再分配制度相关.doc
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1、现代国家制度中的再分配机制王绍光在现代社会中,再分配机制至关重要。它不仅关系到社会公正问题,更是社会稳定的基石。本文试图从历史和比较的角度讨论再分配机制必要性,考察再分配机制与其它国家基本制度的关系。虽然大部分篇幅谈的是过去和国外的事,但本文的关切点实际上是中国。因此,文章的最后一部分将借助于前面讨论提供的框架来分析中国目前再分配机制的现状及其存在的问题。人类社会与再分配在讨论再分配以前,有必要先对两种收入加以区别。我们把人们来自市场行为的收入,或更具体说,来自劳动和投资的收入 (工资、利息、红利、专利、版权等收入) 称之为 “初次收入”。与初次收入相关的分配叫做“初次分配”。而来自市场交易的
2、收入可能会因为非市场的因素有所增减。如接收捐赠或政府补贴会增加收入,缴纳税款或捐助他人会减少收入。我们把非市场因素引起的收入增减部分称之为 “二次收入”,把与二次收入相关的分配叫做 “二次分配”或“再分配”。再分配的主体可能是个人 (如朋友间的赠与)、家庭 (如亲戚间的接济)、民间组织 (如慈善捐赠)、或政府 (如财政税收或补贴)。在传统社会,再分配的主体主要是前三类;在现代社会,政府已变成了再分配最重要的主体。初次收入是按照“生产要素投入”进行分配的。所谓“生产要素”包括劳动力、资本、土地、技术等。这里人不再是有血有肉、有感情的社会动物,而是被商品化了,成了与资本、土地等量齐观的生产要素。从
3、这个角度看,再分配的真正意义在于去商品化 (de-commodification) Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton: Princeton University Press, 1990), pp. 21-23,35-54.。一个彻底商品化的社会是反人性的社会;再分配说到底是人性的展现。依据去商品化的程度,再分配可以分为五类: (1) 援助性 (济贫性、救济性) 再分配:主要是对特殊困难群体,如老弱病残者的社会援助。此类再分配通常需要对受惠者进行资格审查;这类审查有时带有耻辱性。(2)
4、 补偿性再分配:如对工伤的补偿,其发展经历了从追究谁的错到无过错补偿。另一个例子是在开放条件下对农产品的补贴。(3) 保险性再分配:如由国家立法规定的、旨在增加收入安全的社会保险 (包括疾病,伤残,失业,丧偶,养老)。此类再分配一般带有强制性, 但不一定覆盖所有公民;公民从中获得的收益与缴纳水平不直接相关,但可能有某些关系(按贡献分配)。另外,是否能从保险性再分配受益也可能需要经过资格检验。(4) 公正性再分配:这是指从公平出发,以公民权为基础的再分配。其目的是为所有公民提供最低生活质量的保障,包括收入和服务 教育,就业,医疗和住房等)。有些国家为公民提供从摇篮到墓地的全面保障,从而达到消除劳
5、动商品化的目的。这种分配带有按需分配的色彩。(6) 革命性再分配:以生产资料社会化 (产权的再分配) 的方式彻底根除不平等。我国1950年代进行的土地改革和社会主义改造便属于这一类。关于再分配对人类社会的意义,也许没有人比卡尔-博兰尼说得更清楚了。 Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston: Beacon Press, 1957 1944). 博兰尼将人类社会的历史分为三个时期:前资本主义时期,古典资本主义时期,现代资本主义时期。在这三个时期,再分
6、配的内容、形式和意义很不一样。在前资本主义时期,人类的经济活动是 “嵌”在他们的社会关系之中的,我们可以把它称之为 “嵌入的经济”(Embedded economy)。那时,社会中存在各种互惠行为和援助性再分配机制。前者在亲戚朋友间进行,平常以互助和互赠礼品维系。一旦一方有难,互惠网络可以加以接济。自从形成人类社会以来,互惠行为便一直存在。援助性再分配的历史同样十分久远。早在公元前18世纪,巴比伦王国的Hammurabi法典就规定寡妇与孤儿有权得到其亲戚的援助。各文明产生的宗教也十分强调行善、帮助需要援手的人。无论在东方还是在西方,史书都有大量关于教会、庙宇、祠堂、行会等机构,以及地主和其他有
