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1、公共政策学,主讲:张立国,政治与公共管理学院,15823670629,寄 语,面对中国这块广袤、深厚、古老而又历经无数苦难的大地,每个研究者和思想者(包括学习者)都不能不肃然起敬,任何轻佻和油滑都是亵渎,任何懒惰和取巧都是失职。我们应当以“如临深渊,如履薄冰”的心态和姿态,观察中国、思考中国,在观察和思考中奉上我们对他的爱心。 徐友渔,祖国终将选择那些选择了祖国的人!,个人小传,80后,出生于农家,成长于鲁地。生性愚钝,数学甚差,故志于文。本科治思政。后研究生负笈于春城,治政治学、行政学。学倦,乐于教,而居于此。性格好胜而求全,理性而多思,勤勉而朴质。主攻西方政治思想史、当代中国政治、公共政策
2、等。,课程注意事项,1、课程地位:公共管理类、政治学类专业必修基础课程 2、课程考核:讨论、论文、考试、考勤 3、授课方式:重点内容教师讲解、基本内容学生自学 4、学习态度: 潜心静气、忌浮躁功利、打牢基础 5、学习方法:注意理解、掌握基本原理和分析模式 6、学习要求:认真听讲、积极思考、联系实际,大学课堂,乃理性思维场所,理论探索平台 不唯书,不唯师,只唯真,只唯实 重在讨论、辩论,不在结论、定论,课程脉络体系,理论基础,逻辑起点,依存环境,顺序过程,分析方法,公共政策的一般理论,公共政策过程,公共政策系统,市场、政府与公共政策,公共政策分析方法与模型,逻辑线索,第一讲 公共政策的基本理论,
3、重 点 内 容,公共政策的含义与本质,1,公共政策的特点与功能,2,公共政策的历史与发展,3,4,第一讲 公共政策的基本理论,为什么研究公共政策? 1、为什么贫富差距日益拉大? (分配政策) 2、为什么有病看不起?(医保政策) 3、为什么大学生就业难?(教育、就业政策) 4、为什么房价居高不下?(土地、住房政策) 5、为什么群体性事件增多?(政策引发的矛盾) 6、如何均享发展成果?(共享政策),上述问题的共同点在于这些问题是社 会公众普遍关心而且需要政府采取措 施解决的问题也就是公共政策问题,讨论,第一讲 公共政策的基本理论,为什么研究公共政策?,科学角度,政治角度,实际生活,有助于更好的理解
4、公共政策的实质 与过程,提高公共政策的科学化程 度,以更好的达到善治。,有助于提高政府的合法性水平,增 强社会的政治认同,有助于提高个人对公共政策的感知力,学习如何影响公共政策,第一节 公共政策的概念和本质,一、公共政策的概念 1、公共政策概念的词源学考察 2、公共政策概念的学术考察 (1)管理职能型定义威尔逊、伊斯顿 (2)活动过程型定义拉斯维尔、安德森 (3)行为准则型定义张金马、陈振明 3、含义 公共权力主体制定和执行的用以确定和调整社会利益关系的行为规范和过程。,(1)管理职能型定义威尔逊、伊斯顿 (2)活动过程型定义拉斯维尔、安德森 (3)行为准则型定义张金马、陈振明,公共政策是政府
5、为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制手段;公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理;公共政策是以政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。,公共政策是政府有明确目标的活动;公共政策是政府运用大量资源,通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程;公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。,公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略;公共政策是引导个人和团体行为的准则;公共政策是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划或方案。,第一节 公共政策的概念和本质,一、公共政策的概念 4、对公共政策含义的几点分析 (1)公共性 公共政策具有一定的制定和执行主体,
6、主要体现了政府的政治行为,是政府政治活动的产物。 (2)目的性 公共政策具有强烈的目标取向,是为了解决特定的问题。 (3)动态性 公共政策是一种公共管理过程,具有动态性。 (4)规范性 公共政策一种行为规范,具有特定的表现形式。 (5)指向性 公共政策是政策主体和客体的统一。,第一节 公共政策的概念和本质,第一节 公共政策的概念和本质,二、公共政策的本质 1、利益是公共政策的核心要素 “人们所奋斗的一切都同他们的 利益有关。” “思想一旦离开利益,一定会使 自己出丑。” “政治权力不过是用来实现经济 利益的手段。” 马克思,利益问题的根本性、政治学就是为了分蛋糕、公共政策 是政治学的重要组成部
