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1、第五讲 根本政治制度:人大制,一、人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,(一)人民代表大会制度的涵义 1.所谓人民代表大会制度,是指中国各族人民按照民主集中制原则,定期选举产生自己的代表,组成各级人民代表大会,作为人民行使国家权力的机关,并由人民代表大会组织其他国家机关,以实现人民民主专制历史任务的政权组织形式。 2.它与人民民主专政互为表里,共同构成了中华人民共和国国家政权的内容与形式,是当代中国的根本政治制度。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,(二)人民代表大会制度的原则 1.一切权力属于人民 人民为了有效地行使国家权力,通过普选,将全部国家权力委托给自己选出的代表,
2、让他们组成各级人民代表大会去统一行使;人民代表大会又通过选举或决定,代表人民将行政权、审判权、检察权、军事领导权、国家元首权分别委托给它选出的政府、法院、检察院、中央军委、国家主席等国家机关,由它们各自行使。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,由此可见,人民代表大会制度的核心、灵魂和基石就是“一切权力属于人民”。 2.中国共产党的领导 人民正是在共产党的领导下经过革命斗争,才从剥削阶级手中夺回包括国家权力在内的各种权力。新中国建立后,正是共产党组织和支持人民行使当家作主的权力,建立起包括人民代表大会制度在内的各项民主制度。 “中国共产党的领导”与“一切权力属于人民”这两者从根本上说
3、是一致的。 中国共产党的领导主要是政治领导 。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,3.民主集中制与“议行合一” 对于人民代表大会制度来说,民主集中制既是一种组织原则,又是一种活动原则。 (1)从组织原则来看,它主要体现在三组关系上: 第一、国家机关与人民的关系上。人民于国家机关的关系是委托者与受托者的关系 。 第二、国家权力机关与其他国家机关的关系上。各级人大与本级的其他国家机关之间,不是平列的关系,而是从属的关系 。即其他国家机关产生于、从属于本级人大,从本级人大获得权力的委托,,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,并对人大负责,受人大监督。正是在这个意义上,即权力关系
4、(或曰权力结构)的意义上,我们认为,人大制度的民主集中制原则又体现为“议行合一”的原则。同时,在不同国家机关之间实行必要的分工,以便充分发挥各个国家机关的效能。从这一角度看,人大制度又是对巴黎公社“议行合一”模式的突破或曰发展。 第三、中央国家机关与地方国家机关之间的关系上。 (2)从活动原则来说,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,4.民族平等与民族团结 中国是一个多民族的国家。坚持各民族一律平等,维护和发展各民族之间的平等、团结、互助关系,人民代表大会也要遵循这一原则。 它主要表现为:宪法和法律规定,在全国人大中,各少数民族都应当有适当
5、名额的代表,人口特少的民族,至少也应有一名代表;全国人大常委会和地方各级人大中,都应有适当名额的少数民族代表;全国人大及由它产生的国务院,分别设立专门从事民族工作的机构(民委)。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,(三)人民代表大会制度的特色 其最重要的特色有两点: 1.人民代表大会制度具有更加广泛的社会基础 中国的人民民主专政的国体在社会主义新时期包含社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者与拥护祖国统一的爱国者。作为体现这一国体的人民代表大会制度,因此也拥有较苏维埃制更加广泛的社会基础。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,2.人民代表大会制度贯彻发
6、展了“议行合一”原则 1)中国的人民代表大会制度受马克思主义学说和苏维埃制的双重影响,既坚持了“议行合一”原则,也有很大的区别。 所谓“坚持”,表现在人民代表大会是国家权力机关,集中统一执掌国家权力,人民代表大会产生国家行政、审判和检察机关并监督它们的工作。 所谓“区别”,主要表现在根据宪法规定,由人民代表大会制定法律和决定国家重大问题,同时专设行政机关等执行人大制定的法律和决定。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,2)就行政权与立法权等全部由人大掌握(行政机关等的权力来自人大委托)而言,中国人大制度也坚持了“议行合一”原则;就立法权与行政等权分别由不同机构具体行使而言,人大制度发
