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1、公共管理案例分析,中外比较的视角,公共性,一、公共性 一、哈贝马斯有关公共性的理解。哈贝马斯在公共领域的结构转型中比较集中地论述了公共性理论。他把公共性作为批判资产阶级社会的前提,认为公共性是与社会公共领域同在的。当然公共性是一种社会历史现象,在不同的历史时期有不同的表现形态。在哈贝马斯看来,“公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成,在这些对话中,作为私人的人们来到一起,形成了公众。当他们在非强制的情况下处理普遍利益问题时,公民们作为一,公共性,个群体来行动因此,这种行动具有这样的保障,即他们可以自由地集合和组合,可以自由表达和公开他们的意见。当公共讨论涉及与国家活动有关
2、的问题时,我们称之为政治的公共领域。公共领域是介于国家和社会调节的一个领域”哈贝马斯认为这种公共领域所确立的公共性对整个资产阶级社会发挥着一种批判建设功能,他还从“市民”型公共性中抽象出“一般公开”的原理。,公共性,他认为真正的公共性只有在依据批判理性进行“对话”过程中形成的“生活世界”里才能实现不排除任何成员的社会整合机制,原因是“本来意义上的公共性是一种民主原则,这倒不是因为有了公共性,每个人一般都能有平等的机会表达个人倾向、愿望和信念即意见只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时,公共性才能实现。”。,公共性,二、汉娜阿伦特有关公共性的理解。汉娜阿伦特将公共性从属于对人类社会公共现
3、象的发生学分析,用公共性来表现公共现象的实在性、共同性她认为人类活动场域基本上可以分为公共领域与私人领域,而出现在公共领域的所有事物都可以被人们看见、听见,具有相当的公开性,出现在公共领域的事物具有公共性,这种公共性集中表现为实在性、共在性。公共领域是极端重要的,政,公共性,治的平等与参与都只能在公共领域中实现,在私人领域呈现的是一种主宰和支配关系。所以阿伦特对公私领域之间的社会领域持批判态度,认为该领域是由于私人利益的驱使下,私人领域对公共领域的直接侵占和损害所以汉娜。阿伦特对公共性的理解是通过赋予公共性以共在性使公共性与世界紧密地联系在一起,她是通过世界的自在公开性和直接感受性来理解公共性
4、的。,公共性,三、罗尔斯的公共性理论。罗尔斯在正义论中认为,秩序良好的社会应当符合公共性,而这种公共性分为三个层次首先是公民对正义原则互相承认,并且通过一定结构的制度安排可以实现这些正义原则其次,公民对与制度有关的一般事实相互承认,也就是彼此通常拥有的常识性知识和信仰的普遍性。最后是公民对作为公平的正义基于自身而得到完全的证明的相互承认,也就是公民通,公共性,过自己的社会生活确立起政治观念之间再次达成重叠共识。后来,在政治自由主义一书中,罗尔斯把正义原则变成了公共性的条件及其三个层次之一,并且把正义原则本身及其展开直接看作是公共性的内在逻辑条件所以罗尔斯的公共性不仅是正义追求的目标,而且在一定
5、程度上就是正义最大程度上的实现。只有被从观念到制度安排上得到普遍的认同并被落实,这样的良序社会才是公共性的。,公共性,如何理解公共行政之“公共性”?依笔者之见可以从两个角度来理解。 第一个角度是公共权力与公民权利的关系角度,公共性是指政府的公共所有的属性。按照人们对现代政府的理解,公共权力来源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要,本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,作为其载体的政府是为社会公众所有的,政府存在的目的与合法性就在于维护与保障人民的权利。,公共性,正如哈贝马斯所指出的:“国家是公共权力机关。它之所以具有公共性,是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。因此,政府的权力运
6、用应秉持“以人为本”的权利本位理念。由此也决定了,与以效率价值为导向的市场制度不同,政府终极的价值目标应当是公平正义。政府不仅要为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道,而且要为在社会生活中实现公平正义而努力。,公共性,在公平正义理念指引下的公共性,就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益。正如罗尔斯所言,“在一个由公众承认的政治正义观念加以有效调节的秩序良好社会里,每一个人都接受相同的正义原则。” 在公共行政理论的历史演变过程中,政府以公平正义为价值理念的逻辑并非是一贯的。熟悉这一历史的人都知道,现代行政学的逻辑起点始于威尔逊的政治与行政的二分理论,,公共性,在此之后,马克斯韦伯精心打造的官僚
7、理论在技术层面上解决了如何将威尔逊的思想付诸实施的难题,使公共行政走向专业化、科学化、精致化的现代化道路,政府的行政效率大大提高。但现代化国家的经验表明,与此相随的是价值的弱化和意义的丧失,道德感的退却使行政迷失于效率至上的工具主义理性当中,诸如公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值理性面临了被边缘化的危险。,公共性,对此,许多公共管理理论对之进行了程度不同的矫正,新公共行政理论和新公共服务理论就是典型代表,它们都在价值层面上对公平正义进行了不同程度的强调。效率作为以最小的代价获得最多收益的一种追求,是任何领域也不能忽视的,但公共行政的公共性决定了,政府即使要讲求效率,也应