7、分。,第一节 公共政策的概念和本质,二、公共政策的本质 2、本质,政府对社会利益的权威性分配,公共政策首先要实实在在的增进全社会的利益,这是进行分配的前提和基础。在增进社会利益的过程中突出此效率,一般侧重经济领域。,公共政策要对社会利益进行合理分配,但这种分配是一个动态过程,包括利益选择、利益整合、利益分配和利益落实。在分配过程中要注重公平。(政治领域),第二节 公共政策的特征和功能,一、公共政策的特征 1、思考:,公共政策与政治系统的关联,公共政策与公共管理的关联,公共政策与公众利益的关联,阶级性 强制性 合法性,公共性 稳定性 效率性,公平性 变动性,第二节 公共政策的特征和功能,2、公共
8、政策的普遍性特征,政治性和公共性,公共政策必须服从于和服务于政治系统中公共权力所规定的意志、利益、任务和目标。政治性是公共政策的灵魂。,公共政策必须立足于整个社会发展,从全社会绝大多数人的公共利益出发制定和实施各种行为规范。,受制于 政府职 能、一 致与不 一致,第二节 公共政策的特征和功能,2、公共政策的普遍性特征,稳定性和变动性,服从于维护社会稳定的目标,公共政策本身必须保持连续性和稳定性。而正确性又是稳定性的前提条件。,社会政治经济文化环境的变化要求公共政策必须与时俱进。,稳定是 灵活的 相对稳 定、变 动是有 连续性 的变动。,第二节 公共政策的特征和功能,2、公共政策的普遍性特征,公
9、平性和效率性,公共政策的根本目标是实现社会的公正、公平。因此,评价一项政府政策的好坏,首要的标准是看它在实施以后,有没有使社会价值的分配更加公平、合理。,公共政策所依赖资源和条件的有限性,与现代社会公共政策问题的增多,使得政府也必须重视效率。,二者关 系,存 在矛盾, 但最主 要体现 的领域 有差别。,第二节 公共政策的特征和功能,2、公共政策的普遍性特征,强制性和合法性,公共政策以国家的强制力作为后盾和保障,这种强制性源于公众利益的层次性和差异性。,公共政策在内容、形式、主体和程序方面都必须符合合法性要求,才能后的公众的支持和认可。,第二节 公共政策的特征和功能,3、公共政策的个性化特征 (
10、1)公共政策问题更加复杂化 (2)公共政策内容更为丰富化,社会生活的网络化导致公共政策的联系日益紧密 社会生活的整体化使公共政策问题具有更明显的 交叉性 社会生活的快速化使公共政策的变化加快,经济领域的公共政策增多(市场经济的发展) 社会领域的公共政策增强(社会生活复杂性增加) 国际领域的公共政策增加(全球化、环境问题),第二节 公共政策的特征和功能,(3)公共政策模式与方法日益多样化,公共政策制定、执行的模型、模式变多 政策制定中的常用模型有政治系统理论模型、精英理论模型、团体理论模型、理性决策理论模型、渐进决策理论模型,等等。在公共政策执行中经常使用的模式有过程理论模式、相互调适理论模式、
11、循环理论模式等。 公共政策分析方法多样化 在定性分析方面,人们更多地使用价值分析法、规范分析法、可行性分析法、德尔斐分析法、主观概率预测分析法、超觉理性分析法。在定量分析方面,人们经常使用的是预测分析法、效果分析法、投入产出分析法、模糊分析法,等等。,第二节 公共政策的特征和功能,二、公共政策的功能 1、导向功能,依据,途径,方式,政府通过公共政策对人们的行为和事物 的发展加以引导,使得政策具有导向性, 从而影响社会的发展方向。,作用于价值要素引导观念、作用于目标 要素引导行为,作用形式直接引导、间接引导 作用结果正向引导、负向引导,第二节 公共政策的特征和功能,2、调控功能调节、控制,调 控
12、 功 能,政策的调控作用主要体现 在调控社会各种利益关系, 主要是物质利益关系,维 护统治阶级的利益与需要 是其出发点。,直接调控和间接调控 政策的倾斜性,内容,形式,第二节 公共政策的特征和功能,3、分配功能,分 配 功 能,公共政策之所以具有分配功能是由于 政府具有参与社会再分配的职能。任 何公共政策都要解决分配给谁、如何 分、怎样分最好的问题。,为追求效率而鼓励扩大差别的原则 为消灭差别而牺牲效率的原则 效率与公平粗统一的原则,与政府主观偏好一致或基本一致者 最能代表社会生产力发展方向者 普遍获益的社会多数或大多数,政府在制定公共政策时必须考虑社会 大多数成员的利益,维护基本的公平。,依
