对市乡财政发展的哲学思考.doc
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1、DOC格式,方便您的复制修改删减对市乡财政发展的哲学思考 对市乡财政发展的哲学思考 “科学的发展观”,是以胡锦涛为总书记的党中央站在唯物辩证法的高度,针对我国改革开放和社会主义现代化建设提出的理论新思维。今天,如果用“五个统筹”和新的发展观来看市乡财政发展,可以使许多原来难以看清的问题昭然若揭,使许多过去难以理清的思路逐渐清晰。本文的目的,即试用新的发展观,从哲学的角度中对市乡财政的发展问题作一些探讨,以促进基层财政持续、协调、健康发展。 一、坚持实事求是,正视市乡财政发展中的现实 改革开放20多年来,在党和政府的领导下,我市财政取得了较快的发展,较好的保证了基层政权的正常运转,促进了基层经济
2、和社会事业的快速发展。但一分为二的看问题,也必须看到,在财政实现较快发展的同时,也存在许多不容忽视且亟待解决的问题。主要表现在: 1、区域间财政发展不平衡,大量隐形赤字存在。因各种因素的影响,各乡镇财政发展很不平衡。只是由于预算法规定地方财政不能打赤字预算,因而这些乡镇的财政报表长期表现为收支平衡。但实事求是的看,在预算平衡后面大量隐形赤字是客观实在的。XXXX年财政决算资料显示:当年全市22个乡镇(含街道办事处,下同)中,仅有6个乡镇地方收入大于指出,由16个乡镇支出大于地方收入总量,收支相抵后,资金缺口达到7204.5万元。如不实行财政调控,进行转移支付,许多乡镇不仅事业难以发展,国家出台
3、的增资政策难以落实,甚至连干部、教师工资都不能正常发放。 2、可用财力与资金需求失衡,资金调度愈加困难。虽然近几年来,我市的财政收入连续以20%以上的年递增率上涨,但可用财力与资金需求的矛盾却日趋尖锐,资金调度愈加困难。 3、政府债务负担沉重,财政风险日趋明显。政府债务主要包括:直接债务:即前些年由县级财政担保的向上级部门争取的财政周转金;由政府担保或指定财政部门担保的建设项目贷款(如用于农业基本建设的世界银行贷款、亚洲开发银行贷款以及国内银行贷款);政府职能部门为企业或项目担保举借的债务等。由突发性、政策性调整引发的或有隐性债务(如前几年的农村基金会清理整顿后所遗留债务)。虽此类债务非政府所
4、为,但为社会稳定,往往要由基层政府及财政承担。截至目前,全市实有政府债务总额为 万元,其中:市级 万元,乡镇级 万元,导致财政风险日趋明显。 二、辩证分析基层财政存在问题的原因 唯物辩证法认为,任何事物的产生或发展,都有其必然的、内在的原因。而每一事物的运动都和它的周围其他事物互相联系着或互相影响着。应该说,基层财政困境的形成,原因多种多样,既有经济基础的问题,也有上层建筑的原因,既有大形势下基层难以左右的外部因素(如体制、政策调整)的制约,也有基层在经济和社会事业发展中主观因素的影响:具体说来,主要有以下几大矛盾: (1)政府管理体制上财权与事权不相适应的矛盾。 1994年的分税制改革,从大
5、的方面改变了统收统支的财政体制,通过利益调整实现了向“分灶吃饭”财政体制的转移,强化了中央的宏观调控能力,削弱了五花八门的“诸侯经济”,应该说这是非常必要的,实践证明也是正确的。但认真总结该体制改革的过程,人们又不得不说目前的分税制改革是尚不规范、不协调、不完善或有缺陷的。其突出问题:首先在大幅度调整财权关系的同时,没有对基层政府间的事权进行严格的规范、界定。分税制改革后,基层财政收入的大部分上解中央,但对县乡政府的事权却没有进行必要的界定与规范,使其与相应的可用财力相适应。其后虽然在财税体制上进行了几次调整,但每一次的调整都以地方级的财力的被分享为主要内容。使基层政府财权与事权的矛盾更加突出
6、。一方面,基层政府的职能或事权(诸如党、政、司法、民政、科、教、文、卫、体、民兵预备役,城建、计生、环保等),不但没有减少,反而因社会保障、就业等新问题的出现增加了许多。可用财力的大幅度减少,事权与财权的极不相称,将县乡政府从一开始就置于“既要马儿跑得好,又要马儿少吃草”的尴尬境地。其次,许多已界定的东西因利益驱动没有得到严格落实。如“分税制”改革后,新的财力体制已经执行近10年,但老体制规定的“递增上缴”办法仍然执行。如山东省章丘市从1996年至XXXX年,在按“分税制”体制运行的同时,8年内又上解财政收入达3.7亿元,使本来就捉襟见肘的基层财政更加困难。加之因基层政府调控能力的局限性,国家