8、该是公平之下的效率。,公共性,第二个角度是针对政府的作用范围而言的。“公共性”是指政府作用的领域和范围被界定在公共领域,它解决的是社会公共问题,满足的是社会公共需要。这里所谓的社会公共需要是指人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要,即是指社会成员在生产、生活中的共同需要,是除政府以外的其他社会团体和市场不能满足、不能提供的需要,具有社会成员享用的互不排斥性和平等,公共性,享用性。在政府作用领域之外,是只受市场规律支配和法律规范制约的私人领域,即市场领域和公民领域。凡是依靠市场、私人和社会能够解决的问题,政府不应该介入,更不应该打着公共利益的旗号行破坏公平规则、与民争利之实。 政府因社
9、会公共需要而建立了自己的合法性基础,而社会公共需要决定了现代政府应当是责任政府。政府有责任满足社会公共需要,社会公共需要决定了政府的责任范围,也决定了政府的职能、活动范围与活动方式 。,公共性,这样,对政府的权力与责任的关系应当如此理解才合乎逻辑:政府因承担责任而拥有权力,而不是因为有权力才负相应的责任。政府承担着各种职责,为保证这些职责的完成,才授予政府以相应的职权,并赋予其各种管理手段。离开了为满足社会共需要而形成的政府之责,政府的权力及其相应的管理手段也就失去了存在的依据。,公共性,对“公共性”内涵进行的分析,也是对公共行政本身从规范性的角度上进行的揭示。处在应然状态的公共行政,其公共性
10、质必定会不折不扣地得以实现。但是,18世纪英国思想家大卫休谟提出的“休谟难题”告诉我们,从实然世界推不出应然世界,同样,实然世界也不能从应然世界中产生。这是休谟留给后人的世纪性难题。现实中,政府作为公共权力组织是不具备行动能力的,公共行政的所有目标都要靠具有行动能力的具体的公务人去实现,,公共性,但进入公共行政系统的公务人并非天然的“公共人”,人们观察到的公务人更多的是“与自己差不多”的普通人,而且从发生的腐败案例中,还让人看到了许多连自己也不如的人;人们观察到的政府,也往往是发生职能缺位、越位和错位等等有着这样那样缺陷的政府。那么,依赖这样的一群人构成的这样的政府,公共行政的目标究竟能否实现
11、以及何以实现?如何去看待公共行政中的“人”?对这一问题进行理论上的探究成为一个不可回避的问题。,公共性,二、对公共行政中“人”的理论考察 任何理论体系都存在着理论预设,理论预设以明示或暗示的方式表现出来。在社会科学中,对人性的预设是最基本的预设。休谟将人性理解为人之为人所体现出来的一切精神现象。正是在这个意义上,他指出:“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系,任何学科不论似乎与人性离得多远,它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”公共行政理论当然也是如此,但长期以来,公共,公共性,行政理论没有一个一以贯之的关于人的预设,自从经济学中“经济人”概念被引入到公共行政领域以来,它成为了公共行政领
12、域影响力最大的理论预设。 “经济人”是西方经济学分析人类社会经济活动的最基本的前提假定,是对现实经济交往中的人归纳出的“理想类型”。考察一下“经济人”理论发展轨迹,会发现“经济人”的涵义是有着一个转换或强调重心偏移的过程的。“经济人”的思想最初来自于英国古典经济学家亚当斯密,后由帕累托将其提升为一个明晰的经济学概念。,公共性,在古典经济学理论中,“经济人”内涵主要包括:第一,“经济人”是理性的而且是自利的,追求利益最大化是人类经济活动的根本动力。第二,只要有良好的法律制度保障,“经济人”追求利益最大化的行为便会无意识地、自动地增进社会利益。在亚当斯密那里,“经济人”并不等于是一个只会经济运算的
13、经济动物式的人。将国富论与道德情操论在同一时间段平行交替进行写作、修改和再版的他,不仅承认人具有“利己心”,也强调人的“情感共鸣”的一面,,公共性,而且他对人的“慎重之德”、“仁爱之德”、“正义之德”这三种品德的强调绝不逊于其对利己之心的强调。但在后来的经济学流变中,“经济人”的自利性及精于理性算计的一面得到了突出的强调,特别是以马歇尔为代表的新古典经济学家把作为其经济分析逻辑起点的“经济人”,抽象掉作为人的其它动机,仅留下自利动机,将“古典经济人”变成了仅以追求自身利益为目标的,精于计算、善于将货币最大化的“新古典经济人”。当然,这种自利行为也是有前提的,就是必须在法律、制度与规范的约束之下
14、。,公共性,这种过于狭隘的理解,受到了来自马斯洛的“需要层次说”、西蒙的“有限理性说”、威廉姆森的“机会主义说”、莱宾斯坦的“X低效率说”等方方面面的各种挑战。这些学说以各自的理论视角,对“经济人”的涵义进行矫正或补充。概而言之,这些学说分别认为,人的需要非单一的而是多层次的;人的理性不是完全的而是有限的;人性中存在着需要警惕的机会主义倾向;人的行为并非是结果最大化的而是因错过某些可以充分利用现有资源的机会而往往造成某种类型的低效率,等等。,公共性,此外,美国社会学家福山以“二八定律”提出的挑战,影响也极为广泛。福山认为, “人类行为的确有百分之八十的情况符合这种模式,问题是隐匿的另外的百分之
15、二十,新古典经济学只能提出难以服人的解释”。这个20%的动机需要用道德、习俗等文化因素来解释。贝克尔、布坎南、诺斯等经济学家也对“新古典经济人”进行了反思和修正,把各种非经济因素的解释融合进“经济人”的分析模式中。,公共性,例如诺斯明确地指出:“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂,有许多情况不仅是一种财富最大化行为,而是利他的和自我施加的约束,它们会根本改变人们实际作出选择的结果。”在诺斯看来,新古典经济学不能解释人的利他行为,为了解释制度的稳定与变迁,需要超越个人主义的成本收益计算原则。在其著作经济史中的结构与变迁中,他把诸如利他主义、意识形态和自愿负担约束等其他非财
