鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究.doc
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1、DOC格式论文,方便您的复制修改删减鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究(作者:_单位: _邮编: _) 一、财政税收政策与节能的关系(一)节约能源和提高能源效率是我国社会经济可持续发展面临的重要任务。能源作为国民经济增长的基础和动力之源,对现代经济社会发展的影响越来越大。从一定程度上说,能源供求状况及其价格水平,甚至影响到一国经济发展进程以及全球经济形势。从我国能源储量方面看,我国是能源比较丰富的国家,其中水能资源的理论储藏量6.67亿KW,居世界第一位,煤的储藏量达6000亿吨,居世界第三位,石油的储藏量居世界第八位。但由于我国人口众多,使得几乎所有能源资源的人均占有量都不到世界平均水平的
2、一半。近年来,我国石油生产增长赶不上消费增长,缺口逐步扩大,进口迅速增加,是石油供不应求的一个信号。随着我国社会主义现代化建设步伐的加快,未来我国工业化和城市化将进入快速发展阶段。国际经验表明,这一阶段也是能源消费增长最快的时期,我国能源的供需缺口将更大。在我国人均能源占有量非常低、能源供求十分紧张的情况下,我国能源利用率却并不高。针对我国能源供求矛盾加剧和利用效率低下的情况,中国政府明确提出了要走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。这既对节能提出了明确要求,也是大力推进节能工作的重要历史机遇。我们必须改变传统的发展模式,通过节能降耗
3、和资源综合利用,提高资源利用效率,减少污染物排放,增加企业经济效益,实现经济与资源、环境的协调发展。可以说,提高能源利用率,有效解决能源问题,不仅有助于我国社会经济持续、协调、全面发展,也是实现科学发展观的客观要求。加快建立节能型社会,实现能源的永续利用,将是我国经济长期可持续发展的战略核心。进一步看,节能还可以提高企业竞争力。由于能源是产品成本的一部分,有时占很大的比例。产品的能耗越大,成本越高,价格上的竞争优势也就越小,其道理显而易见。节能除了对社会经济的平稳、协调发展产生重要影响外,还事关一国政府的形象,承担起与发展水平相适应的节能义务,是一个负责任的大国迟早要作出的选择。(二)政府在节
4、能事业中的特殊地位和作用。在现代社会经济中,如何正确认识和处理政府与市场之间的关系,充分发挥两者在资源配置方面的特点和优势,是各国面临的共同主题。就节能方面来看,以市场定价为目标的能源价格改革,如煤价放开、油价与国际接轨,新建电厂还本付息定价等,对促进市场竞争、改善企业经营、抑制能源需求增长产生了积极作用。市场竞争促使企业自觉节能,特别是那些能耗占成本比重较高的企业大都积极采用节能新技术,加强节能管理,降低消耗,降低生产成本,提高效益和效率,以增强竞争能力。市场竞争也优化了能源质量。但按照现代经济学观点,节能、提高能效作为减少温室气体排放的重要措施,依靠市场调节作用有限,常常存在“市场失灵”现
5、象。一方面,能源生产和消费中的环境污染没有纳入成本,是国际性的问题;另一方面,私人公司对具有公共性质的研究开发投资不足,不愿投资于洁净煤技术的开发利用,使煤炭背着“肮脏能源”这一不应有的名声。而且节能产品在市场中往往存在“信息不对称”现象,消费者缺乏对相关信息(如产品性能、能源效率、节能量等)的正确了解,妨碍节能产品的推广使用,使之缺乏竞争力。从解决“市场失灵”和“信息不对称”的角度看,有必要大力加强政府在节能工作中的地位和作用。能源安全和环境保护,不是单靠市场机制就能解决的问题,已经越来越引起政府的高度重视。政府在节能事业中的特殊地位,首先表现在政府作为社会公共利益的代表,能够突破单个市场主
6、体追求经济利益的局限,从社会整体和长远发展的角度,制定出相应的宏观发展战略和衡量标准。其次,政府可以充分、灵活地运用经济、法律和行政手段,对社会市场主体各种带有外部性的经济活动进行有效协调和调控,为市场机制充分、有效地发挥作用创造出一个良好的社会和法制环境。节能作为能源资源的合理利用,不仅满足当代人的需要,也能满足子孙后代的发展对能源的需要。资源永续利用关系到代际公平,市场不能解决资源利用上的代际公平问题,因为市场配置资源的原则决定了市场主体必须追求经济效益最优。这两方面的原因,正好体现了对政府在节能管理活动中的要求,以及政府在节能工作当中能够充分发挥特殊作用。(三)财税政策在政府节能政策中的