7、的政策性调整往往使基层政府难以招架。如我市仅农村基金会清理整顿后遗留给政府的债务总额就达4.3亿元,占当年财政收入的135%。为保障储户利益,维护社会稳定,市财政每年要挤出4000万元用于偿付群众到期存款, 使基层财政调度更加沉重。 (2)经济发展中现实与基础的矛盾。 从微观的角度、具象的角度分析,各地域间的发展是不平衡的。即使在同一个县域内,经济的差距也是明显存在的。如乡镇财政收入在90年代初期曾一度占据县乡财政的半壁江山。但随着地下资源的不断减少、国家环保政策的实行,特别是知识密集型产业的兴起,许多乡镇的财源优势昨日“黄花不再”,很大一部分乡镇企业产品销售不畅,积压严重,相当一部分企业成为
8、乡镇“食之无味,弃之可惜”的“鸡肋”,因缺少新生的替代财源,由收入大户变为财政贫困单位。面对这一状况,很多乡镇实行大招商、大引进,大投入,使产业产品结构迅速适应市场变化趋势,促进了财政经济的飞跃式发展。但也有很多乡镇面对瞬息万变的市场形势措施不力,经济结构调整难以到位,经济发展徘徊不前,财政状况越来越难。 (二)收入稳定增长和支出超常规增长的矛盾,加大了收支缺口。其原因:一是近年来随着大中专毕业生分配,军转干部安置,特别是教师“民转公”,财政供养人口急剧膨胀。二是近几年因国家连续出台增资政策,加大社会保障力度,使支出增长速度超过可用财力的增长。为落实政策保稳定不得不发,造成缺口资金大量增加。三
9、是政府性消费支出过大。近年来各地在增收节支方面虽都采取了一定措施,但消费水平与自身财力不适应的矛盾仍日趋突出。有的地方工资虽然难保,但车子越换越好,政府型消费越来越高,虽然三令五申,但因种种原因超前消费与奢侈浪费现象难以杜绝,超前消费成为超支的重要原因,刚性支出的超常规增长,导致收支缺口越来越大。 (三)短期行为与长期利益的矛盾,导致资源配置上的违规行为。政府行政的目的,应是根据经济和社会发展变化的需要,实施科学的调控,提供必要的服务。但由于缺乏科学的发展观的指导,片面的把GDP的增长看作衡量一个地区经济发展和干部政绩的第一标尺,基层政府在施政行为上的“急功近利”、“追求政绩”的倾向较为普遍。
10、 首先是行政管理目标短期化。一届政府,一任领导,追求好的“政绩”,本无可厚非。但往往由于任期时间、考核机制、干部素质的影响,许多地方领导偏重于任期内立竿见影的“政绩”表现,不顾辖区内的财力允许,热衷于大广场、宽马路、高楼大 厦的“亮点”建设,忽视了长远利益与现实利益的统一。但任何工程都需要资金投入,社会价值需要通过资金的表现形式来完成。往往是这任领导升迁了,债台随之增高。下届领导来了,又周而复始,甚至“寅吃卯粮”,不惜以损害长远利益甚至后代利益为代价。很多人不愿去考虑上届或下届政府的债务偿还问题。 其次是因决策简单化造成失误较多,导致债务加重。现在有一种怪现象:因某些领导者在项目决策中或轻率武
11、断,或听不得不同声音,造成项目考察者看领导眼色汇报,论证书围绕领导旨意作图解。论证时说的效益多好多好,项目真上了马却与考察论证大相径庭,许多举债上的项目,或尚未建成即“胎死腹中”,或建成后因市场变化,产品积压,效益低下,甚至血本无归,巨额贷款本息的偿付不仅浪费政府可用财力,而且使政府债台高垒,最终成为财政的债务负担。 再次,由于政绩考核目标定位的不合理,过多的侧重于GDP和财政收入数字的考核,使某些地方出现了虚增预算收入的不良行为,财政收入的水分较大。据审计署资料,XXXX年,在中西部调查的49个县(市)中有45个虚增预算收入6.74亿元,占当年预算收入的16%。 这种现象不仅在中西部困难地区
12、有,在东部经济发展地区也不同程度的存在。在这种“官出数字”基础上编制出来的预算方案,从一出台就决定了它的不可执行性。收入数字再多,除了能帮助地方主官升级进爵外,对经济发展、对收支平衡毫无任何用处,不出隐形预算赤字才怪。 (四)借贷权利与偿债义务不相适应的矛盾,造成政府债台高垒。从前些年的实践来看,基层的债务管理机制很不规范、很不完善。(1)债务举借上的随意性。如前些年政策多变,或鼓吹“借债经济”,或鼓励机关干部“下海经商办企业”,为落实这些号召,许多政府部门“八仙过海,各显其能”,未经批准,就自觉不自觉的、公开或隐蔽的、直接或间接的进行融资(为了不违反法律,很多以企业和项目名义),因管理分散、
