资源环境审计20120330.ppt
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1、,资 源 环 境 审 计,黄溶冰:教授、博士后、中国注册会计师;国际审计学院副院长 E-Mail:;TEL:18913979123,南京审计学院 黄溶冰,环境审计国内外发展现状,环境审计的模式方法创新,二,一,三,二,一,三,环境审计的未来发展趋势,一、环境审计国内外发展现状,(一)开展环境审计的背景,我国近年来环保投资占GDP比重,环境库茨涅茨曲线 牺牲环境换取增长 VS 优化环境换取增长 发达国家的经验表明:,GDP/P,Pollution,K,在“十一五”期间,我国环保投资约占GDP的1.35%。在“十二五”期间,我国环保投资将达到3.1万亿元,比“十一五”期间的投资额增长121%。国务
2、院关于加强环境保护重点工作的意见(国发201135号)要求“把环境保护列入各级财政年度预算并逐步增加投入,适时增加同级环保能力建设经费安排”。 “211环境保护”预算支出,2010年,WGEA在中国举行第13次大会(视频),主题是“人与自然和谐发展”,(二)国际政府环境审计的现状,1992年世界最高审计机关国际组织(INTOSAI)成立了环境审计工作组(WGEA),从自1992年以来,世界各国最高审计机关开展的环境审计项目已超过2000项,涉及了能源、水、固体废弃物、大气、生物多样性等所有重要的生态环境领域(INTOSAI, 2007)。,表 国际环境审计的发展阶段,环境审计框架开罗宣言定义框
3、架,环境审计与最高审计机关实施的其他审计没有本质上的区别,政府审计的所有类型(财务审计、合规性审计和绩效审计)都适用于环境审计(1995)。,环境财务审计:对环境事项信息披露的公允、完整性进行审计; 环境合规性审计:对环境经济活动和经济活动环境影响的合规性进行审计; 环境绩效审计:对环境经济活动和环境资源利用的经济、效率和效果性进行审计。,根据WGEA 从环境视角执行审计活动的指南,环境绩效审计可以分为五种类型: (1)环境法规制定(包括执行及效果)的审计; (2)对政府环境项目的经济、效率和效果的审计; (3)对政府其他项目的环境影响进行审计;(与环境监管职能重叠) (4)对环境管理系统的审
4、计; (5)对计划的环境政策和项目进行评估。,(三)国内环境审计的现状和特征,表 2006-2011年典型项目环境审计公告,在审计对象上 以环境保护资金为主。按照我国法律规定,对资金的审计是审计机关的主要职责,宪法和审计法对此都有明确的规定。审计机关只有通过环境保护资金的审计,反映环境政策、政府部门环境管理方面的问题。,在审计类型上 以财政财务收支审计为主。由于环保资金多由上级财政拨入,所以往往采取上审下方式。例如:各省、市、自治区的退耕还林(草)资金均由审计署特派办进行审计,而各省审计厅又对各地、州、县的资金进行审计。,在审计内容上 主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计,对环境保护投
5、资项目的审计,对环境保护制度的合理性、有效性的审计等内容。,环境审计审计发现的特征 数据采集自国家审计署及地方审计机关有关环境保护资金征收、管理、使用情况的审计结果公告,上述公告可以在国家审计署和各级审计机关的网站获取。样本总量87份,包括:国家审计署的审计结果公告15份;地方审计机关的审计结果公告72份,其中,东部省份28份、中部省份24份、西部省份20份。2006-2011年的样本量分别为8份、10份、12份、14份、12份、16份。,环境审计内容分析类目体系,编码表,成效和问题的内容分析统计结果,地域分布特征的内容分析统计结果,时间分布特征的内容分析统计结果,二、环境审计未来发展趋势,2
6、007年,审计署2008-2012年审计工作发展规划:着力构建符合我国国情的资源环境审计模式,2012年初步建立起资源环境审计评价体系。,2009年,审计署关于加强资源环境审计工作的意见:要全面实现资源环境审计多元化。,2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定,明确将环境效益的履行情况纳入领导干部经济责任审计内容。 与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。,2011年6月30日审计署审计工作“十二五”规划指出,以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标,检查国家资源环境政策法规贯彻落实、资金分