7、地位和作用。财税政策作为国家实行宏观经济调控的重要政策手段之一,对社会经济的综合、协调发展有着重要影响。自从庇古在福利经济学中分析并提出用征税与补贴方式,实行“庇古税”以解决环境污染以来,财税政策在解决外部性方面的积极作用就越来越引起人们的重视。由于节能作为减少温室气体排放,有效解决环境污染的手段之一。节能所产生的效果具有明显的正外部性。为了更好地规范市场经济主体在能源使用和节能行为中的外部效应,促进节能事业的顺利、协调发展,需要政府在节能事业中采取一系列经济、法律以及必要的行政手段来对此进行干预和调控,而财税政策将是政府节能事业管理和调控中最灵活、有效和重要的政策措施。正确运用财税政策,可以
8、充分体现政府的政策意图和战略导向。促进能源资源使用效率的提高、发展循环经济产业、加快建立现代节能型社会、实现可持续发展战略,是我国社会经济发展的现实需要和长远选择。实现这种战略转变,需要社会市场主体的经济行为有相应地转变并与之相适应,这其中必然牵涉到市场经济主体的利益界定和调整等问题。社会市场主体作为独立的经济利益体,在追求自身经济利益最大化的过程中,市场经济主体对能源使用及节能方面所产生的社会成本和收益与其自身所承担的经济成本和收益存在不一致的情况。个人和企业的行为并不是始终都是经济合理的,企业对能源相关的投资并不是始终都会获得最大净现值,个人在使用能源时也不一定确保个人福利的最大化,这都将
9、影响到整个社会经济效益水平。通过运用适当的财税政策,尽可能使社会效益与市场主体自身的经济效益相一致,将有可能促进市场经济主体更加注重能源使用效率和节约使用能源。合理的财税政策,将能很好地规范、引导和调节市场主体的经济行为,使之朝着有利于整个社会效益改善和提高方面发展,实现政府的宏观调控意图和发展战略目标。节能技术的研究开发,既是一项基础性研究,也是应用性的科技推广活动。特别是有一些节能项目,由于涉及面非常广,需要各方面的通力合作和协调。同时存在着初始投资大,即期经济效益不确定和社会效益的长期性,使得节能技术研究开发方面的投资存在一定的风险性,这都将影响到企业和个人对节能技术研究开发方面的投资能
10、力和热情。因此,需要政府灵活运用财税政策,对节能技术研究开发提供必要的、适当的政策优惠与扶持,充分发挥公共财政“四两拨千斤”的作用,将能更好地促进节能技术的改进和普及推广,加快政府节能政策措施的实现和有效发挥作用。充分发挥财税政策在政府节能管理方面的积极作用和效率,还需要协调与其他政策措施和手段之间的关系。因为有关加强能源开发利用的管理和促进能源使用效率提高方面的政策措施是一个综合的、长期的系统工程,相互之间需要进行协调与配合。财税政策需要有一定的法律、法规及行政手段相配合,因为财税政策措施本身就体现在一系列的法律、法规及行政手段当中。同时,法律、法规及行政手段需要综合运用和体现适当的财税政策
11、措施和调控意图,只有这样才能充分发挥财税政策在节能事业中的积极作用,提高节能政策措施的整体效益。具体到产品生命不同环节可以采用的能源效率政策措施来看,可以分为采取含有政治和行政成分的“技术推动”措施手段,以及提高高效产品市场份额的“市场拉动”措施,这些政策措施共同对节能事业产生影响。财税政策作为经济、法律和必要的行政手段的、综合运用与协调,其本身也是一个复杂、综合的体系。其中有税收减免、抵押贷款、政府采购、现金回扣补贴、加速折旧、科研资助、开征能源税、收费以及中介机构扶持等。这些政策措施从不同侧面对节约能源、促进能源使用效率的提高产生作用。可以说,这些政策措施构成了政府节能财税政策的一个整体,
12、相互之间既有相近的一面,也有不同的一面。针对不同的节能项目和能源耗费行为,应该采取不同的、行之有效的财税政策。同时,注意各种财税政策的相互协调和配合。开征能源税 对不同能耗产业和耗能行为开征能源税,通过征税或差异税率来加大高能耗产业的生产成本,促使企业改进耗能技术设备,提高能源使用效率,控制能源消费的快速增长,引导能源结构升级,达到环境保护的目的。低息贷款 通过政策性银行或给予财政贴息的方式,促进节能事业发展。现金回扣补贴 对购买使用节能产品和设备的用户直接给予财政补贴,影响节能产品价格,吸引用户购买节能产品。政府采购 通过直接购买的方式,引导和示范节能产品的使用,促进技术商业化和快速普及,为