7、钱人捐钱建立诊所、孤儿院、救济院的记载。在中国古代,灾后大户人家开仓济贫的故事也广泛流传。说到底,当时的再分配是一种社会控制方式 (social control),其目的是疏缓社会矛盾。统治阶级很清楚,人是要吃饭的,没饭吃是会饿死人的,面临饥荒威胁的人是不怕死,不怕死的民众是难以统治的。不过在前资本主义时期,再分配有以下特点: (1) 主要是救济性再分配,仅仅针对难以生存下去的特殊人群。(2) 受惠者范围很小,主要是家庭成员、宗族成员、或本社群居民。(3) 再分配主体不是国家,而是私人和民间组织。资金来源不是政府财政,而是民间捐赠。(4) 再分配机制一般没有法律基础,主要依靠宗教、伦理的力量维
8、持。进入古典资本主义时期,经济交往逐渐独立于人们的社会关系,变成 “脱钩的经济”(Dis-embedded economy)。博兰尼认为,不受人际关系约束的市场是全新的近代产物,在人类历史上没有先例。它将劳动力,土地,自然和一切都商品化了,使经济活动脱离了人们的社会关系,使劳动者和自然环境失去了保护。以前人们劳作与休闲没有明确的时间界限,现在两者之间的界限明晰了。 E.P. Thompson, “Time-Work-Disciple and Industrial Capitalism,” Past and Present, 38 (1967), pp. 56-97.以前分工不明确,现在出现了职
9、业。随着人们的技能单一化和收入来源单一化,就业获取工资变成了养家糊口的前提, 失业成了对其生存的威胁。工业化带来了人口流动和城市化。人们离开以熟人社会为特征的乡村,迁入以人际关系陌生化为特征的城市。在城里,家庭日趋核心化,几代同堂的大家庭不再是基本的工作单位和生活单位,人们以前赖以生存的互惠网络陷入瓦解。总之,从伦理经济 (moral economy) 到市场经济 (market economy) 的过渡使人和及其社会关系失去了保护。如果不受干预,依据的市场逻辑,人及其社会关系都应转化为商品。问题是一旦人和社会关系完全商品化,人类社会也就不成其为人类社会了。因此,放任资本主义必然引发反向运动,
10、通过社会的自我保护机制,阻止“自由市场”对人及其社会关系造成进一步的损害。根据博兰尼的观察,“直到1834年,竞争性的劳动力市场才出现在英国。作为一种社会制度,所谓工业资本主义在此之前还不能说已经确立。但是,社会的自我保护马上就出现了:工厂法和社会立法,工人运动的兴起便是例子。社会保护与放任市场体系是决然对立的。” Polanyi, The Great Transformation, p. 83.1880年代以后,现代资本主义的雏形开始浮现,其特征是博兰尼所说的双重运动 (double movement) 同时存在:一种是经济自由主义的运动,其目的是建立自我规范的市场;另一种是反向的社会保护运
11、动,寻求保护人民,他们的土地和文化。前者受到资产阶级的支持,而后者受到劳工阶级和土地阶级的支持。由于反向运动的存在,经济活动重新“嵌”入社会关系 (re-embedded economy),因此在某种意义上延续了以往的社会秩序。博兰尼把反向运动的兴起称作“巨变”(the Great Transformation)。经过反向运动改造的现代资本主义具有三个特点:(1) 私有财产和市场经济,保留了资本主义的基本特征。(2) 以普选权为基础的民主政治,它是实现阶级妥协的制度基础。(3) 不同程度的福利国家,通过由政府主导的再分配缓解社会矛盾。援助性再分配最早变成政府职责。早在1601年伊利莎白女王时代
12、,英国便颁布了济贫法,对当时大量存在的流民进行惩罚性救济。其后英国又陆续制订了几个济贫法,使救济贫民成为政府的职责。 在1880-1920年间,补偿性再分配和养老方面的保险性再分配开始制度化。陴斯麦于1883至1889年间率先在德国建立了疾病、工伤和养老方面的社会保障制度。其它国家纷纷效仿,如奥地利于1888年、丹麦于1891年、意大利于1893年、新西兰于1898年、瑞典和荷兰于1901年设立了类似制度。从1908年起,英国也开始逐步建立基本的社会保障制度(疾病,养老,失业)。二十世纪二、三十年代大萧条前后的历史证明,市场经济充满了不确定性;如果不加强社会保障制度的建设,资本主义随时面临着覆