7、配管理使用和资源环保工程项目的建设运营情况。 加强审计机关内部资源环境审计相关资源的整合,积极构建资源环境审计与其他专业审计有机结合的多元工作格局,2011年5月1日起施行的江苏省审计条例明确规定,要对资源环境资金的征收、分配、使用和管理情况;资源环境相关政策执行情况;资源环境项目建设及绩效情况进行审计。,荷兰环境审计的案例分析,(一)审计目标 1999年,荷兰排放的温室气体中CO2占80%,CH4和N2O等其他温室气体约占20%。 (1)有关温室气体减排的政策目标是否明确可行; (2)有关政策制定和实施效果的信息提供是否充分可信; (3)相关政策的协调配合情况。 审计范围含盖了工业、能源、交
8、通、农业和个人家庭等温室气体排放政策涉及的主要关系人。,荷兰环境审计的案例分析,(二)审计结果 荷兰审计院的碳减排审计具有典型的政府绩效审计的特征,包括对政策的法定目标实现程度的评价(效果审计),也包括对政策措施、协调、实施效率的审计(管理审计)。 (1)政策目标:削减CO2排放问题的政治意义很大,但政策目标并不清晰。自2000年起就没有确定具体的行业分解目标,2002年后各部门也不再负责其主管行业的削减目标,而把工作重点放到提高能源利用效率上,这样一来,政策目标就弱化了许多。相比而言,能源、农业等的目标明确程度总体好于工业或交通行业。,荷兰环境审计的案例分析,(二)审计结果 (2)政策制定:
9、相关政策工具缺乏事前评估和成本分析等,许多政策措施没有支持证据分析。与其他行业相比,工业和交通行业的政策分析质量较差。 (3)政策实施:削减CO2排放的政策措施实施滞后。从2000年起该项计划的专项预算为4.25亿欧元,到2005年才允诺了1.973亿欧元,而实际只拨付了2100万欧元。 注:资金是否按规定用途使用,是否及时拨付,有无被截留或挪用等情况我国审计机关的解读。 (4)政策效果:2005年CO2排放与2000年相比削减3%的目标未能实现,政策之间协调性差,审计院认为,在2008年至2012年间能否完成削减目标无法确定。分项而言,只有能源和农业可以完成。,荷兰环境审计的案例分析,(三)
10、审计建议 荷兰审计院在审计建议指出,鉴于2012年能否完成削减目标尚不能确定,当前政府一项重要工作就是详细制定并落实CO2减排的有关政策,包括: (1)由能源部负责政策的协调和实施,对有关部门分配任务和职责; (2)努力改善各部门的政策制定工作,尤其是事前评估和成本分析; (3)加强政策的一致性和连续性,停止新项目的审批,确保各项政策目标的统一归口; (4)制定制度以衡量国内政策实施对CO2排放的影响; (5)赋予负责政策协调的政府部门以更大的权力,根据政策目标制定排放削减指南,并扩大到其他行业和部门。,荷兰环境审计的案例分析,(四)审计问责 针对荷兰审计院的审计报告,政策采取了如下措施: (
11、1)政府有关部门向议会汇报了削减CO2排放的政策制定、执行与职责履行情况,回答了议会公共管理最高委员会的质询; (2)荷兰审计院的大部分审计建议得到采纳,并在新一轮(2008-2012年)碳减排规划中予以体现,特别是强调了各行业减排政策目标的明确与政策实施过程的协调; (3)审计结果公告涉及的有关部门主动公布了涉及自身职能的落实整改情况,1名部长引咎辞职。,荷兰环境审计的案例分析,(四)审计问责 针对荷兰审计院的审计报告,政策采取了如下措施: (1)政府有关部门向议会汇报了削减CO2排放的政策制定、执行与职责履行情况,回答了议会公共管理最高委员会的质询; (2)荷兰审计院的大部分审计建议得到采
12、纳,并在新一轮(2008-2012年)碳减排规划中予以体现,特别是强调了各行业减排政策目标的明确与政策实施过程的协调; (3)审计结果公告涉及的有关部门主动公布了涉及自身职能的落实整改情况,1名部长引咎辞职。,GAO,“免疫系统”理论的先行者,图示 美国的环境政策审计以安全饮用水法案为例,上海某工业区环境综合整治专项资金审计,审计和审计调查内容: (1)某工业区环境综合整治专项资金管理使用情况; (2)审计某工业区环境综合整治项目建设管理情况; (3)环境综合整治措施落实情况及其环境效益。,环境绩效审计的中荷比较,根据WGEA从环境视角执行审计活动的指南(2001),环境绩效审计可以分为五种类
13、型: (1)环境法规制定(包括执行及效果 )的审计; (2)对政府环境项目的经济、效率和效果的审计 ; (3)对政府其他项目的环境影响进行审计 ; (4)对环境管理系统的审计; (5)对计划的环境政策和项目进行评估。,我国资源环境审计的趋势发展 综合绩效审计,环境绩效审计占据着重要地位 环境审计的指导文件不断完善 环境审计的国际合作不断加强 通过环境审计维护国家环境安全 环境审计代表国家审计发展水平,环境审计的发展趋势,三、环境审计的模式方法创新,问卷调查:当前开展资源环境审计中面临的主要问题和困难是什么?,资料来源:中国环境审计实务调查问卷及初步分析,审计研究,2005,深入难 查证难 评价