7、展了巴黎公社“议行合一”原则;就立法机关与行政等机关成员在一定程度上“不得兼职”,必须区分而言,人大制度较之列宁时代苏维埃的“议行合一”原则也有新发展 。,人民代表大会制度的涵义、原则、特色与曲折发展,(四)人民代表大会制度的曲折发展 1.萌芽与过渡 从第一次国内革命战争到解放战争时期 建立各种形式的政权。 2.确立与挫折 1949-1966-1976 3.恢复与发展 1976.10-1978-1980,二、全国人民代表大会,“全国人民代表大会”这个概念有广义和狭义的两层内涵:从广义看,它不仅指全国人民代表大会的全体会议,而且还包括由全体会议产生的常务委员会和专门委员会;从狭义而言,它仅指其全
8、体会议。 全国人民代表大会作为中国的最高权力机关,主要表现为两个方面:从“纵向”看,全国人大在自下而上的整个国家权力机关系统中居于最高一级 ;从“横向”看,在中央一级的各类最高国家机关中,全国人大是最高的“国家权力机关”,处于首要的地位。,全国人民代表大会,(一)组织机构 总的来说,全国人大的组织机构包括全体代表会议、常务委员会和专门委员会。有的时候还成立特定问题调查委员会。 1.全国人民代表大会全体代表会议 全体代表会议由全国32个省(自治区、直辖市)、香港特别行政区、澳门特别行政区和军队选出的代表组成,法定全体代表一般保持在3000人左右。全国人大每届任期5年,全体会议每年举行一次,由全国
9、人大常委会召集。一般而言,全体代表会议日程基本固定在每年3月5日,会期一般为15天左右。,全国人民代表大会,2.全国人民代表大会常务委员会 1)全国人大常务委员会是全国人大的常设机关,它在全国人大闭会期间,行使最高国家权力,受全国人大监督,对全国人大负责并报告工作。 2)全国人大常委会由委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人和委员若干人组成。全国人大常委会的组成人员,由每一届全国人大第一次会议主席团从代表中提出人选,经各代表团酝酿协商后,再由主席团确定正式候选人名单,经大会全体代表投票选举产生。,全国人民代表大会,3)全国人大常委会每届任期5年,全国人大常委会的委员长和副委员长连续任职不得超过
10、两届。同时,全国人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务。 4)全国人大常委会的组织机构分领导机构和工作机构两种。全国人大常委会的领导机构是委员长会议,它由委员长、副委员长、秘书长组成。委员长会议负责处理常委会的重要日常工作,委员长是全国人大常委会的核心人物 ;工作机构主要有全国人大常委会秘书处、全国人大常委会办公厅、代表资格审查委员会等。,全国人民代表大会,3.全国人民代表大会专门委员会 1)专门委员会是全国人大闭会期间的常设机构。它是适应国家管理事务的专业化和复杂化趋势而发展起来的 。 2)全国人大现有9个专门委员会:法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、民族
11、委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会和农业与农村委员会。 3)专门委员会由每届全国人大第一次会议选举产生,它对全国人大负责并报告工作。在全国人大闭会期间,专门委员会受全国人大常委会领导。,全国人民代表大会,4)各专门委员会的组成人员由每届全国人大第一会议主席团从代表中提出一份名单,由代表大会全体会议一揽子表决通过,没有差额。其中,财经委要在大会初期选出,其他则在大会后期选举组成。 (二)会议形式 全国人民代表大会行使职权必须召集会议(各级地方人民代表大会亦如是)。只有在开会时才能行使职权,不开会则没有权力能力。全国人民代表大会的会议包括全体代表会议、常委会会议和
12、专门委员会会议。,全国人民代表大会,1.全体代表会议的会议形式 全体代表会议主要有四种会议形式:预备会议、主席团会议、全体会议和代表团会议。 (1)预备会议。其任务是选举主席团和秘书长,通过本次会议议程和关于会议其他准备事项的决定。 (2)主席团会议。主席团由预备会议产生,是全国人大的组织者。,全国人民代表大会,(3)全体会议。全体会议是全国人大召开会议、行使权力的基本形式。全国人大全体会议必须有三分之二以上的代表出席,才可以召开。 (4)代表团会议。 2.常委会的会议形式 常委会行使职权的会议形式主要有: (1)委员长会议。,全国人民代表大会,(2)全体会议。它是常委会行使职权的主要会议形式
