自贸区时代的国资国企改革逻辑方向与基础.ppt
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1、1,自贸区时代的国资国企改革 逻辑、方向与基础,刘志广 博士/副教授,中共上海市委党校、上海行政学院经济学部,2,前言:何去何从?,改革开放以来,历次重大的改革争议都少不了国资国企改革,甚至可以说,关于国资国企改革的争议结果决定了随后中国经济体制改革的方向与进程。 改革开放以来,历次重大改革都离不开国资国企改革,甚至可以说,国资国企改革的框架决定了随后中国经济体制的基本框架与中国经济的发展路径、成效。,3,主要内容,自贸区时代的内涵与核心原则 自贸区时代国资国企存在与发展的逻辑 自贸区时代国资国企改革与发展的方向 自贸区时代国企改革与发展的基础,4,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.1 自贸
2、区的两种模式之一:FTZ,Free trade zone(FTZ):在一个主权经济体境内设立的关税优惠区域,如德国汉堡港自由港区、美国纽约港自由贸易区等。,目前,世界上有80多个国家和地区设立了自由贸易园区,总数超过了1200个,已成为它所在的国家和地区发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。美国是世界上设立自由贸易区最多的国家,约260个,遍布美国的主要港口城市。 上海自贸区属于此类,但其任务是双重的:一是要扩大贸易,二是作为全面深化改革的重要试验田,后者为主:可复制可推广。,5,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.1 自贸区的两种模式之一:FTZ,决定:建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新
3、形势下推进改革开放的重大举措,要切实建设好、管理好,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。,6,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.1 自贸区的两种模式:FTA,Free trade area / agreement(FTA):两个以上经济体之间的自由贸易同盟,如北美自贸区、欧盟、中国-东盟自贸区等。,截止2013年1月,向世界贸易组织报告的区域贸易协议共有546个,其中354个已经实施。 据商务部透露,中国目前正在建设18个主权经济体间的自贸区,涉及31个国家和地区。其中已签署12个自贸协定,包括中国与东盟、新加坡、
4、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定,内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排,以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议。除与冰岛和瑞士自贸协定尚未生效外,其余均已实施。正在谈判的自贸协定分别涉及与韩国、海湾合作委员会、澳大利亚和挪威的自贸谈判。,7,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.1 自贸区的两种模式:FTA,决定:坚持世界贸易体制规则,坚持双边、多边、区域次区域开放合作,扩大同各国各地区利益汇合点,以周边为基础加快实施自由贸易区战略。,目前,全球主要经济体热衷于建立双边或多边贸易制度,其中美国主导的TPP和TTIP两大谈判提出了更高的贸易制度标准,这不仅影响未来全
5、球自贸区谈判模式,也会重塑国际经贸规则。,8,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.2 自贸区时代的内涵,上海自贸区是一个制度试验,其着眼于中国整体经济制度改革和重建。十八届三中全会推出了一系列经济自由化改革措施,也与自贸区试验相呼应。 自由贸易园(港)区的扩容和自由贸易区建设不仅涉及对外贸易,更多体现着中国市场经济制度框架的整体安排。,自贸区时代即是市场对资源配置起决定性作用的时代,是一个开放型经济新体制的时代:推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。,9,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.3 自贸区时代的核心原则,1.3.
6、1 竞争中立,2012年4月,美国与欧盟共同发表了关于国际投资共同原则的声明。在第2条关于公平竞争的原则中指出:“欧盟和美国支持经济合作和发展组织在竞争中立领域所做的工作。该工作的重点集中在国有实体和私人商业企业要受制于同样的外部环境并应确保在既定市场上进行公平竞争。 ” 2012 年 4 月,美国“贸易代表办公室”USTR 发布的美国对外签署投资协定的最新范本以及美国主导的TPP谈判都特别规定了关于国有企业竞争中立的问题。,10,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.3 自贸区时代的核心原则,例:经合组织(OECD)关于竞争中立政策的基本要求,竞争中立政策旨在提供一种更为公平的竞争环境,最大限
7、度降低来自于政府层面的便利条件,使各种类型的企业能享有相对公平的市场环境。 竞争中立政策要求提高透明度,即政府有义务披露其国有企业的运作成本。 竞争中立政策的一个明确目标是要求在竞争法以及其他法律法规中引入竞争中立的规定,同时竞争中立改革还应扩大到公司的治理准则中以降低来自政府提供的竞争优势。,11,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.3 自贸区时代的核心原则,例:澳大利亚具体的竞争中立措施,税收中立 信贷中立 政策中立 合理的商业回报率 价格要真实地反映成本 政府的公共项目需要严格列明并且对资金有较为严格的管理,12,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.4 对自贸区时代核心原则的基本认识,1