14、难,他山之石:18个典型环境审计案例的经验借鉴,资料来源:环境审计案例,中国时代经济出版社,2008,如何解决深入难的问题?,1,如何解决深入难的问题?,主要观点: 1. 选择合适的审计项目是项目成功的一半。,1,如何解决深入难的问题?,项目的选择原则 是否能揭示有价值的问题; 是否是上级交办的事项; 是否引起领导和社会的关注; 是否涉及资金重大; 是否有较大的改进空间; 是否别人已经关注过; 是否具有时效性; 是否具有(审计)可操作性。,1,如何解决深入难的问题?,无锡市公交车尾气污染治理绩效的审计调查 选择依据: 市领导关心。市政府制定的无锡市区落实城市公交优先发展行动计划(2008年20
15、10年)指出:2008年要完成公交8件实事。其中一件即“年内完成905辆尾气排放未达标公交车辆的环保化改造,消除冒黑烟现象” 人民群众重视。公交车冒黑烟曾经是无锡市民反映强烈的问题,并在市长热线和无锡日报中有过报道。,1,如何解决深入难的问题?,符合时效性的原则。公交车尾气治理项目于2008年4月启动,至2009年4月底全面完成,6月通过了环保部门组织的专家评审。审计部门选择在年末及时跟进,正是项目效果逐步显现并趋于稳定、便于检验的最佳时期。 可操作性强。成本可以计量,项目效果可以通过技术论证(加载减速烟度测试法 )、现场观察、民意调查等手段进行衡量。 资金投入比较大。累计超过1200万元。
16、在江苏省各市级审计机关尚未关注。,1,如何解决深入难的问题?,2.编制好审计实施方案是解决审计项目深入难的关键环节 深入难的问题,其根源不在审计实施阶段,正如陆游所言:“汝果欲学诗,功夫在诗外”。,1,如何解决深入难的问题?,1,准备,实施,报告,哑铃型,纺锤型,Design Manufacture Market,如何解决深入难的问题?,1,蒙特利尔多边基金审计,1.审计方案的编制要详细、具体化、可操作性强 审计中要用到的计算公式、化学反应公式、测算方法以及审计可能出现结果的处理和判断方法等都在审计实施方案中详细列示,且很多都是以Excel表格的形式出现,甚至审计人员填写的空间都为审计人员预留
17、出来。 2.通过制定审计报告范本,统一和规范审计报告格式 实施中包括多个分项目(哈龙、氯氟烃、四氯化碳、三氯乙烷),除了设计详细的审计实施方案外,又精心制定了审计报告范本,每一份审计报告格式统一、口径一致,便于汇总有关数据和其他审计成果、比较审计内容。,图1 环境审计理论结构框架,审计实施方案的编制是一个系统工程,没有一定之规,其中核心的问题涉及到环境审计的理解。,环境审计的职能,oversight 监督 insight 洞察 forsight 前瞻,GAO,NAOC,抵御 揭露 预防,环境审计的目标 审查环保政策、法规的执行情况,评价环保政策、法规的实施效果、提出改进、完善的对策建议。 审查
18、环保资金的筹集、分配、使用情况,揭露严重违法违规问题和经济案件,促进提高财政资金使用效益。 建设项目环境保护措施落实到位的情况,环评报告的遵循情况,对部分地区生态环境产生的影响。,环境审计的目标 审查环保责任履行或环境管理活动的绩效,促进有关单位加强环境风险管理,推动资源节约、环境友好型社会建设和可持续发展战略的落实。 审查环保信息披露的真实性、完整性及公允性,评价有关单位经济活动的环境效果及对利益相关者的影响。,重点流域水污染防治资金使用情况审计 背景资料: 重点流域水污染防治是国家环境保护工作的重中之重,2001年8月至2003年4月,国务院先后批复了太湖、淮河、海河、辽河流域(以下简称“
19、三河一湖”)水污染防治“十五”计划,计划总投资1076亿元,建设1460个重点水污染防治项目,并提出了各流域2005年底要达到的污染排放总量控制目标。“十五”计划还提出,水污染防治主要责任在各省(区、市)人民政府,各省(区、市)人民政府要加强对“十五”计划实施的指导和监督,做到资金到位,措施落实,任务具体,责任明确,确保“十五”计划按期完成。,重点流域水污染防治资金使用情况审计 审计目标: 一是通过对“十五”计划各项环境控制目标完成和保障措施落实情况的专项审计调查,总体评价“十五”计划安排的水污染防治工作进展效果,提出改进此项工作的意见与建议。,重点流域水污染防治资金使用情况审计 审计目标:
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