13、。 (3)分组会议。分组会议是将到会的常委会组成人员分成若干小组开会,对会议的议案进行审议。 (4)联组会议。联组会议与全体会议在开会形式上基本相同 ,不同的是,在联组会议上,对议案中的重点问题和不同意见,常委会组成人员可以发表意见,提出建议,展开讨论甚至形成辩论。,全国人民代表大会,3.专门委员会的会议形式 专门委员会的会议形式没有统一规定。各专门委员会开会决定问题有两种方式:一是委员会全体会议;二是委员会主任委员办公会议。 (三)议事程序 全国人大的议事程序主要包括以下方面: 1.报告的听取、审议和批准程序,全国人民代表大会,1)第一次会议上就由政府总理作政府工作报告,在随后的第二次全体代
14、表会议上,由国家发改委主任和财政部长分别做国民经济和社会发展计划草案的报告、国家预决算草案的报告 ; 2)在随后举行的全体代表会议上,还将听取全国人大委员会的工作报告、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。,全国人民代表大会,2.议案、建议、批评和意见的处理程序 1)有权向全国人大提出议案的国家机关有:全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院;全国人大1个以上的代表团也有权提出议案;全国人大30名以上代表联名,也可以出提出议案。 2)代表提出的议案、建议、批评和意见送交大会议案组处理。,全国人民代表大会,3.法律案的通过程序
15、1)有权向全国人大提出法律议案的国家机关和人员有:全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大的1个代表团、全国人大30名以上代表联名。其中,宪法修正案只能由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表联名提出。,全国人民代表大会,2)有权向全国人大常委会提出法律议案的国家机关和人员有:全国人大常委会委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会组成人员10名以上联名。 提出法律议案,须经以下程序方可通过: (1)法律案列入全国人大的议程,全国人民代表大会,向全国人大提出
16、的法律议案,先提交全国人大常委会审议,再由人大常委会提交大会主席团,由大会主席团直接决定列入会议议程。由代表团或代表联名向全国人大提出的法律案,由大会主席团或专门委员会审查,可列入也可不列入议程。 对列入全国人大议程的法律草案,在代表大会审议前,一般应该由该法律草案的提案人向代表大会作法律草案的说明。,全国人民代表大会,(2)法律案列入全国人大常委会的议程 对列入全国人大常委会议程的法律议案,至少要经过两次以上的常委会审议。 第一次常委会进行初步审议,听取法律草案的说明。法律委员会再根据各方面收集到的信息进行统一审议,拟订修改草案和审查结果报告。 在第二次常委会会议上,法律委员会先向常委会全体
17、会议提出审议结果的报告,并将有关部门、专家和学者的意见印发会议。,全国人民代表大会,另外两点: 全国人大及其常委会表决通过法律实行特别多数和过半数通过两种形式。宪法修正案由全国人大代表三分之二以上的特别多数通过。其他法律草案都以全体代表或常委会全体组成人员的过半数通过。 在表决方式上,全国人大及其常委会采用电子表决器,对法律草案进行一次性表决,而不是逐条表决。,全国人民代表大会,4.决定案的通过程序 1)决定案的通过程序包括决定草案的提出、审议、表决通过和公布等步骤。 2)有权向全国人大提出决定案的国家机关和人员有:全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、
18、最高人民法院和最高人民检察院;全国人大1个以上的代表团;全国人大30名以上代表联名。,全国人民代表大会,3)有权向全国人大常委会提出决定案的国家机关和人员有:全国人大常委会委员长会议、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会组成人员10名以上联名。 4)决定案的表决一般使用电子表决器,表决后当场公布赞成、反对和弃权票,以全体会议或常委会组成人员过半数同意通过。,全国人民代表大会,5.选举和任免案的通过程序 1)全国人大选举和任免干部是以党委推荐干部人员(即党管干部)为基础的。党委推荐国家机关领导人选经过下列程序:第一步,通过民主推荐或民主评议,