16、富最大化行为引入个人预期效用函数。,公共性,经过如此这般地诠释,“经济人”已成为了追求包含个人可能追求的任何目标集合的效用函数最大化的人,这实际上已在很大程度上构成了对“新古典经济人”的颠覆:人的欲望与偏好是多元的,人既有官能与物质之欲,又有权力与名位之欲,乃至还会有利他主义的牺牲之欲,这些欲望与偏好的满足,都能给人以满足,即为其带来效用。因而,经济人之“利己”,已经是将“利他”也包含在内的“利己”。同时,因其强调人在追求效用最大化的过程中行为要受多方面的约束,经济人之“理性”只能表现为是一种有限的理性。,公共性,实际上,现实生活中的人永远要比理论上的人复杂得多,因为人的需要或偏好各异。但是,
17、人们总要试图通过某种理论说明世界,去解释人的行为,解释社会现象。“经济人”理论作为一种理论预设,是为了消解现实生活中人的复杂性而进行的理论抽象,使之获得了概念上的明晰性与确定性,成为可以进行科学分析的对象,用它来解释和说明人的行为因何发生、如何发生及如何规制。,公共性,理论假定当然不能等同于对现实的描述,不能简单地通过直接地把理论预设与现实进行比较来检验理论的有效性。但另一方面,归根结底,理论不但来自于现实,最终也是为了有效地解决现实问题。无疑,建立在某种理论预设之下得出的预测,其解决问题的程度,是判断这一理论之高下的重要标准。理论预设与现实越接近,对现实的解释力及回应能力就越强,由该假定推出
18、的结论越有助于解决好社会现实问题,对现实制度的建构就越具有指导意义。,公共性,从“经济人”假定的理论变迁中,可以清晰地看到,“经济人”内涵悄然发生的变化已使之越来越接近现实中的“普通人”,对其活动进行的描述越来越接近现实中大多数人在大多数时间里的大多数活动。回到常识中来,人们从身边的经验中就可感知,身处公共领域的公务人,他们所追求的,往往不仅包括经济收入及权力名位,还包括职业安全感以及因服务大众而获得的满足感等等,这样的“经济人”远远多于“道德人”,同样也多于人性本恶的“无赖”。,公共性,公共领域中“经济人”的引入,一方面在一定程度上修正了公共领域中过于悲观的“无赖”假定,使人们在制度设计中多
19、了一重对人的信心,另一方面,也是更有意义的一面,是它打破了公共领域中的“道德人”的神话,这与其说是毁灭了人们对公务人的善的期望,不如说是表达出了人们针对现实中的公务人表现作出的对人类自身德性不足的正视。这一接近“普通人”的“经济人”理论预设使其理论本身具有着非凡的意义。,公共性,三、 公共行政之“公共性”何以可能 对于公共行政之公共性的揭示,是为应然性的公共行政的确立一个明晰的标准,其意义在于将之作为一种牵引力量,对人类生活在其中的现实的制度予以价值上关怀,以此来关照与衡量现实制度,并为制度的改进与完善、公共治理水平的提高指示方向。人类的存在与发展明白无误地需要公共行政,因此,面对表现在公共领
20、域中的世纪性的“休谟难题”,人们始终不移地在求解,,公共性,努力去填补应然与实然之间的鸿沟,现实的社会制度就在这不断的求解中获得了改进,公共行政的公共性程度越来越高。在笔者看来,在此过程中,人自身拥有的人性基础、制度设计的演进与公共精神的培育这三大方面,是使实然状态的公共行政向规范性公共性接近成为可能的最重要的因素。笔者将之分别简化为人性之可能、制度之可能及公共精神培育之可能并对之做进一步的阐释。,公共性,(一)人性之可能 任何制度设计都不能背离基本的人性基础,否则这样的制度难避被淘汰的命运。实际上,人是具有双重属性的:个体属性与公共性属性。人作为个体性的人,其生存、利益、旨趣、偏好等等构成了
21、人的行为之源,也是进行自我确证的基本方式。它同时也决定了,人一旦有机会,就很容易追求个体利益的最大化,就如布坎南指出的那样:“个人行为天生要使效用最大化,直到受到他们遇到的抑制为止。”从公共性的视角来看,也可以称之为是人性的弱点或是德性的不足。,公共性,另一方面,人同样具有社会性属性,它使人可以超越个体自身。这一点可以从三个方面得到说明:人具有复杂而高级情感,有强烈的交往需求与过群体生活的愿望,并从中可以得到超越于个体的满足,比如同情感、愉悦感、尊严感等;同时,人具有思维理性。虽然从知识论的角度讲,人的理性能力是有限的,但这有限的理性也足以让人懂得,通过群体的合作能办成单独个体难以办成的大事,
22、并可通过某种方式将群体能力最大化;,公共性,而且,人不是孤立的个体,而是其所属的社会中的一员,人类个体除了拥有自身的个体性生活之外,还面临着许多共同的处境要求人们共同应对,共同的命运预示了人类可以达成某种程度的共识,进行分工与协作,并为实现双赢而努力。所有这些都是人类的公共属性的基础,也能很好地解释为什么人类在群体生活中所具有的责任感、荣誉感、乃至忘我与牺牲的行为。,公共性,关于个体的人对自身的超越,弗雷德里克森也进行过类似的阐述:“公共强调的是,一个人从只关心自我或自我的利益发展到超越自我,能够理解他人的利益。它意味着一个人具有这样一种能力,它能够理解其行为对他人所产生的结果。”因此,形成公
23、共理性、公共正义或称公共精神之类的公共理念不仅是必要的,也是可能的。,公共性,(二)制度之可能 古今中外,受各种约束条件的限制,人的境遇因个人素质、家庭状况及社会经济、文化、民族、种族等原因会各有不同,但人性本身却没什么不同。从整个人类文明的发展历史以及不同文明体系的比较中可以看出,公共治理水平是存在高下之分的,导致其间的差异不在人性而主要在于制度。而制度的完善是一个浩大的系统工程。,公共性,这里所谓的制度首要是指一个共同体所共有的强制性规范,它抑制着人可能出现的任意行为和机会主义行为,消解人性的弱点,将人的行为导入可合理预期的轨道。根据“权力需要控制”这一万古不易的经验,人性的弱点决定了控权