13、节能产品提供一定的市场,通过扩大生产规模和降低产品流通和营销成本,降低能效技术的成本。抵押贷款 对购买和使用大型、符合一定认证标准的节能设备时,购买者可向有关机构申请抵押贷款服务,鼓励节能设备的推广使用。科研资助 对节能技术的研究开发与推广使用给予一定的资金支持与政策优惠,分担一定的技术研究与推广方面的风险,引导节能技术的发展方向。收费 提高生产成本,促使外部成本内部化,促进能源效率投资,改善生产和消费。中介机构扶持 对咨询、服务、信息处理与传播以及产品能效标准认证等有关节能的中介机构,提供一定的经费资助或税收优惠,以促进节能技术和意识和信息的规范化与普及,推动政府节能工作的顺利开展。自愿协议
14、 指工业界整体或单个企业在自愿的基础上,为提高能效与政府签订的一种协议,政府给予承诺方以某种形式的激励。二、中国运用财税政策支持节能的现状和问题(一)历史简要回顾。1、计划经济阶段。在这一段时期内,政府管理机构制定和实施的节能管理手段具有明显的计划经济特征,国家相继制定了一系列节能政策和法规,在计划经济轨道上,依靠强制的行政手段,结合必要的经济刺激,促进了节能工作的开展,缓和了我国的能源供需紧张特别是改革初期经济起飞时的供需矛盾。八十年代我国节能工作重点前后发生了一些调整,这一时期政府节能管理的工作重心是,促进国有企业(主要是工业企业)的能源节约,弥补全国能源(特别是电力)供应短缺,支撑国民经
15、济快速发展。为此,政府制定和实施了相应的节能管理手段和措施,包括制定 “开发与节约并重,近期把节约放在优先地位”的能源方针,实施能源定量供应、企业能源定额管理制度等。上世纪80年代后期和90年代初,政府节能管理的工作重点是:促进国有企业开展节能技术改造和节能管理,进一步缓解国内能源供应紧缺,保障国民经济发展。1986年国务院发布节约能源管理暂行条例,并制定和实施了一些重要的节能管理措施。2、经济转轨阶段。这一时期国内能源供需关系出现明显变化,除石油外,煤、电都呈现供大于求的局面。能源消费和以煤炭为主的能源消费结构导致的环境污染问题开始突显,引起全社会的关注和重视。1994年3月,中国政府公布了
16、中国21世纪议程,提出实施可持续发展战略。其中,把提高能源效率和节能列为实施可持续发展战略的关键措施。这一时期政府节能管理的工作重心是:探索适应市场经济的节能管理方法,以节能促环保。相应地,政府对节能管理手段和措施进行了重大调整,取消了计划经济体制时期建立的一些节能管理手段和措施。3、市场经济体制初步完善阶段。20世纪90年代后期以来,我国社会、经济发展形势出现新的变化,社会主义市场经济秩序初步确立,市场开始发挥资源配置的基础性作用。能源形势方面,全国能源市场基本形成,能源价格基本上与国际接轨,供需关系总体上呈现供大于求的局面,煤炭和电力生产企业逐步转变观念,由“用户求我”改为“我求用户”,通
17、过提高产品和服务质量来吸引用户。石油进口逐年加大,2000年达到7000万吨。能源结构性矛盾突显,能源安全问题引起政府重视。能源消费企业为降低生产成本,“节能降耗”成为其自发要求,尤其能源费用占产品成本20%以上的生产企业,如钢铁、化工企业等,都十分重视节能工作。基于上述背景,这一时期政府节能管理的工作重心是:引入、示范和推广市场节能机制,加强节能法规建设和节能管理,引导和规范企业和全社会的能源消费行为,促进能源利用效率的提高,从节能的角度提升国民经济竞争力,有效缓解国内能源环境压力,为国家能源安全提供重要保障,保障经济、社会的可持续发展。1997年11月,全国人大常委会通过中华人民共和国节约
18、能源法,节能工作开始步入法制化轨道。(二)基本评价。总的来看,20世纪90年代以来,随着经济体制改革的不断深入,在社会主义市场经济体制下的节能管理工作取得了较大进展。首先,1998年实施了节能法,并已经制定或正在制定若干配套法规,节能初步纳入了法制的轨道。其次,在改革节能管理体系和方法上取得进展,政府改变对企业节能直接管理和财政补贴的做法,引导和鼓励企业节能,加强国内外节能信息交流,运用价格和市场手段引导用户节能。国家在节能工作中所采用的财税政策是作为政府整个节能工作体系与政策组合的一部分出现的,具有以下几个特点:1、所采用的财税政策与经济体制改革的进程以及国家行政管理方式紧密相关。计划经济体