19、广泛听取有关方面意见;第二步,确定被考察人选并进行考察,由党委常委会或全体委员会确定人选,报上级党委,上级党委组织部门考察后提请党委审批;第三步,向人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介绍人事安排,听取意见,并同民主党派协商;第四步,向大会主席团或常委会主任会议提交推荐书,介绍推荐人的基本情况,说明推荐理由。,全国人民代表大会,(1)全国人大选举国家机关领导人员的程序 根据惯例,国家主席、副主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院院长的人选,由大会主席团根据中共中央的建议提名,经各代表团酝酿协商后,再由大会主席团确定正式候选人。 国务院总理人选由国家主席根据中共中央的建议提名
20、,国务院副总理和其他组成人员人选由总理提名。 中央军委副主席和委员人选,由中央军委主席提名。,全国人民代表大会,选举和表决采用投票方式,以全体代表过半数投赞成票当选。目前,中国法律没有规定全国人大对国家机构领导人的选举时实行等额选举还是实行差额选举。 (2)全国人大常委会任免国家机关组成人员的程序 常委会分组对任免名单进行审议。在分组审议后,任免案即交付表决。其中,对最高人民法院副院长、军事法院院长、最高人民检察院副检察长、军事检察院检察长的任免,采用逐人表决;对“两院”其他组成人员的任免、批准省级检察院检察长的任免、决定驻外全权代表的任免,一般采用合并表决。,全国人民代表大会,其中,国务院部
21、长级人选和驻外全权代表的人选,由国家主席予以任免并公布; 其他由常委会公布。 (四)基本职权 概括来讲,全国人大的职权主要表现为四个方面,即立法权、决定权、任免权和监督权。其中,立法权是全国人大最主要、最主要的职权,也是世界各国议会的主要职权;监督权是全国人大最经常、最广泛的职权,也是世界各国议会的天职所在;决定权和选举任免权是中国人民代表大会制度的特色,是中国议会区别于世界各国议会的重要标志。,全国人民代表大会,1.全国人大全体代表会议的职权 (1)修改宪法并监督宪法实施的权力。 (2)制定基本法律的权力。 (3)选举并罢免国家机关领导人员的权力。它选举、任免国家机关领导人员的范围是:国家主
22、席、副主席;(根据国家主席的提名)国务院总理人选;(根据总理提名)国务院其他组成人员;中央军委主席;(根据中央军委主席提名)中央军委其他组成人员;最高人民法院院长;最高人民检察院检察长;全国人大常委会组成人员和各专门委员会组成人员。,全国人民代表大会,(4)审查、批准和决定国家重大事项的权力。 (5)对其他国家机关进行监督的权力。 2.全国人大常委会的职权 (1)立法权。表现为:制定非基本法律;在全国人大闭会期间,对基本法律进行部分补充和修改。 (2)宪法和普通法律的解释权。它根据立法意图,对宪法和法律条文予以明确界定或正确地阐明其内容和含义。法律解释可以对法律条文进行扩大解释或限制解释,可以
23、阐明新的含义。,全国人民代表大会,(3)对宪法实施和其他国家机关工作的监督权。它有权对违反宪法的法律和行为进行审查和给予纠正。 (4)对国家机关工作人员的人事任免权。 (5)对国家生活中重大事情的决定权。 3.全国人大专门委员会的职权 在全国人大及其常委会的领导下,行使如下具体职权:审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案,以及“一府两院”的工作报告、计划和预算报告;拟订有关法律、决议、决定草案,向全国人大主席团或常委会提出相关议案,等等 。,三、全国人民代表大会代表,(一)角色特征 1.总的来说,人大代表与人民中的其他成员,包括共产党员、国家行政人员、司法人员、劳动模范等,最根本的区别就
24、在于是否能组成国家权力机关,直接参与行使国家权力。 也就是说,人大代表作为一种重要的社会政治角色,其本质特征就是在人民普选基础上产生并组成人民代表大会,代表人民直接行使国家权力。这也是人大代表最根本的职责,同时又是人大代表与人民中其他成员之间最重要的区别。,全国人民代表大会代表,2.人大代表的这种角色,应在以下两方面鲜明表现出来: 一是应该具备高度的人民性。 二是如何处理全局利益和局部利益的关系。 3.从宪法和有关法律的规定来看,全国人大代表的角色主要体现以下方面的作用中: 一是反映于维护人民群众利益的作用。 二是表达与整合人民群众意志的作用。,全国人大代表,三是联系人民群众的作用。 4.一般
25、而言,人大代表应具备强烈的代表意识、良好的文化素养、政治素养和法治意识,有较高的参政议政和社会活动能力,并且应具备高度的事业心、责任感和一定的身体素质。 (二)权利与义务 1.全国人大代表的权利,全国人大代表,全国人大代表的权利,除了最基本的“与会权”以及全国人大会议期间的“审议权”和“选举表决权”之外,主要还有以下五个方面: (1)提案权。全国人大代表向全国人大提案:必须是一个代表团或30名以上的代表联名;全国人大常委会组成人员向全国人大常委会提议案,必须是10名以上的全国人大常委会组成人员联名。全国人大代表有提出各项议案的权利,但并不等于全国人大代表有决定议案立案的权力。,全国人大代表,(