24、制度的完善是解决问题的必由途径。拥有一个充满道德圣人的理想世界固然美好,但人类本身是存在着德性不足的缺陷的,为此,以“道德人”作为分析现实生活的前提基础并由此形成的缺乏防范的制度害处极大。,公共性,在中国,从来不缺礼运礼记中“大道之行也,天下为公”之豪语,但最终收获的往往是“公共观念缺失”这一梁启超式的感叹。根本的原因不在人性的不完美,而在于制度对人性不完善一面的防范性设计不足。从西方的成功经验来看,采用必要的消极性预防性制度,是防止休谟假定的“无赖行径”发生的有效方式。防范性的制度总的来说包含两个基本方面,一是限制国家权力的活动范围,强调个人与市民社会的权利;二是以分权的方式形成国家权力机构
25、之间的内部制衡,从而防止出现权力专断。,公共性,首先,就限权制度来说,政府的权力既然只应公共需要而产生,就有必要进行限制,将之控制在公共领域范围。这一方面使政府的职权与其职责相配,使其积极责任得以确认,另一方面也从制度上控制权力不恰当地干预市场和个人生活领域,缩减寻租空间,保障公民的自由。当然,要解决好将权力控制在何种程度才是适度的问题,需要对政府职能进行恰当定位。,公共性,由于社会本身的变化使人们对政府职能的恰当认识会有一个过程,期间可能存在认识滞后、偏差及错误,这是理性有限的人类难以避免的,是历史经验积累中不能省却的进步成本。但是在人类的探索中,那些可贵的原则性的共识(如权力应限定在公共领
26、域之内)必须坚守,否则政府权力大力介入本该由个人、社会和市场机制解决的领域,必然导致满足少部分人的利益而抬高了整个社会运行成本的后果。,公共性,2004年7月1日,被温家宝总理称为“治官之法”的行政许可法正式实施,这是目前世界上惟一的一部就政府的许可行为而进行的单行立法。这一方面表现出打造有限政府、进行政府职能转变的决心,另一方面也表明许可权泛滥的严重性、许可权控制的迫切性与必要性。行政许可法在规范政府职能方面确立的市场优先、个人优先、社会自治优先的原则,对促进政府职能转变具有重要的意义。,公共性,其次,就制约制度来说,问题的关键是落实政府责任的问题。责任制度的建立,是公共行政的目的得以实现的
27、最有力的保障。责任政府既是现代民主政治的基本理念,又是一种对政府公共管理进行控制的制度安排。责任政府之责任,就其内容而言,有消极责任和积极责任之分。首先,政府承担的是积极责任。所谓积极责任,是指政府在对社会公共事务进行管理时主动承担的责任。,公共性,其次,责任政府也意味着政府在法定的情况下要为自己的行为承担消极责任。所谓消极责任,是指政府机关及其工作人员违反法定的义务、违法或不当行使职权时所承担的否定性的法律后果。也就是说,政府在履行积极责任时,违法行使自己的权力时或怠于自己的义务造成社会危害时,也应承担不利的法律后果。让政府为自己的行为承担责任,这既是现代民主政治的基本理念,,公共性,又是一
28、种对政府公共管理进行控制的制度安排。落实政府的积极责任需要进行权责对等的制度设计,落实政府因自己违法或不当履行自己积极责任的行为而负的消极责任,需要一整套的监督与追究机制。目前中国正在进行的以政府职能转变为核心的体制改革,实质上就是对权力关系的调整,而改革成功的希望则在于将责任予以落实并完善问责体系。,公共性,另一方面,这里所谓的制度,也指共同体应当具备的旨在对人性予以正面引导的激励性制度。如果对人性之不足过于防范和警惕,将“利己”与“公益”完全对立,也不利于人的能力的积极发挥,整个社会的发展也必将受到影响。因此,仅以消极的防御性制度无法提供充分的激励机制以鼓励公务人有效率地做好分内工作,不利
29、于现代公共服务型政府所承担的内容广泛的管理以及政策制定的角色的实现,于是,在消极防范性的基本制度架构之上,,公共性,“经济人”理论预设内含的激励兼容观念在公共部门的运用导致了政府管理模式的创新与改变:它在追求个人效用最大化的假设下致力于对公务人理性行为的引导。西方一些国家兴起的新公共管理运动,作为一种制度创新,就是试图通过激励机制的引入使自利与公益得到共同的促进。它主张在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质。,公共性,概言之,任何理念若没有制度的坚实支撑便往往流于形式或空谈。对于复杂的社会行公共管理之权纵然有其难度,但通过制度的不断优化,许多社会问题都不
30、断地得到了解决。现实中的许多经验已经表明,对于公共领域中的政府行为,因其具有垄断性而产生的低效率、不作为等问题,已找到了许多解决问题的办法,而对于腐败、部门利益之类的问题,虽然治理的难度很高,但也并非人类社会中的不治之癌,而是随着治理方式的改善可以得到遏制的。,公共性,(三)公共精神培育之可能 人性本身是多面向的。如果说强制性制度主要功能是防止人作恶,那么而根植于人心的信念则可以引领人向善。公共行政价值的实现不仅需要制度,而且需要信念。之所以后者是必须的,是由于人本身是具有精神自主性的主体,也是由于公共领域的一些方面,是强制性规范难以触及的。,公共性,表现为,公务人作为实施政府权力的行为主体,
31、他们除了应遵循制度性规范之外,在如下两方面具有自主性:一是公务人拥有自由裁量权,即在法定权限范围内,拥有依据具体情形自主地作出处理的权力。这是行政性质本身,特别是现代行政难以避免的,即使法律制度发达的国家也是如此;二是公务人对自己在工作中的努力和尽责程度有相当的主动权,因此,他们自身的正义感、责任心、奉献精神等伦理良知的水准,对工作业绩有重要影响。而这些,依靠强制性的制度是难以做到的。,公共性,现代社会里,实现公共行政的可以选择的现实路径必然是多元的,除了必要的强制性制度以外,存在着很多以非强制的方式达成共识、形成信念的途径,对公共精神的培育就是这样的一种方式。在公共行政理论视域中,公共精神的
32、内容涵盖了包括民主、法治、公平正义、服务、责任、和谐等几乎所有具有普世价值的理念及服务型政府应当具有的品质。这既是人类文明的精神成果,也对于实现人类良好地进行分工协作、实现共赢起着现实的促进作用。,公共性,公共精神的培育离不开市场经济的发展、良性制度的构建及公民社会的形成等这些因素的配合,而且它也是一个“需要时间的工程”,但公共精神的培育也是一个主动的过程,并可以与其他因素形成良性互动,共同生长。这就需要我们一方面高扬民主、法治、公平正义、服务、责任、和谐等现代理念的旗帜,一方面挖掘传统精神资源,并以持续不断的倡导方式,彰显行政伦理价值、逐步建立起自律性的公共行政行为准则。,公共性,有资料显示