13、据,原则,要求,对象,第三节 公共政策的历史和发展,一、公共政策的产生,公共问题的形成 只要有人类存在就会形成共同的利益要求和基 于此的公共问题,公共决策机关的产生 伴随国家的产生而产生、普适性,公共强制机构的出现 公共政策的有效性赖于公共权力的强制性,公 共 政 策 的 产 生,第三节 公共政策的历史和发展,二、公共政策的发展,现代国家和政府的基本理念是主权在民,公共 政策的形成在内容上必须以人民群众的根本利 益作为唯一诉求,在形式上履行合法化程序,公民对公共政策的参与增多,对政府决策影 响力增大,使政府能够认识到那些是公共问题,现代国家社会管理职能的扩展,公共政策的范 围和影响力空前扩大,
14、问题日益复杂化,政策科学的发展,政策科学与政策实践结合 日益紧密,公 共 政 策 发 展 的 主 要 表 现,第三节 公共政策的历史和发展,三、西方公共政策科学的发展 1、西方政策科学发展的条件,行为主义的盛行,行为主义的创始 人之一梅里安 指出,行为主义 的目的之一就是 要促使人们对政 府机构的运转过 程加以明确的控 制,从而消除政 治过程中的浪费,社会问题的增多 引发人们对社会 问题的关注,也 为公共政策学的 发展提供了契机,社会问题的增多,接受政策替代的文化,美国政党政治的发 展使得选民由党派 投票倾向演变为问 题投票倾向,政策 讨论成为政治的中 心之一。,第三节 公共政策的历史和发展,
15、2、西方公共政策学科发展的过程 四、当代中国公共政策学研究的发展,(1) 西方公共政策科学的创建时期(1950年代) (2)西方公共政策科学的发展时期(1970年代) (3)西方公共政策科学的自我批判时期(1980年代) (4)西方公共政策科学拓展新的研究方向时期(1990年代),当代中国公共政策学科的发展伴随着改革开放和社 会主义市场经济的发展政府的职能转变而逐步发展起 来的。代表性的学校比如北京大学、复旦大学、厦 门大学、中国人民大学等,著名学者有陈振明、陈庆 云、张国庆、竺乾威、毛寿龙等。,第二讲 政府、市场与公共政策,重 点 内 容,自由市场与政府干预的历史逻辑进程,社会问题及其解决途
16、径,市场失灵、政府失灵和志愿失灵,政府角色与公共政策,第二讲 政府、市场与公共政策,一、导读:自发的市场秩序与政府干预 1、人类解决社会问题的最主要途径 政府和市场 2、市场是万能的吗?如果市场失灵了该怎么办? 3、政府是完美的吗?政府要是出了问题又该如何?,思考,第二讲 政府、市场与公共政策,4、自由市场与政府干预的历史逻辑进程,自行调节的自然秩序,物竞天择,适者生存,市场不是万能的,国家干预是必要的,重新肯定市场的重要作用,反对政府过度干预,大市场,小政府,政府职能扩张,政府与 市场职 能的合 理界定,第二讲 政府、市场与公共政策,结论,1、市场自发,更符合自然规律;政府干预,人类需要组织
17、, 需要政府。 2、在现时代,人们需要明了的是,两种理论都是有其逻辑根 据和实践意义价值的。我们所要思考的是,在现时代,到底 哪些领域是政府需要干预的,或者说需要做的,哪些是政府不 能干涉,而要由市场来运作与调节的。 通过政府与市场职能的区分,划定公共政策的合理范围,第二讲 政府、市场与公共政策,二、社会问题及其解决途径,思考,社会问题源于需要和现实之间的差距,出现 了令人不满的状态。那么,是否当需要和现 实之间出现了差距,就意味着社会问题 出现了呢?,1、定义,所谓社会问题是在一个社会群体的生活中至少 令一部分人同时感到不满的状态或现象。它首 先是与个体问题或者私人问题相对立的概念, 按照社
18、会问题的领域可划分为经济、环境、教 育、医疗等问题。,第二讲 政府、市场与公共政策,2、社会问题的认定,(1)社会问题的认定,事实分析事实是什么,有何影响,社会反应,价值分析如何认识这个问题,第二讲 政府、市场与公共政策,(2)社会问题认定的主要价值标准,福利是指个体从所消费物品中所获得的满足感,社会 福利是指所有个体个人福利的加总,主要关涉福利的 社会化分配问题。社会福利的计算方法一是个体福利 的简单加总,二是为弱势群体和强势群体设置不同的 权重。不均衡的中国政治今天日益遇到这种问题,效率可以在三层意义上来理解,一是投入产出比例 的最大化,二是帕累托最优,三是资源的优化配置, 公共政策视阈中