13、经营无方、制约不到位,大多在拉了一笔债务后又上”岸”从政。这些资金虽然政府未曾担保,但由于属政府行为,最终要由政府承担偿债责任。(2)债务使用上的盲目性。在基层政府的债务融资中,相当一部分被用于一些竞争性的加工或服务项目。由于受项目评估、经营管理及市场变化的影响,项目能否收效存在很大变数,因而,债务资金在使用过程中,效率风险很大。但某些部门或企业的领导,在债务资金使用上很不谨慎,无钱就借,有钱就花。企业有了盈利,不是工效挂钩,就是超利润分成,总之好处是“你有我有全都有”。有些企业刚刚出现成效,就在领导的积极帮助下举借债务扩大规模,由于忘乎所以,举债无度,很多因企业状况不佳或债务负担太重,无力运
14、转停产破产。但因有领导担保,形成大量的政府债务负担。(3)偿债管理上的放任性,借款容易还款难。突出表现在对领导政绩考核上,往往只注重经济增长率,忽视债务规模控制。只把经济发展数据列为晋职晋级的依据,不把债务规模控制和债务偿还看作领导政绩,更没有任期内消化政府债务的考核内容和相关数据。促使许多地方的领导想方设法借款上项目,不管债务负担对下届政府和本地长远利益有何影响,从而导致许多基层政府债台高垒,积重难返。 第三,条块分割的财税征管体制,使基层财政几乎无任何调控能力。一级政府一级财政,一级财政预算一经本级人民代表大会通过,就具有法律效力,如无特殊情况必须确保完成。因而,地方政府应当拥有为本级人大
15、负责、为财政直接组织收入的税收机关。但实际上,由于国税、地税机构垂直上划,财税条块分割,往往是最高权力机关奈何不了上级职能部门,上级税务机关的指令性计划取代了法律性的预算任务,预算收入能否完成实际上存在很大变数,对此基层人大和政府基本没有调控权力。收入征管与预算管理上的“两张皮”体制,造成预算缺口愈来愈大。 (二)宏观调控政策与基层政府调控能力的矛盾。 由于县乡两级处于国家管理体制的最基层,它的被控性、局限性决定了每当上层建筑出现变动,都会对其产生不可预料的后果。比如从前几年的农村合作基金会的清理整顿来说,根据国务院关于清理整顿基金会的政策,凡清产核资后资产大于负债或基本平衡的并入农村信用社,
16、资不抵债的由地方拿钱补平后并入,不能并入的由地方政府负责清盘关闭。为保持社会稳定,确保清盘兑付,许多地方在不良资产难以追还、良性资产短期内难以变现的情况下,不得已只好向上级政府举债、或向单位和社会筹借大量的应急资金。虽清理整顿如期完成,但由于“旧疮疤上又添新伤痕”( 辩证唯物论者认识世界的目的是为了改造世界。为了使基层财政尽快走出困境,我们必须正视上述问题,采取措施,辩证施治。 三、对基层财政发展的有关哲学思考 思考一:关于“发展”的思辨 要解决基层财政问题,坚持“发展是第一要务”的观点当然是题中之义。但在怎样看待“发展”,或应该怎样去“发展”的认识上,却存在不同的观点。我们应坚持全面、协调、
17、可持续基础上的发展,反对用孤立的、片面的、形而上学的观点理解和指导发展。 社会主义初级阶段的主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,这种矛盾也必然的会反映到财政发展中来。从财政发展的实践过程来看,只要有财政活动,就会有收支矛盾。就像其他事物一样,财政收支矛盾的表现形式也因收支两方面因素的不同影响、相互作用,而呈现出多样性和复杂性。有的盈余、有的赤字。有时平缓、有时尖锐,同是收支矛盾,今日之矛盾非昨日之矛盾,甲地之矛盾不同于乙地之矛盾,但不管何种形式、何个地区的矛盾虽然各不相同,但也具有一定的共性,即收支矛盾都是以收不抵支或支大于收的形式而表现,都是在财政发展进程中出