33、,日本的官僚体制对经济发展的贡献率是60%,日本公务员的勤奋、廉洁、品质、责任心、公共政策制定水平、公务行为的道德表率作用、爱国心和民族精神等,是日本社会经济高效、有序、和谐发展的基本支柱之一。这也从一个侧面例证了公共精神之可塑品格及对社会发展的巨大辐射作用。,公共利益,“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应,即common interest和general interest。按牛津高阶英汉双解词典的解释,common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时,是指“两个人或更多人,,公共利益,或者是团体、
34、社会的绝大多数人所享有的东西,所做的事情,或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”,此时它指“影响所有人或绝大多数人(的事物)”。(注:牛津高阶英汉双解词典(第四版)、商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第277页、第612页。),公共利益,可见,“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。 同时,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个
35、体,不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。,公共利益,通常,共同利益可以指代共同体利益,或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。 (一)共同利益与共同体利益 共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会,都可以分别看作是共同体。作为现实的载体,这些不同层次的共同体都存在着自身的利益,因而可以分别被看作是利益共同体。,公共利益,在对这些利益共同体进行考察时,可以采取几种视角:一是以单个的利益共同体为单元,分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元,分析共同利益的相对性。,公共利益,1.共同体的规模与共同体利益 共同体是
36、由相关成员组成的。其成员数量的多少,影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员,它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小,共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大,共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何,共同体利益都不是单一的,而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。,公共利益,最为主要的是,共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下,利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大,利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难,因此也只能在形式上用绝大多数
37、人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境:“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益?,公共利益,通常认为,不管采取怎样的表达机制,共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了,他们就会游离于共同体之外,共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现,共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是:这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认,但在实际上应该得到实现。,公共利益,就是说,共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度,它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。 比如,人们
38、在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时,任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如,在追求共同体利益的过程中,共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了,此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;,公共利益,当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时,保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见,形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。 这表明,共同体利益并不否认差异性和客观性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客观的“普遍利益”。,公共利益,2.共同体的性质与共同体利益 以上,我们只是从最一般的意