19、的效率更主要指后面两种情况。34,公平平等,不公平不平等, 从三层意义上来理 解不平等,一是一般意义上的不平等即个体在相同的 条件下得到了不平等的待遇;二是经济意义上的不平 等;三是收入和财产意义上的不平等,具有可操作性。 关键是机会上的平等。,社会福利,效率,公平,第二讲 政府、市场与公共政策,何为帕累托最优?,如果存在一种改进状态,可以使在社会发展中部分群体或者 个体的福利得到提高而其他所有个体或群体的利益都至少 维持了原有水平,那么,现在的状态就是无效率的,相反, 如果这种改进的可能性不存在了,我们就达到了一种帕累 托最优状态。没有达到帕累托最优状态的社会都存在帕累 托改进的余地。,权威
20、的广泛性,强制力的合法唯一占有,有效克服“搭便车”,降低集体行动成本,影响的广泛性,第二讲 政府、市场与公共政策,3、社会问题的解决途径,(1)作为非正式部门的社区第四部门,社区是通过各种途径形成的各种非正式的但又非常紧密的关系的领域。 社区的最大特点在于非正式性 社会经济发展越落后,社区在解决社会问题时的作用越大。,第二讲 政府、市场与公共政策,3、社会问题的解决途径,(2)作为正式部门的政府第一部门,现代社会中公共物品和服务的主要提供者 由各种正式的公共机构组成 提供公共物品时一般不以营利为目的 通过合法的强制力来实现自己的目标,第二讲 政府、市场与公共政策,3、社会问题的解决途径,(3)
21、作为正式部门的市场第二部门,现代社会中私人物品的主要提供者 由各种正式的私人组织组成 主要目的是为了获取利润 分散决策和基于互利的交易是其提供物品的主要模式,第二讲 政府、市场与公共政策,4、社会问题的解决途径,(4)作为正式部门的志愿部门第三部门,它既可能提供私人物品(服务),也可能提供公共物品(服务); 它主要由正式的组织构成,但这些组织可能是公共组织,也可能是私人组织; 它在提供物品(或服务)时一般并不以营利为主要目标; 它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品(或服务)的过程中进行自愿的合作来解决问题,第二讲 政府、市场与公共政策,三、市场失灵、政府失灵和志愿失灵,(1)规
22、模限制 (2)资源限制 (3)非正式性,1、社区的优势和劣势,优势,劣势,()信息对称 ()激励充分 (3)有利于社会资本的积累 (4)具有较好的回应性 (5)对外依存度较小,第二讲 政府、市场与公共政策,三、市场失灵、政府失灵和志愿失灵,2、市场的优势和劣势,优势,劣势,最主要体现为资源配置的效率,具体表现为通过分工和专业化生产促进投入产出效率;通过为个体提供激励来提高产出效率;通过市场对社会成员的需求进行评估保证资源配置效率的实现。,(1)垄断 (2)搭便车 (3)外部性 (4)信息不对称,第二讲 政府、市场与公共政策,三、市场失灵、政府失灵和志愿失灵,3、政府的优势和劣势,优势,劣势,(
23、1)政府权威的广泛性 (2)政府是唯一合法使用强制力的组织,(1)作为一种加总社会中所有个体意见的途径,它是不完美的 (2)政府的决策可能会被少数人利用,损害多数人的利益 (3)行政机关的低效 (4)其他缺陷,第二讲 政府、市场与公共政策,三、市场失灵、政府失灵和志愿失灵,4、第三部门的优势和劣势,优势,劣势,(1)与社区相比,其具有较大的活动范围和解决问题的能力; (2)与政府相比,其具有较小的垄断性和相对较大的竞争性; (3)对个性化需求的较好回应 (4)有助于社会资本的形成,(1)公共物品(服务)提供能力有限 (2)志愿性服务分布上的不平衡性 (3)第三部门中的民主制问题 (4)人才吸纳
24、,第二讲 政府、市场与公共政策,(1)阿罗不可能定理 美国经济学家肯尼斯阿罗提出了一套个体意见加总为集体意见的标准,然后证明同时满足这些标准的加总方式是不存在的,这一结论被称为阿罗不可能定理,它表明在集体行动中无论采用何种加总个体意见都是存在缺陷的。 (2)寻租 寻租是指政府运用自己的垄断性权力而影响某种物品或服务的稀缺性,从而为自己谋取收入的行为,例如腐败。 (3)行政机关低效性的表现 绩效评估的困难、缺少竞争、公务员体制的僵硬,第二讲 政府、市场与公共政策,四、政府角色与公共政策 1、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论,(1)政府角色定位和公共政策作用范围的实质 政府应当做什么或
25、者不应当做什么 公共政策应当在哪些地方发挥作用,或者不应当在 哪些地方发挥作用,第二讲 政府、市场与公共政策,(2)政府与市场关系的逻辑,大政府?,小政府?,有限政府,第二讲 政府、市场与公共政策,(3)政府与社会的关系 (4)政府与其他三大部门关系定位,弱国家、弱社会前现代社会 强国家、弱社会中国 强国家、强社会美国 弱国家、强社会瑞士,替代型,补充型,政府与其他部门,第二讲 政府、市场与公共政策,2、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实,社区角色的变迁,社区的职能逐步被其他部门侵蚀,社区的重要性日益得到体现,市场化趋势 (1)发达国家放松市场管制,加强市场作用 (2)以政府为绝对主