8、.4.1 国际经贸规则发展之大势所趋,目前马来西亚、越南等国家由于本国拥有大量的国有企业,暂时对竞争中立政策持反对态度。但如果美国有决心推进TPP的进程,那么这些国家到最后恐怕都会接受竞争中立的政策。 当前,我国正大力实施“走出去”战略目标,鼓励中国企业走出国门参与全球市场竞争。虽然欧美竞争中立政策有较强的政治性,但要面对新时期下经济全球化的挑战、重启与美国的投资协定谈判,打破TPP等对我国的诸多限制,就必须要正确面对竞争中立政策,而不能简单地否定。,13,一、自贸区时代的内涵与核心原则,1.4 对自贸区时代核心原则的基本认识,1.4.2 竞争中立原则与国内经济体制改革方向一致,竞争中立实际上
9、就是强调规范政府与市场的关系,这与决定关于深化经济体制改革的总体要求是一致的。 决定关于经济体制改革的具体部署与竞争中立政策的方向是一致的。,国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。 坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒。,14,二、自贸区时代国资国企改革与发展的逻辑,2.1 自贸区时代国资国企改革目标不是从竞争性领域退出,长期以来,一直有人主张新时期国资国企改革的目标就是国资国企从竞争性领域退出,但这并不符合世界各国市场经济的具体实践
10、。无论是国企还是其他类型的企业,其作用的发挥都取决于相关的制度及其执行。,经合组织(OECD)制订的国有企业公司治理指引没有限制国资国企进入的领域;发达国家在执行国内竞争中立政策时,也没有明确限制国资国企进入的领域。 中国在竞争性领域中有大量的国资国企,既有其历史原因,也有现实的需要。 市场经济的正常运行本身并不取决于企业的所有制属性,而是取决于有效的法律与监管框架。,15,二、自贸区时代国资国企改革与发展的逻辑,2.2 自贸区时代国资国企改革与发展的历史新使命,2.1.2 国资国企的新使命,国资国企是中国作为落后国家实现工业化赶超战略的重要支撑,从国营企业、国有企业到国有经济,这些概念的变化
11、表明国有资本其历史使命的实现形式会有差异,而国有资本存在的合理性即在于它的可改革性。,决定发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。 决定:国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。,16,二、自贸区时代国资国企改革与发展的逻辑,2.2 自贸区时代国资国企改革与发展的历史新使命,2.1.2 国资国企的新使命,例:关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见 ,将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施
12、与民生保障等关键领域和优势产业。 聚焦产业链、价值链,深化开放性市场化双向重组联合,加快调整不符合上海城市功能定位和发展要求的产业和行业。重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。推进制造业企业创新发展和转型升级,促进服务业企业模式创新和业态转型,完善基础设施和民生保障领域企业持续发展的经营模式。围绕上海“四个中心”建设,推进企业向重点区域或功能性区域集聚。,17,二、自贸区时代国资国企改革与发展的逻辑,2.3 自贸区时代国资国企改革与发展必须遵循竞争中立原则,竞争中立是市场对资源配置起决定性作用的必要条件 国资国企改革遵循竞争中立原则主要要解
13、决好四大问题:一是主体地位平等问题,二是自身经营独立性问题,三是现代企业制度问题,四是国资的流动性问题,,决定:国有企业总体上已经同市场经济相融合,必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。,18,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.1 国资国企分类改革方向,决定:准确界定不同国有企业功能,2013年1月31日,国资委副主任邵宁接受新华网记者采访谈国有企业分类改革思路;2014年两会期间,邵宁再次谈及这一分类改革思路。,目前国企大体上可以分为功能性国企和竞争性国企两种类型,功能性国企
14、包括供水、供电、供油、供气、公交地铁等提供公共服务的企业,从事重要资源开发的企业,以及军工、大飞机等关系国计民生的战略性企业。 对功能性国企要加强市场化的内部改革、完善出资人管理并加强行业性的社会监督,使他们更好地服务社会和公众; 对竞争性国企要依托资本市场进行公众公司改革,完全按照资本市场的要求和规则运作。,19,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.1 国资国企分类改革方向,例:关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见 ,竞争类企业,以市场为导向,以企业经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益,努力成为国际国内同行业中最具活力和影响力的企业。 功能类企业,以完成战略任务或重大专项任
15、务为主要目标,兼顾经济效益。 公共服务类企业,以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标,引入社会评价。,问题:对于涉及跨类业务的企业,怎样落实分类改革?,20,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.1 国资国企分类改革方向,例:关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见 ,对于涉及跨类业务的企业,监管部门将结合企业发展导向,按竞争、功能和保障的优先顺序确定其类别,定类后,按“进大院、开小门”原则,因企制宜,分类分层管理。同时,企业的分类将按照国资布局结构和企业发展战略,实施动态调整。,欧盟竞争中立中的“透明度审查”措施:对于那些承担了部分非商业活动的国有企业来说,该措施要求设立