39、义上探讨了共同体利益。事实上,除了规模之外,共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如,对于组织这类利益共同体来说,我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然,两者都具有各自的共同利益,但因为性质和价值取向的差异,其共同体利益也有所不同。,公共利益,这正如斯托克斯所说,“公共与私营之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别,而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”(注:David Mathasen:The New Public Management and Its Critics,International Public Manag
40、ement Journal,Volume 2,Numberl,1999)。 在这里,政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。,公共利益,公共选择学派认为,政府也是有自身利益的,因而并不见得能够代表公共利益。事实上,这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益,而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为,这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来,两者可能相分离。可见,共同体的共同利益并不等同于公共利益,这取决于共同体利益的指向。,公共利益,3.共同体的层次与共同体利益
41、 既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体,那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言,人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益,两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如,我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体,国家本身也可以看作是次级的共同体。,公共利益,基于国家利益,一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏,这是对人类社会整体利益的威胁;同样,一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面,可持续发展战略的提出
42、以及其他形式的国家间合作,则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。,公共利益,这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说,政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体,但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体,那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。,公共利益,它们是其成员的“共同利益”,在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明:不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在
43、国家的立场上,国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。 上述分析表明,共同体利益首先是共同利益,它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升,共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。,公共利益,同时,在探讨共同体利益是否是共同利益时,必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。 (二)作为利益关系产物的共同利益 在探讨共同体利益时,实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外,共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为,“由于利益自我性和社会性的作用,任何利益关系中都包含着三种利益内容,即利益关系两个原构利益主体的利益及