13、灭的危险。因此在这一时期,保险性再分配扩展到失业和其它方面,覆盖面也逐步扩大到全体国民。失业保险首先出现在奥地利和比利时 (1920)。其后,别的国家如瑞士 (1924),德国(1927),瑞典 (1940) 也纷纷跟进。1942年,英国贝弗里爵士发表了著名的自由社会中的充分就业一文,明确指出保证充分就业是政府的职责:“保护国民免于大规模的失业这确定无疑地是国家的职能,就像国家现在保护国民免于来自国外的威胁和来自内部的强盗和暴力的威胁一样”。家庭补助制度(Family allowance) 则是由比利时 (1930) 和法国 (1932) 率先建立的。在两次大战之间,许多拉美国家也开始建立社会
14、保险制度。美国于1935年通过了社会保障法,开始建立全国性的社会养老保险,但是其它福利仍然由各州掌握。新西兰于1938年率先推出全面的养老金制度,全体65岁以上的居民都可享受。第二次世界大战以后,保险性再分配扩展到世界其它地区。同时,西方发达资本主义国家开始出现“福利国家”。贝弗里爵士1942年在题为社会保险与各项服务的报告中首次提出,为全体公民建立一个“从摇篮到墓地”(from the cradle to the grave) 的社会保障体系。经过多年的辩论,英国于1948年开始将修改过的贝弗里报告付诸实施,为所有两个孩子以上的家庭提供补助,为所有人提供健康保险,建立了统一的全国社会保险体制
15、。与此同时,北欧国家开始推行充分就业型福利国家,并引入以公平为目的的再分配。在战后黄金时期(1945-1973),社会保险包括的范围和覆盖的人群都扩大了,并被介绍到更多国家,尤其是拉美国家和法属非洲殖民地国家。在西方发达国家,经过几个世纪的发展,福利已从恩惠 (favor) 变成了授权 (entitlement),最后变成了权利 (right)。 Entitlement是比较低级的权利,经过一般的程序便可取消。而 right 是比较高级的权利,非经特别严格的程序,如修宪,公民投票,不得取消。关于这三者之间的差别见Theodore J. Lowi, “The Welfare State: Eth
16、ical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), p. 216。 到1970年代中期,欧洲13个发达国家用于社会福利的公共支出平均占GDP的20.7%。即使在福利政策相对落后的美国,这个比重也达到16%左右。 F.G. Castles, ed., The Impact of Parties (Beverly Hill, California: Sage, 1982), p. 51.再分配机制的必要性中国正在致力于建设一个开放的市场经济。上一节试图
17、从历史和比较的角度说明为什么市场经济的发展必须伴之以再分配机制。这一节则试图从理论的角度进一步阐明再分配机制的必要性。简而言之,再分配机制之所以必要,是因为市场经济、对外开放和经济增长都会在改善人类福利的同时给社会带来严峻的挑战。先看市场经济可能带来的挑战。市场经济也许可以提高资源配置的效率,但它至少会带来两方面的问题。一方面,市场经济需要能对供需信号作出快速反应的劳动力,而空间流动性加大的后果是削弱了传统再分配的基本单位大家庭。以前可以靠大家庭成员互相接济解决的问题,现在变成了社会问题。另一方面,市场经济对人力资本提出了更高的需求,从而延长了人们接受正规教育的时期。在传统社会里,儿童和青少年
18、在很小年纪便具备了自求生存的能力;而现代社会的儿童和青少年却处于极端脆弱的地位:如果接受教育,必须有人为他们支付生活费用和教育费用;如果不受教育,他们将难以应付成年后的市场竞争,并因此陷入贫困。对外开放同样会对某些社会群体带来风险。根据理论和政策界的流行看法,如果一个国家对外开放,实行自由贸易政策,该国便能得到较高的经济增长率,好象对外开放是让所有人皆大欢喜的绝对好事。 OECD, Open Markets Matter: The Benefits of Trade and Investment Liberalization (Paris, OECD, 1998); IMF, World Ec