26、导的国家向市场经济转型 (3)发生危机国家政府角色的重新定位,第三部门发挥的作用日益重要,第三部门承担了越来越多的社会职能,政府与第三部门的合作加强,第三讲 公共政策的系统分析,第三讲 公共政策系统分析,公共政策环境,公共政策主体,公共政策客体,公共政策工具,公共政策系统,重 点 内 容,政策主体,政策客体,政策环境,政策工具,第三讲 公共政策系统分析,一、公共政策主体,指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。,1、定义,2、类型,公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准来加以划分,比如安德森将其区分为官方的公共政策主体与非官方的
27、公共政策主体两大类;琼斯将其区分为政府内部的政策主体与政府外部的政策主体。,第三讲 公共政策系统分析,公共政策主体的类型,以主体数量为分 类标准,团体主体:国家机关、政党、官僚集团、利益集团和大众传媒等,个人主体:政治领袖、公务员和公民个人,官方主体:立法、行政、司法、政治领袖、公务员个人和官僚集团,非官方主体:利益团体、大众传媒、智囊团、公民个人,以主体是否具有公 共权力为分类标准,第三讲 公共政策系统分析,以主体在政策运行 的不同阶段所发挥 的功能为标准,公共政策主体的类型,以主体参与政策过 程的方式与程度为 标准,政策制定主体、政策执行主体,政策监控主体、政策评估主体,直接主体指那享有法
28、定权威,能够对社会价值进行权威性分配,主导政策过程的个人或组织。,间接主体指不拥有合法强制力,但能够通过压力、舆论、私人等方式,参与、介入到政策过程中,并产生一定影响的个人或组织。,第三讲 公共政策系统分析,公共政策主体的类型,以法权序列为标准,国家公共法权主体 立法、行政、司法 (中国还包括共产党),社会政治法权主体 在野党或参政党、利 益集团、公民个体,社会非法权主体 地下组织和黑社会、大 众传媒,第三讲 公共政策系统分析,3、公共政策主体的构成,公 共 政 策 主 体,官方决策者,非官方决策者,(1)立法机关 (2)行政机关 (3)司法机关 特殊中国共产党,(1)利益集团 (2)政党 (
29、3)大众传媒 (4)智库 (5)公民个体,第三讲 公共政策系统分析,二、公共政策客体,1、定义,由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的某种与“应有”和“规范”不相一致的状态子系统,它是一个立体结构,包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益3个层面的内容。(如右图),公共政策客体,第三讲 公共政策系统分析,二、公共政策客体,2、类型,(1)从“事”的角度即能够进入政策议程的公共问题,(2)从“人”的角度那些受到政策影响的社会成员,包括个体、群体或组织,第三讲 公共政策系统分析,1、以政策问题的内容和性质为标准:政治问题;经济问题;文化问题;社会问题 2、以公共政策问
30、题在社会经济中的功能为标准:初次分配问题、再分配问题 3、以问题的直观性和熟悉程度、决策目标的明确性,以及相关信息的完备性为标准:结构良好问题和结构不良问题 4、以政策问题是否包含实体性内容为标准:程序性问题和实体性问题,(1)从“事”的角度即能够进入政策议程的公共问题,第三讲 公共政策系统分析,1、以目标群体的数量和区域范围为标准:全体社会成员;区域社会成员;特殊社会群体 2、以公共政策对目标群体的利益影响为标准:受益群体;受损群体 3、以政策客体对政策内容的态度为标准:顺应型客体;抵触型客体;观望型客体,(2)“人”的角度:那些受到政策影响的社会成员,第三讲 公共政策系统分析,3、公共政策