26、2)建议、批评权。全国人大代表有权向本级人大及其常委会提出各方面工作的建议、批评和意见。 “建议、批评和意见”在实践中常常被称为“书面意见”。“书面意见”涉及的内容具体而广泛,常常越出了人大及其常委会的职权范围。 (3)质询权。全国人大代表行使质询权的程序是:须在全国人大举行会议期间;质询对象可以是国务院和国务院各部、委,最高人民法院,最高人民检察院;质询者须是1个代表团或者30名以上的代表联名;须以书面形式提出质询案,质询案应当写明对象、质询的问题和内容;,全国人大代表,(4)询问权。全国人大代表在审议议案或报告的时候,有权向国务院和国务院各部、委,最高人民法院,最高人民检察院提出询问。“质
27、询”与“询问”在形式都是提出问题,并要求回答,但两者的区别很大。 (5)视察权。现行法律规定,全国人大代表的视察,由全国人大常委会统一安排。被约见者或其委托人应当听取代表的建议、批评和意见。注意的是,全国人大代表不直接处理问题。有 “会前视察”、“专题视察”、“应邀视察”、“随机视察”和“连续视察”等形式。,全国人大代表,2.全国人大代表的义务 (1)模范地遵守宪法和法律,在自己所参与的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。 (2)出席全国人大会议,参加代表活动,遵守全国人大会议的议事规则及有关规定。 (3)保守国家机密。 (4)密切联系群众,经常听取和反映人民的意见和要求。 (5)接
28、受原选举单位的监督。,全国人大代表,(三)执行职务的保障 1.发言和表决免责保障 现行宪法和全国人大组织法规定,全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决,不受法律追究。 这种免责保障,从法律上确保全国人大代表派出干扰,消除顾虑,代表人民畅所欲言。 2.人身特别保护,全国人大代表,代表法规定,县级以上各级人大代表,非经本级人大会议主席团许可,在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可,不受逮捕或刑事审判。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应该立即向该级人大主席团或人大常委会报告。对县级以上各级人大代表,如要采取法律规定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、监视居住、劳动教养等),也应当经本
29、级人大主席团或常委会许可。,全国人大代表,3.物质帮助和时间保障 法律规定,全国人大代表在出席人大会议和执行其他属于代表的职务时,国家根据实际需要给予适当的补贴和物质上的便利。代表执行职务时,所在单位必须给予时间保障,并按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。 4.其他特殊保障 为了便于代表执行代表职务时,全国人大可以为全国人大代表制发代表证。 少数民族代表执行代表职务时,有关部门应当在语言文字、生活习惯等方面给予必要的帮助和照顾。,全国人大代表,(四)辞职、停职、罢免与资格终止 1.辞职 现行选举法规定,全国人大代表可以向选举他的人民代表大会的常委会书面提出辞职,辞职被接受的,其代表资
30、格即告终止。 2.停职 现行代表法规定,全国人大代表有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务,即停职:因刑事案件被羁押正在接受侦查、起诉和审判的;被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务。,全国人大代表,3.罢免 现行选举法关于罢免全国人大代表的主要程序是: (1)省级人大举行会议时,大会主席团或者十分之一以上的代表联名,可以提出对由本级人大选出的全国人大代表的罢免案;在省级人大闭会期间,常委会主任会议或者常委会的五分之一以上组成人员联名,可以向常委会提出对由本级人大选出的全国人大代表的罢免案。,全国人大代表,(2)罢
31、免案应当写明罢免理由。 (3)省级人大举行表决时,被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主席团印发会议;罢免案经会议审议后,由主席团提请全体会议表决。 (4)省级人大常委会举行会议时,被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见;罢免案经会议审议后,由主任会议提请常委会全体会议表决。 (5)罢免代表,采取无记名投票的表决方式。,全国人大代表,(6)罢免案经本级人大代表的过半数通过,或者经本级人大常委会组成人员的过半数通过。 (7)罢免全国人大代表的决议,须报送全国人大常委会备案。 (8)全国人大常委会组成人员和全国人大专门委员会的