18、现的矛盾。据此,是否可以说,在相当长的一个时期,财政的基本矛盾始终是人民日益增长的物质文化需求同落后的财力供应之间的矛盾。 谈到解决基层财政收支矛盾,现在似乎已经形成共识,即目前的矛盾是发展中的矛盾,发展中的矛盾必须用发展的办法来解决。这样的回答不能说不正确,但关键在于每个人对发展的理解是否符合经济社会发展的客观规律。通过调查发现,在对“财政发展”的认识上,主要存在以下几种偏差: 1、片面的将发展理解是增加、是重复,具体到经济建设上就是上项目,扩规模、增总量,不认为质的提高、数的排列、度的把握也能引起大的变化。 2、用孤立的、片面的观点看发展,将造成基层财政收支矛盾的原因简单的归结为收入总量太
19、少,认为要解决收支矛盾,除了发展经济增加财力以外没有其他的办法。为实现经济增长,不顾当前与未来、工业与农业、生态环境与人、产业结构之间相互关系的协调,严重损害群众利益、长远利益,致使旧的矛盾尚未解决新的矛盾又产生,较为缓和的矛盾转化为尖锐的矛盾。 3、认为发展的原因,不在事物的内部,而在于事物的外部。即认为地域内收入总量的大小,取决于地域内的地理环境和中央对地方的分配比例,存在靠中央给政策、上级给补助发展的倾向,而不从事物内部(即发展经济、调节分配)查找产生问题的原因,不用相互联系的观点探求促进地域内财政发展的途径。 4、不能用 实事求是的、相互联系的观点看问题,在财政管理中唯心不唯物,在财力
20、配置上唯上不唯实。具体表现在:不顾财力可能搞借贷投资、超前建设,或只顾眼前利益、不顾长远利益,只要政绩不计后果等,导致财政支付负担或政府债务负担沉重,给今后基层财政发展造成很大被动。 对此,必须要引起人们的高度重视。为解决基层财政发展中的矛盾和问题,决不能去孤立的、静止的、片面的理解“发展”的概念与内涵,而必须树立辩证唯物主义的科学发展观,坚持以“三个代表”重要思想为指导,牢固树立“以人为本”,全面、协调、可持续的思想,按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求谋划和组织基层财政发展。既要坚持“发展是第一要务”,发展经济促财力增长;又要
21、坚持“量财办事、确保平衡”的原则,从把握“度”的艺术性入手依法理财用财。只有这样,才能更大程度地发挥财政在资源配置、收入分配、调控经济方面的职能作用。较快的走出基层财政发展的窘境,为全面建设小康社会提供强有力的财力保障。否则,“欲速则不达”,有可能事与愿违,难以达到预期的发展目标。 思考二:怎样才能做大“蛋糕” 客观存在的一切事物都是质和量的统一体,一方面,质规定着量的活动范围,不同的事物具有不同的量和量的界限;另一方面,质又以不同的量作为必要的条件,它决定于数量的界限。量变是质变的必要准备,质变是量变的必然结果。量变超出了这个界限,就会产生质变。因此,面对基层财政收入总量不足的问题,必须遵循
22、质量互变的规律,在保持质的相对稳定性的同时,尽快的扩张收入的量,以量变促质变,努力实现财政平衡。 我们的“小康社会”建设,就是要积极创造条件,实现从贫穷到富强的质的变化,使人民的根本利益得到最大量的发展。因而,在条件成熟的时候,各级党和政府就要提出宏伟的战略目标,做出前瞻性的战略决策,拿出改革方案和富有针对性的措施,推动区域内经济和社会事业发展的飞跃。如果有一定条件而不去利用,或具备一定条件而不敢做出科学的决策,那就是保守,就是思想僵化,该区域的发展机遇就会丧失,生产力和人民的根本利益就难以得到很快的发展。目前,我们正处在经济发展的大好机遇,为了使基层财政实现质的飞跃,走出资金调度的困境,我们
23、必须坚持“发展是第一要务”的观点,加快经济总量和财政收入总量发展。 1、“欲取先予”与“养鸡生蛋”。“予”与“取”的关系犹如养鸡与生蛋,是一种揭示事物的先后相继、彼此制约的因果关系。经济决定财政,为了增加财政收入的量,必须首先促进经济总量的膨胀或扩张。基层财政的发展除根据各地经济发展的客观条件,按照统筹协调可持续发展的要求,制定科学的经济发展战略和规划外,党委政府从财政、税收、金融、信息等方面提供良好的服务,为区域内经济发展提供一个宽松的环境十分重要。如随着财政资金逐步推出经营领域,国家金融市场整顿,基层企业面临着发展资金短缺的现实,为解决这一问题,基层政府可通过财政拨款、国有资本划拨、企业出
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