31、客体的构成,3、构成,公共政策的直接客体:公共政策问题。公共问题是指那些导致了较为广泛的社会紧张状态的社会问题,并非所有的公共问题都必须通过公共政策来解决。公共政策问题必须被社会大多数人所察觉;公共政策问题必须在政府的职能范围之内。,公共政策的间接客体:目标群体。目标群体是指受公共政策规范、管制和调节、制约的社会成员,目标群体理解接受遵从公共政策是决定公共政策有效性的关键因素之一。,第三讲 公共政策系统分析,三、政策环境,1、公共政策环境的涵义,影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度来看,凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。分为一般环境与工作环境,一般
32、环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和。工作环境是指与具体的公共政策过程发生作用的一般环境中的较为具体的成分。,第三讲 公共政策系统分析,2、政策环境的构成,对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的 总和,包括生产力和生产关系等制定和执行公共政 策的基本出发点提供了公共政策系统运行所必需的 资源影响公共政策系统的经济目标取向,对公共政策系统具有重要影响的政治状态,包括政 治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。决定 着公共政策系统的性质公共政策系统的民主化程度 公共政策的合法化程度,经济环境,政治环境,第三讲 公共政策系统分析,2、政策环境的构成,对公共政策具有重要影响的社会状况和文
33、化状况,包括人 口、民族、道德、文化教育等。影响公共政策系统运行所需 的智力条件影响公共政策系统运行的伦理和心理条件。,公共政策的国际环境包括了全球范围内政治、经济和文化演变的一般趋势、全球秩序及相应的规则,也包括了对一个国家和地区的生存和发展产生影响的,由国家间、国际组织间的竞合与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济和文化关系。影响公共政策系统的价值选择、影响公共政策系统的参照系选择影响公共政策系统的性质。,社会文化环境,国际环境,第三讲 公共政策系统分析,四、政策工具,1、政策工具的涵义,(1)政策工具研究的兴起其原因在于一是政策执行的复杂性和政策的失败导致对政策工具的反思;福利国家的失
34、败和政府的低效率导致人们对工具途径的政治支持;社会科学应用性的发展;政策研究领域的拓展。,(2)政策工具的涵义又称治理工具或政府工具,是实现政策目标的手段,是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行,从而达到政策设计的理想状态。,第三讲 公共政策系统分析,2、政策工具的分类,自愿性工具,指国家凭借政府的 权威和强制力,对 目标群体进行控制 和指导。包括:管 制政府对个人和 机构的行为作出规 定和要求公共企业 国有企业 直接 提供由政府直 接提供公共物品和 服务,结合了前面 二者的 特点,允许政府进 行一定的干预,但 最终仍有私人决策, 它源于现代社
35、会治 理和善治(治理主 体多元化与多中心 治理模式)的出现, 包括:信息和规劝; 补贴;产权拍卖; 税收和使用者 付费,强制性工具,混合性工具,核心特征是较少政府干预,建立在自愿基础上,现代社会中自愿性工具作用日益增大。主要包括: 自愿性工具、家庭与社区、 志愿者组织、市场,第三讲 公共政策系统分析,3、公共政策工具的选择,政治学模型,经济学模型,综合模型,总体偏好自愿性工具,但福利经济学更偏好强制性工具和混合性工具来纠正市场失灵,新古典经济学则认为只有提供纯粹公共物品时才能使用二者,否则会扭曲市场功能,因而倾向于自愿型工具。,综合模型将国家能力和政策子系统的复杂程度两个关键因素相结合而形成了
36、一个综合型模型。,政治学家认为政策工具的选择是多种因素综合作用的结果,包括政策工具的特性、政策问题环境等因素。它是政府的目标与资源、目标群体的组织与能力的一个函数,政治力量的对比关系决定了政策工具的选择。,第三讲 公共政策系统分析,第四讲 公共政策过程,政 策 议 程 设 定,政 策 问 题 确 认,制 定 公 共 政 策,政 策 合 法 化,公 共 政 策 执 行,公 共 政 策 评 估,公 共 政 策 终 结,政策过程,第四讲 公共政策的过程分析,重点内容,政策问题建构,政策内容执行,政策方案制定,政策效果评估,第四讲 公共政策过程,一、政策问题建构 1、政策问题的基本内涵,问题,社会问题