16、不同的账户以说明其预算如何在商业活动与非商业项目区分开来。 美国 2012 投资协定范本 :通过政府命令或其他形式赋予国有企业某项职权时,将被视为行使行政职权的政府机构,应受到投资协定中关于政府义务的约束。澳大利亚则禁止用非盈利性项目资金补贴商业行为。,21,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.2 竞争性国企产权改革方向,积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。 允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有
17、制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。 允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。,22,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.2 竞争性国企产权改革方向,以市场化、专业化、国际化为导向,以深化国资改革带动国企改革为着力点,以推进开放性市场化重组为途径,积极发展国有资本、集体资本、非公有资本相互融合的混合所有制经济,提高国有企业活力和国有经济整体竞争力,促进国有经济与其他所有制经济共同繁荣,实现上海经济社会全面协调可持续发展。 打造符合市场经济运行规律的公众公司。积极发展混合所有制经济,加快企业股份制改革,实现整体上市或核心业务资产上市。,23,三、自贸
18、区时代国资国企改革与发展的方向,3.2.1 现代企业产权演化趋势,所有者分散化,随着生产力的发展和企业规模的扩大,公司股东人数增多,股权日益分散,大股东的股权比例持续下降。,自1870年代第二次产业革命以来,大公司经济力量的集中是一个大趋势,但与此相应的不是所有权的集中,而是它的分散。 目前全球财富500强的美国大公司中,股东人数少则几万、几十万,多则几百万,私人家族控股企业已是寥寥无几。,3.2 竞争性国企产权改革方向,24,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.2.1 现代企业产权演化趋势,所有者多元化,股东的所有制性质多元化,除经典形式的私人资本所有权之外,又出现了各种社会化程度不
19、同的非私有的所有权。,联合起来的私人资本,其主要代表形式是共同基金。这类基金本身是企业,是职业资本管理者。 社会群体或机构的集体资本,即为各种社会群体的相关利益服务而成立的投资基金,如退休养老基金。 法人社会资本,即各种法人社会机构通过社会捐款方式获得的资本,其运作产生的收益由相关机构共享,服务于各种社会公共目标。,3.2 竞争性国企产权改革方向,25,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.2.1 现代企业产权演化趋势,所有者社会化,在多元的所有者当中,代表社会利益的那些社会资本的股权比例,长期趋于提高。,据美联储统计,截至2011年三季度,养老储备基金在美国居民总资产中的比例为17.6
20、%,总规模达12.5万亿美元;美国养老基金规模相当于美国交易所市值的85%左右。按OECD统计,2010年美国养老基金股票投资比重为49.3% ,美国养老基金已成为美国股票市场上最主要最稳定的资金来源。此外,在美国,社会法人资本的资产总值在2万亿美元以上,而且仍在继续增长,股权也是其主要的投资对象。,3.2 竞争性国企产权改革方向,26,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.2.2 混合所有制与现代企业产权演化趋势,3.2 竞争性国企产权改革方向,混合所有制符合现代企业产权演化趋势 通过资产的资本化、证券化实现所有者分散化 混合所有的主体要实现多元化 在多元化主体中,特别重视社会化的所有
21、者,决定:划转部分国有资本充实社会保障基金。 设想:根据国家发展需要,划转部分国有资本作为各类社会化基金的发起部分,如城乡一体化基金,主要支持农民市民化;退伍老兵基金,主要支持退伍军人的职业培训、创业培训等。,27,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.3.1 现代企业产权演化趋势下的资本管理,3.3 国资管理改革与发展方向,所有者替身化,在企业所有者日益分散与多元化的同时,各类产权所有者的职能不再由所有者自身直接行使,而是聘请职业资本经营者作为替身代劳。 替身所有者运用其专业知识代替真实的所有者行使资本的经营权,并在企业中行使股东的职能。,28,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,
22、3.3.2 现代企业产权演化趋势下的资本管理架构,3.3 国资管理改革与发展方向,所有者替身化意味着资本所有权与资本经营权的分离,从而使过去“两权分离”(所有权与经营权相分离)的管理架构演化为“三权分离”(资本所有权、资本经营权与企业经营权相分离)的管理架构。,决定:完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。,问题:决定讲的是“两权分离”架构还是“三权分离”架构?,29,三、自贸区时代国资国企改革与发展的方向,3.3.2 现代企业产权演化趋势下的资本管理架构,3.3 国资管理改革与发展方向
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