32、组成人员的代表职务被罢免后,其常委会或专门委员会组成人员的职务相应撤销,由全国人大主席团或者常委会予以公告。,全国人大代表,4.资格终止 全国人大代表,经全国人大常委会进行资格审查,并经确认其代表资格,予以公告后,即在整个任期内具有全国人大代表的资格。但法律又规定,有下列情形之一者,其全国人大代表的代表资格即被终止:本人提出辞职并被接受的;未经批准,两次不出席全国人大会议的;被罢免的;丧失中华人民共和国国籍的;依法剥夺政治权利的。,四、选举制度,(一)选举制度的形成与发展 1. 1953年2月,中央人民政府委员会颁布了当代中国第一部选举法,即中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会
33、选举法,根据当时的实际情况,选举法对中国实现普选的基本原则、程序和方法等作了具体规定,从而标志着中华人民共和国选举制度的正式形成。,选举制度,2. 1979年7月,第五届全国人大第二次会议关于修改宪法若干规定的决议中,规定将直接选举的范围扩大到县级,并规定选举各级人大代表,一律实行无记名投票。与此同时,在全面修改1953年的选举法的基础上,颁布了新的选举法,即当代中国的第二部选举法。,选举制度,3. 1982年12月,第五届全国人大第五次会议据新通过的宪法的有关内容以及实践经验,对选举法作了一次局部性的修改 。 4. 1986年12月,第六届全国人大常委会第十八次会议在总结多年来选举工作实践经
34、验的基础上,通过了关于修改选举法的决定 。,选举制度,5. 1995年2月,第八届全国人大常委会第十二次会议根据宪法、选举法的基本原则和近年来选举工作经验,又一次对选举法作了修改和补充。 6. 2007年党的十七大召开。在十七大报告中明文写道:“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”这预示着中国的选举制将迎来的新的改革契机。,选举制度,(二)选举制度的基本原则 1.普遍原则 1)何谓“普遍原则”?指的是公民选举权和被选举权的普遍适用性。 2)宪法和选举法明确规定:中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住年限,都享有选举权
35、和被选举权。,选举制度,3)宪法和选举法对公民享有选举权和被选举权的限制仅有两条: 一是年龄限制,中国公民只有年满18周岁,方才可以成为选民,享有选举权和被选举权;二是依法被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。 2.平等原则 1)何谓“平等原则”?指的是每一个公民均在平等的基础上参加选举,不允许任何选民有任何特权,也不允许任何选民受到任何歧视。,选举制度,2)实质上,这种平等是指在选票面前,人人平等。上述普遍原则,也体现了平等原则。我们要指出的是:不能以绝对的平等来代替相对平等;不能以实质上的平等来否定形式上的不平等。 3)就实际运行来看,中国的选举制度并不强调形式上的绝对平等,比如,在城市
36、与乡村选出的代表所代表的人口数方面(1:4),选举制度,3.直接选举和间接选举相结合的原则 就选民而论,由选民直接通过投票的方式,选举产生国家代表机关的代表,这是直接选举,也就是选民意志的直接表达; 由下一级代表机关代表选民的意志,选举产生上一级国家代表机关的代表,这是间接选举,也就是选民意志的间接表达。 前者是选民选代表,后者是代表选代表。,选举制度,4.秘密投票(无记名投票)原则 1)秘密投票即无记名投票,是指选举人采取不公开的方式,在选票上只注明自己要选的人,而不签署自己的姓名,并亲自将选票投入密封的票箱。 2)同无记名投票相对的,是记名投票或者以起立、欢呼、举手等公开方式代替投票。这些
37、公开表明自己意愿的方式,有较大的局限性,只能在少数特定的情况下使用。,选举制度,3)鉴于中国的一些农村,尤其是边远地区,至今仍有不少文盲,因此选举法同时规定:“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的,可以委托他信任的人代写。” 5.差额选举原则 1)差额选举实际上是指多额选举,即提供投票的候选人数超过应选代表数的一种选举方式。,选举制度,2)中国从1979年起确立差额选举原则。既然是差额选举,必然出现有人当选、有人落选的现象,也就是说,每一个候选人都面临着两种可能。这有利于候选人增强“接受选民选择”的观念。 此外,为了确保上述各项原则的贯彻,选举法作出两项保障性规定: 第一,经费保障。全国人大和