37、,社会公共问题,公共政策问题,指一个社会的大部分成员和一部分有影响 的人物认为某种社会状况不理想或不可取, 应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。 一般我们认为,社会问题存在是任何社会中 的一种普遍现象。(1)是否妨碍社会的正常 运行(2)是否破坏多数人的利益(3)是否符 合社会的主导价值标准和行为规范(4)是否 要依靠社会力量才能加以解决。,实际状态与社会期望 之间的差距,第四讲 公共政策过程,1、政策问题的基本内涵,政策问题的 基本内涵,客观存在的对社会上大多数人的利益、生存、发展条件和价值规范等产生重大不良影响,并经过一定渠道和途径反映到政府有关部门,列入政府的政策议程并为政策制定者所
38、分析和研究,等待解决的社会公共问题。,(1)它是客观存在的社会问题;(2)已被社会上多数人觉察、认同、感受出;(3)这些问题与既定的价值、规范、利益发生冲突;(4)已经由社会中的团体与个人表达出来; (5)属于政府管辖的范围并且能被列入政府的政策议程。,(1)含义,(2)构成要素,第四讲 公共政策过程,(3)特征,客观性,主观性,关联性,人为性,动态性,第四讲 公共政策过程,2、公共政策问题的确认 (1)公共政策问题的确认角度,政府确认政策 问题的角度,从政府失灵角度来排除政策问题,把政府来解决反而效率更差的问题排除到政策问题之外,反向确认政策问题。,从市场失灵角度来确认政策问题,把市场本身无
39、法解决的社会问题认定为政策问题,如社会保障。,第四讲 公共政策过程,2、公共政策问题的确认 (2)公共政策问题的确认过程,问题察觉,问题描述,问题分析,问题界定,以问题感知体悟问题情境,以政策搜索认定元问题,以问题界定发现实质问题,以问题陈述建立正式问题,第四讲 公共政策过程,公共政策问题建构的程序,元问题,问题界定,实质问题,问题陈述,正式问题,问题感知,问题情境,问题搜索,第四讲 公共政策过程,3、公共政策议程,公共政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事 日程,公共部门正式决定进行讨论和研究,并准备如 何制定能够有效政策加以解决的过程,它是解决问题 的关键一步。,(1)政策议程的含义,第
40、四讲 公共政策过程,3、公共政策议程,(2)政策议程的类型,系统议程是在公众权力系统的范围内产生的公众讨论的政策议程,即公众对某一现象、某一事件、某一问题议论其好坏,进而讨论社会应有的态度、政府应当采取的对策。也称为公众议程。,正式议程是在政府公共权力系统范围内对社会公共问题的议论。正式议程在程序上较为固定、在方式方法上比较慎重。正式议程中的问题大多是官员关切的问题,是被政府部门正式提起的问题。被称为政府议程。,第四讲 公共政策过程,3、公共政策议程,(3)政策议程的条件,政策问题已经在 相当范围内成为共识,大众传媒对问 题反映强烈,受政策问题影响 的利益群体产生诉 求,政治精英和专 家学者产
41、生预测性 发动,第四讲 公共政策过程,3、公共政策议程,政治动员型议程主体各级党政机构主要负责人,内在推进型议程主体立法机构中的代表委员、政府机构负责人和公务员,外在压力型议程主体个人和群体,(4) 建 立 公 共 政 策 议 程 的 主 体,第四讲 公共政策过程,3、公共政策议程,(5) 建 立 公 共 政 策 议 程 的 策 略,政府有限介入策略,政府主动介入策略,个人与社会团体都主动介入,个人与社会团体也都有限 介入,个人与社会团体都主动介入,个人与社会团体也都有限介入,第四讲 公共政策过程,二、公共政策制定 1、政策制定的含义与特征,是指公共权力机关对特定的政策问题,依据一定的程 序和
42、原则,提出、论证并抉择解决方案的过程,一般包 括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择等 相互关联的环节。,(1)含义,(2)特征,主体的唯一性公共权力机关;问题的公共性; 目标的指向性;方案的系统性;决策的前瞻性。,第四讲 公共政策过程,二、公共政策制定 2、公共政策制定的原则,美国学者卡普兰认为公共政策制定要坚持公正无偏原则;个人收益原则;劣势者利益最大化原则;分配普遍原则;持续进行原则;人民自主原则和紧急处理原则,在社会转型期的中国同时还要特别重视以人为本原则、需求回应原则和利益协调原则。,美国学者史塔林认为公共政策一定要坚持集中性、清晰性、变迁性和挑战性、协调性和一致性原则。,第
