP中心,作为负责PPP日常管理的机构,做好PPP工作的规划指导、政策制定、宣传培训、项目筛选、信息发布、融资支持、合同管理、争议协调、统计研究和绩效评价等,推动各地依法、规范、高效开展PPP工作。,江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知 苏财金201485号,江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知 苏财金201485号,江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知 苏财金201485号,PPP主要应用领域与应用模式选择,PPP主要应用领域PPP项
20、目的主要领域:主要包括供水、供暖、供气、污水处理、垃圾处理、安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗养老等九大领域(1/2),根据财政部 76 号文,采用 PPP 的项目,应具有价格调整机制相对灵活、市场化程 度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服 务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾 处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,PPP主要领域,PPP相关政策分析财政部和发改委就PPP在政企关系、风险共担等领域达成共识,但在试点项目的领域和操作方法上存在差异,财政部和发改委已分别就PPP合作模式
21、发布了操作指南或项目合同通用指南,对PPP项目操作过程中项目的准备、执行、移交、相关争议问题做了相关说明; 2014年12月4日,财政部网站发布政府和社会资本合作模式操作指南(试行),财政部一并挂出的还有关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知。而发改委网站也在12月4日发布关于开展政府和社会资本合作的指导意见,其中包含一份政府和社会资本合作项目通用合同指南,当前,财政部和发改委退出的项目大多为存量项目,即便是新项目,也没有可能马上适用的新办法;,PPP相关政策分析财政部和发改委对政府部门和社会资本职责的界定,财政部和发改委没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定,主要对政府部门和社
22、会资本各自要承担的主要职责进行描述,并各自列举了一些项目运作方式;,三、PPP相关政策分析财政部和发改委对PPP具体操作的指南,财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南和项目合同通用指南,发改委牵头起草的特许经营管理办法也正在公开征求意见:,财政部操作指南就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作指导,发改委指导意见的附件包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南,其中规定了包括合同主体、合同关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定多
23、个方面的基本内容,财政部,发改委,征求意见稿提到,“特许经营可以适用于多种方式:投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业,包括现有的基础设施和公用事业及其改建、扩建,期限届满移交政府;维护已建成的基础设施和公用事业,期限届满移交政府;国家规定的其他方式;,同时,发改委已经在15年1月份在官网公布基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)全文,进行公开征求意见,从目前各项规范文件的描述来看,在特许经营模式中,政府和社会资本的合作比较长,双方公担风险,共享收益,而且项目最终要交还政府;因此,共同成立特别目的公司SPV可能是PPP推广的主要组织形式,财政部特别提到,“对供水供气、垃圾处理等可以
24、吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广PPP模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP 将主要以SPV 为载体来实现。因此,对于施工企业而言,通过强化自身建筑施工业务和融资渠道结合,从而在SPV中强化建筑企业的主动性,四、PPP相关政策分析财政部和发改委对社会资本的界定,值得注意的是,由于中国很多商业化的企业是国有控股的,所以PPP 的合作方应该不限于民营和外资,也包括商业化的国有企业。实际上目前关于PPP 的规范文件并没有将合作方定义为私人部门,而是定义为“社会资本”,并没有排除国
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