38、地方各级人大的选举经费,由国库开支。第二,司法保障。选举法专章规定,对破坏选举的违法行为的,应依法给予行政处分或者刑事处分。,选举制度,(三)选举制度的实施 1.直接选举 (1)成立主持选举的机构 直接选举由本级选举委员会(选委会)主持 ,是主持和办理选举工作的临时性机构,选举工作一经结束即行撤消。 选委会可以成立办事机构一般都设有办公室,由有关部门派人参加。有些地方的选委会还成立派出机构。,选举制度,(2)划分选区和选民登记 何谓“选区”?是指选民直接进行选举,产生代表的基本单位,也是代表联系选民,开展经常性工作的基本单位。 选委会要认真进行选民资格审查。 根据法律规定,下列人员不列入选民名
39、单: 因危害国家安全或者其他严重刑事犯罪案被羁押,正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权。,选举制度,而下列人员准予行使选举权: 被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或人民法院没有决定停止行使选举权的;正在取保候审或被监视居住的;正在被劳动教养的;正在受拘留处罚的。 选民名单应在选举日的20日以前由选委会公布。,选举制度,(3)提出、确定和介绍候选人 按照现行选举法规定,县、乡两级人大代表候选人按选区提名产生。 提名的途径有三种:由各政党、各人民团体单独推荐;由各政党、各人民团体联合推荐;选民
40、10人以上联名也可以推荐。 (4)投票与宣布选举结果(略),选举制度,2.间接选举工作的程序 1)在间接选举中,由人大主席团主持投票。 2)间接选举时,代表候选人按选举单位提名产生。法律规定,提名的途径有3种:由各政党、各人民团体单独推荐;由各政党、各人民团体联合推荐;代表10人以上联名也可以推荐。 3)法律规定,间接选举中,代表候选人获得全体代表(不是到会代表)过半数的选票,才能当选。,选举制度,(四)选票的计算方法 总的来说,选举时计算选票的方法是采用多数制。但是,具体又可以分为: 1.绝对多数制 在一般选举中,中国采用以过半数选票获胜的绝对多数制,但对于“过半数选票”的具体内涵,在不同层
41、次的选举中有所不同: 在县乡两级的直接选举中,所谓“过半数选票”,是指参加选举的选民所投出的选票的过半数。,选举制度,在县级以上的间接选举中所说的“过半数”,是指“全体代表”的过半数的赞同票。 如若出现票数相等而不能确定当选人时,应就票数相等的候选人重新投票。 2.简单多数制 当获得过半数的当选代表总数少于应当选的代表名额时,则应举行第二轮选举。但在第二轮投票中,决胜规则不再采取绝对多数。 直接选举“以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的1/3”。间接选举,仍需获得全体代表半数以上的选票才能当选。,选举制度,3.特定(或特别)多数制 在以投票方式决定国家重大事务时(即广义的“选举”中),即可
42、采用。主要有两种情况: 第一种情况是修改宪法,需要获得代表总数的2/3同意; 第二种情况是推迟全国人大代表的选举、延迟全国人大代表的任期,需要获得全体常委会的2/3同意。,选举制度,(五)改革选举制度的举措 1.候选人提名方式问题 应通过制定“实施细则”,规定在直接选举中,政党、团体推荐的候选人名额不超过应选代表数的一定比例,要保证选民推荐的候选人占相当的比例。间接选举中也应有相应的限额。 应当强调,选举委员会在公布(初步)候选人名单时,必须将政党、团体及选民依法推荐的人选一视同仁、一个不漏地列入。初步候选人名单公布后,一定要依法“由各该选区的选民反复酝酿、讨论、协商”,一定要依法“根据较多数
43、选民的意见”,来确定正式候选人,不允许少数人说了算。,选举制度,2.竞选机制问题 目前对候选人的介绍办法尚不完善,比如有些地方仍没有重视对候选人的介绍,尤其是对初步候选人几乎不作任何介绍; 在选举法规定了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民问题”后,我们考虑,候选人“发表演讲”等方式,可否纳入到选委会组织的“代表候选人与选民见面,回答选民问题”的活动之中,有秩序地开展。,选举制度,3.选区划分方式问题 1)在实践中,主持选举的人往往面临两难的困境:若放手让选民或代表选举,则担心选出的人民代表大会难以达到理想的结构;若硬性规定候选人的结构比例,暗示某选区一定要选出何种职业、何种性别