19、制时期,国家直接管理国有企业的各项微观事务。相应地,财税政策直接作用于国有企业,政策形式主要是财政直接出资建设具体项目实体、节能贷款税前还贷、实行节能奖直接进入成本制定、节能产品减免产品税和增值税、引进节能设备和技术减免关税以及对国有企业安排节能基建和技改资金等。随着经济体制改革的不断深入,经济成分逐渐多元化,非公有体制成分越来越高,节能工作上再过多干预企业微观事务,就有妨碍企业经营行为之嫌,只给国有企业节能优惠政策而忽略其它所有制企业已经不能满足全社会的发展要求,将节能工作仅仅局限在企业范围内无法实现全社会的节能工作,节能政策需要有所突破。2、原有的节能方面的财税政策作用没有成为独立的激励政
20、策。1993年,我国的能源部门开始走向市场,接下来是1994年国家全面实行具有市场经济特色的价格、金融、财税、投资、外贸体制改革,使得原来以定额管理为中心的节能管理体制的功能大为减弱,节奖超罚的激励机制在市场经济的“效益原则”下苍白无力。原有的财税政策是依附在强有力的行政手段之上的辅助手段,没有形成相对独立的政策体系,当赖以发挥作用的行政手段不存在时,一时间财税政策找不到了作用的着力点,大部分节能方面的财税政策也随之取消。3、原来的财税政策没有形成完整的体系,“一事一议”类型居多,政策作用目标模糊。受以前粗放形式的行政管理模式限制,财税政策在节能工作方面始终是跟在其它政策之后,当其它政策需要政
21、府财力支持时才附带想起财税政策,财政部门始终不知道自己在国家节能工作方面应该主动干点什么,很多财税政策缺乏事前的调研与论证,带有明显的“临时动议”色彩,财税政策的系统性很差,使得政策目标非常模糊。4、1994年新财税制度改革后,对国内企业的节能财税优惠政策几近空白。由于1994年的财税改革是在清理各项税收优惠政策,初步建立适应社会主义市场经济要求的税制结构的背景下展开的,阶段性目标是提高税收收入占GDP比重以及提高中央收入占全部财政收入的比重,因此很多节能方面的税收优惠政策也相应取消。目前,国家对外国企业还有零星的优惠政策。比如,对外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费
22、收入,可减按10的税率征收预提所得税,其中,对技术先进、条件优惠的可给予免税优惠。但是,国内企业适用的优惠政策几乎没有,显示了国家对节能优惠方面的政策失误。5、财税政策手段单一,缺乏弹性。原来的财税政策以鼓励类为主,在限制低能效类产品和产业发展方面基本处于空白。政策作用时效上,没有对临时政策、短期政策、长期政策区别对待,出现了为了管理方便片面追求简单划一的倾向。政策手段单一,没有利用政策的组合效果支持节能产业发展。(三)当前面临的主要问题。1、节能工作尚未摆到国家财政应有的位置。我国政府的公共管理脱胎于计划经济体制下,与市场经济体制相适应的管理模式远没有真正建立起来,政府公共管理的理念、方式、
23、效率等与成熟市场经济国家还有相当大的差距,节能管理水平也不例外。其中,首要的是在节能重要性认识上的差距。主要表现是将节能视为弥补能源短缺的临时措施和权宜之计,没有认识到能源问题是关系国家现代化建设的长远大计。在能源紧张的大背景下,社会各界才对节能问题有了切身体会,这种情况下决策层高度关注节能依然带有已往行政管理中常见的“救火队”角色出了问题才想应对措施。在能源供应紧张情况下关注节能问题,既为节能工作发展带来了新的机遇,同时也提醒我们,所有考虑的关于节能的财税政策必须正视我国在能源认识上的现状。2、对节能产业的投入严重不足。对节能的投入不仅仅表现为以往政府习惯的财政出资建设几个节能示范项目以及完
24、成若干节能技改,或者对某些节能项目进行某种税收优惠。节能是一个动态发展的概念,应将其视为一个产业。要通过政府节能的优化管理和政策引导,不断提高社会各界的节能意识,不断提高终端产品能效,形成节能产品的推陈出新和节能产业的研究、生产、销售、使用、服务、回收、信息传播等的良性循环。而财税政策则体现在作用于各个环节。截至目前,国家还没有建立独立的节能发展专项资金,相关节能产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中,使政府在节能投入上处于相当不稳定的状态。而且,政府的直接投入只局限于研发和生产(技改)领域,在节能产品销售、使用、服务、回收、信息传播等方面几乎是一个空白。3、节能方面的财税政
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