19、onomic Outlook (Washington, DC, May 1997); Anne O. Krueger, Why Trade Liberalization is Good for Growth, The Economic Journal, Vol.108 (September 1998), pp. 1513-1522. 然而,在系统地考察了现有理论文献和实证数据后,近期的一项研究发现,对外开放与经济增长之间并不存在显著的相关关系。 Rodrguez and Dani Rodrik, Trade Policy and Economic Growth: A Skeptics Guid
20、e to the Cross-National Evidence, an unpublished manuscript, Harvard University, 1999. 实际上,即使接受增加开放度会加快经济增长这一理论假设,我们也应看到,对外开放必然会带来两种风险:第一,更大的开放度意味着加剧国际间的生产分工。因此,一国根据其比较经济优势进行结构调整是难以避免的。结构调整必然会使一批产业变成夕阳产业,一批企业陷入破产,一批工人失去饭碗。第二,由于更大的开放度会降低生产结构的多样性,一国经济因此更容易受到世界市场波动的影响。外部风险的增大意味着国内就业、收入和消费的不确定性加大,从而损害一些
21、社会群体的利益。 王绍光,“开放与不平等:中国能否补偿加入WTO的受损者”,管理世界,2001年第六期。又见D. Cameron, “The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis,” American Political Science Review, Vol. 72 (1978), pp. 1243-61; P. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell University Pres
22、s, 1985).总体而言,经济发展当然是好事,但好事在一定条件下也会变成坏事。例如,经济发展的一个后果是城市化;伴随城市化而来的是社会陌生化。结果,传统再分配的另一个基本单位社区也丧失了再分配功能。另外,随着人们生活水平的提高,人均预期寿命大幅提高。在老龄化社会,人们退休以后还要度过十几年、甚至几十年的光阴。核心化的家庭显然不能负担起老有所养的功能,于是养老也从家庭问题变成了社会问题。由市场经济、对外开放和经济增长带来的诸多问题往往不是个人、家庭和民间组织能够解决的。 首先,个人的能力是极为有限的。在市场经济里,人们靠工作收入生活。但有些人不能工作 (老弱病残,妊娠);有人因工作致残,丧失了
23、劳动能力 (工伤);有些人想工作却找不到工作 (失业);有些人有工作,但工资太低,不足以养活自己和家人 (因子女过多,丧偶,失怙而贫穷)。古典资本主义时期流行的社会达尔文主义,它将每个人都看作自己命运的主人。这种个人独立的新意识形态固然有反封建的意义,但其潜台词是,每个人必须对自己的生活状况负责。一个地位尊贵证明他的人格高尚;一个人地位低下则是他咎由自取、活该倒霉。因此,穷人、精神病患者、残疾人士都被看作属于“依赖阶级”,他们的问题被看成是由个人缺陷造成的。直到20世纪初,人们才认识到,生活在社会中的人是相互依赖的;一个人面临的问题也许并不是由他自身造成的。说来有趣,社会达尔文主义的基础是生物
24、学的进化论;而挑战社会达尔文主义的利器是生物学里新兴的细菌理论。关于疾病流传的细菌理论显示,每个人都可能是带菌者,每个人都可能是受害人,一个人受感染得病的原因往往并不在于他自身。此后,个人责任的概念被共同责任所代替。 关于观念的转变见 Theodore J. Lowi, “The Welfare State: Ethical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), pp. 197-220。大萧条进一步用放大的方式暴露了市场机制的缺陷:任何人都可能
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