44、、何种党派的代表,又不利于体现选举人的意志。为摆脱这种困境,力求两全的办法是,采取多种方式划分选区与选举单位。,选举制度,2)具体来说,除以地区划分选区或选举单位外,还可以政党(中共及各民主党派)、界别(职业)、团体(工、青、妇等)划分选区或选举单位。 4.扩大直接选举范围问题 就整个中国现阶段的政治、经济、文化发展状况而言,还不宜普遍地将直接选举扩大到县级以上(如地、省级),这是对的。然而,应该看到,中国的国情之一,是幅员广阔,各地区发展极不平衡。在大部分地区至今尚处于不发达,甚至贫困状态之中,而在一部分地区却已比较发达。能否考虑在比较发达的那一部分地区,经过充分准备,率先扩大直接选举的范围
45、?,选举制度,5.减少人大代表名额问题 1) 目前,全国人大代表近3000人,为世界之最。西方发达国家虽然各国人口、土地面积相差甚多,但其议员人数相差不大,一般一院议会在500人左右,最多的英国下议院也不过650人。 2)科学合理地确定各级人大代表名额首先必须确定其原则,主要有两条:一是便于召开会议,讨论决定问题,坚持精简、效能的原则;二是应有广泛的代表性,各民族、各地区、各行业都应有适当数量的代表。其中以第一条原则为优先原则,因为人大的作用得不到发挥,广泛的代表性也就失去意义。,选举制度,3)基于以上原则,参照其他国家经验,全国人大代表名额应以1 500人为宜。地方各级人大代表名额采取基数加
46、人口的办法确定,省级人大代表以300名为基数,最多不超过500名;设区的市、自治州人大代表以200名为基数,不超过 300名;县级人大代表以100名为基数,不超过200名,乡、镇人大代表以30名为基数,不超过50名。,选举制度,6.深化对选举的认认识 应着重宣传“选举是人民的权力委托行为”,是各级国家机关获得政治合法性的过程。在当代中国,国家权力属于人民,但人民是通过人大间接行使国家权力的。人大之所以有这种权力,全来自于人民的委托。这种委托的实际行为就是普选。,五、改革人民代表大会制度的几点建议,(一)理顺共产党组织与人大的关系 如何正确认识与处理好中共党组织和人大的关系式中国政治体制改革的重
47、大课题。 从原则上说,应使二者之间做到各司其职,逐步向法治化发展。 1.共产党组织必须对人大实行政治领导 1)各级人大及其常委会必须坚持中国共产党的领导,这是人民代表大会制度必须坚持的一条重要原则。,改革人民代表大会制度的几点建议,2)这种领导主要是政治领导,即支持和组织人民群众通过人民代表大会这种政治形式来当家作主,支持各级人大及其常委会的工作,保证他们积极主动、独立负责地行使各项职权。 3)人大及其常委会内的中共党组,在重大问题上应事先请示上级党组织。,改革人民代表大会制度的几点建议,2.共产党组织不包办人大工作 1)党组织不是国家权力机关,不直接行使国家权力,因此不能替代人大工作。 2)
48、党组织与人大的领导与被领导关系不同于中共党内上下级或行政系统内上下级的隶属关系,因此,不能直接向人大发号施令。 3)中共党组织集体作出的决策、推荐的干部,对人大来说只是一种建议。,改革人民代表大会制度的几点建议,3.共产党组织带头尊重和遵守人大所制定的法律和决议 1)中国共产党领导人民制定法律,理应成为遵纪守法的楷模。 2)人大本来就是党领导人民建立起来的,人大通过的许多法律与决议实际上也包含着党的主张。因此,尊重人大、尊重人大的各项法律与决议,也就包含着尊重党的主张、党的领导。,改革人民代表大会制度的几点建议,4.共产党组织也应接受人大的宪法监督 1)宪法明文规定,全国人大及其常委会负责监督
49、宪法的实施。中共各级党组织在遵守宪法和法律方面,也同样应接受全国人大及其常委会的监督。地方党组织也应接受同级地方人大的宪法监督。 2)宪法明文规定,全国人大及其常委会负责监督宪法的实施。中共各级党组织在遵守宪法和法律方面,也同样应接受全国人大及其常委会的监督。地方党组织也应接受同级地方人大的宪法监督。,改革人民代表大会制度的几点建议,(二)强化人大对其他国家机关的监督 人大的监督职能主要包括法律监督和工作监督两个方面。前者是指监督国家行政、审判、检察等机关以及下一级国家权力机关实施宪法、法律、行政法规和地方性法规的情况;后者是指监督国家行政、审判、检察等机关在工作中执行国家权力机关决议、决定的情况。,改革人民代表大会制度的几点建议,1.完善法律监督 具体来说包括两个方面: 一是对上述国家机关制定的同宪法、法律相抵触的规范性文件进行处理 ; 二是对监督对象的违宪违法的具体行为进行处理 。 2.完善工作监督 工作监督包括全面的工作监督或专题性的工作监督、计划和预算监督及人事监督。,改革人民代表大会制度的几点建议,1)对于全面或专题性的工作监督,基本形式是听取与审查“一府两院”的全面报告或专题报告,今后在报告内容设定、报告的程序安排以及审议形式上都要有改进,以保证担保在充分了解报告内容的前提下畅所欲言,
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