43、四讲 公共政策过程,二、公共政策制定 3、公共政策制定的过程,设 计 政 策 方 案,制 定 政 策 目 标,论 证 评 估 方 案,抉 择 政 策 方 案,政策制定过程,第四讲 公共政策过程,(1)确定政策目标,政策目标是政策 方案设计和优选的 基础依据 政策目标是政策 方案执行的指导方 针 政策目标是政策 绩效评估的参照标 准,政策目标的具体 明确性 政策目标的前瞻性 政策目标的可行性 政策目标的协调性 政策目标与手段的 统一性,价值因素 政治因素 多目标的冲突,政策目标的作用,政策目标确定的困难,政策目标的要求,第四讲 公共政策过程,(2)设计政策方案 方案轮廓设想,方案细节设计,第四讲
44、 公共政策过程,(3)评估政策方案,政 策 方 案 价 值 评 估,政 策 方 案 效 果 评 估,政 策 方 案 风 险 评 估,政 策 方 案 可 行 性 评 估,评估内容,技术可行性,经济可行性,政治可行性,行政可行性,第四讲 公共政策过程,(4)抉择政策方案,抉 择 政 策 方 案,第四讲 公共政策过程,4、公共政策合法化,政策合法化 的含义,第四讲 公共政策过程,4、公共政策合法化,政策合法化 的过程,第四讲 公共政策过程,三、公共政策执行,1、公共政策执行的含义,政策执行过程就是将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。政策执行的行动过程包含着一系列的具体活动,主要有制定政策执行的计划
45、,建立政策执行组织,招聘和培训政策执行人员,筹集和配备必要的物资和经费等。,组织理论学派强调了政策执行中组织因素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。,公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公正地协调,因此,政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。,第四讲 公共政策过程,政策执行是一个动态过程,是政策执行者通过建立各种组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调和监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。,1、公共政策执行的含义,第四讲 公共政策过程,2、公共政策执行的模型 (1)史密
46、斯的政策执行过程模型,米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中 影响到政策产生的几个相关因素:(1)政策标准与 目标;(2)政策资源;(3)组织间的沟通与强化 行动;(4)执行机构的环境;(5)执行人员的意向。,(2)米特和霍恩的政策执行系统模型,史密斯认为,政策执行过程中所涉及到的重 大因素有四个方面:第一,理想化的政策的可行 度、与现实的吻合度;第二,执行机构;第三, 目标群体;第四,环境因素。,第四讲 公共政策过程,政策 制定 过程,执行机构,环境因素,理想化政策,目标群体,回馈,建制,紧张,处理,政策,史密斯的政策执行过程模型,第四讲 公共政策过程,政策目标和政策标准,政策执行机构的
47、特性,政治经济和社 会环境,政策执行者的偏好,组织间的沟通 和强制行为,资源,政策,政策 执行 绩效,米特和霍恩的政策执行系统模型,第四讲 公共政策过程,2、公共政策执行的模型 (3)麦克拉夫林的政策执行互适模型,麦克拉夫林在相互调适的政策执行(1976)一文中 认为,政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手 段作相互调适的互动过程,政策执行的有效与否取决于二 者相互调适的程度。,(4)雷恩的政策执行循环模型,政策执行过程分为三个不同阶段:(1)纲领发展阶段; (2)资源分配阶段;(3)监督阶段。他们认为这三个 阶段是相互循环的,而非直线单向的过程;同时,循环 过程亦必受到环境条件的冲击与影响。,第四讲 公共政策过程,政策,政策执行者,受影响者,相互调试部分,环境因素,调适策略,反馈,麦克拉夫林的政策执行互适模型,第四讲 公共政策过程,政策,政策,2、程序复杂性,1、目标显著性,3、可利用资源的 性质和层次,环境条件,监督过程,3、共识原则,2、理性原则,1、合法原则,执行原则,雷恩的政策执行循环模型,第四讲 公共政策过程,2、公共政策执行的模型 (5)爱德华的政策执行模型,爱德华在相互调适的政策执行一书中认为, 沟通、资源、执行者偏好和官僚组织机构四个因 素决定了政策执行状况。,(6)高金的府际政策执行沟通模型,高金认为政策执行是通过府际
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