44、其相互结成的共同利益”。,公共利益,确切地说,共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”(注:王浦劬:政治学基础,北京大学出版社,1995年版,第60、61页。)。对此我们可以进一步地引伸: 1.共同利益的本质属性 如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话,那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说,不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中,由于“原构利益主体”的性质不同,所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。,公共利益,两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益,显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之,不同利益关
45、系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质,也可能具有公共的性质。 2.共同利益的动态变化性 尽管利益关系具有相对的稳定性,但它也不是一成不变的。按照上述逻辑,如果利益关系发生变化,那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。,公共利益,从这一意义上说,共同利益也具有动态变化性,而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化,那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化,那就意味着利益关系本身发生了变化。显然,两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益,与基于合作性地提供公共物品或公共服务
46、而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物,可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性 。,公共利益,由此可见,共同利益是公共的还是私人的难以分辨,这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说,不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益,尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么,到底应该如何界定公共利益呢?,公共利益,二、公共利益的本质属性 从上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陈庆云:“公共管理基本模式初探”,载于中国行政管理,2000年第8期,第37页。),尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关
47、系,还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。,公共利益,(一)公共利益的内涵 按照牛津高阶英汉双解词典的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:牛津高阶英汉双解词典,商务印书馆、牛津大学出版社,1997年版,第1196页。)在这里,公众是一个集合名词,公众组成的群体可以看作是共同体。,公共利益,因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体,与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及,共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认
48、识,公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。 其次,公共利益意为“公众的或与公众有关的”,它与公众利益密切相关(这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的)。,公共利益,不过,公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之,公共利益则应该代表公众利益,否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。 再次,公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面,往往存在认识上的误区:即因为政府是
49、代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。,公共利益,这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界银行:变革世界中的政府1997年世界发展报告,中国财政经济出版社,1997年版,第4页。);非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。,公共利益,(二)公共利益的本质属性 作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位,并没有告诉人们公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下,公共利益也具有一些基本的属性。,公共利益,1.公共利益的客观性 公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。,公共利益,2.公共利益的社会
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