教授李仁淼.ppt
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1、教授 李仁淼,第五章行政組織,第一節 組織概說 第二節 行政機關 第三節 行政組織權,第一節 組織概說,一、組織之概念、行政法之內容、體系 (一)組織法=規範各級行政組織之結構、管、單位、職權配置、內部紀律。 (二)作用法=規範行政組織之運作及其與人民間發生之權利義務關係。 (三)廣義的組織包含行政組織法及公務員法。,第一節 組織概說,二、行政組織 組織為多數人基於某種目的而組成之社會單位。如:國際組織、統治團體、政府機關、公司、公益團體(財團法人)。,(一)國家享有主權之統治組織 (二)行政組織,廣義而言,指行使行政權之各級組織之統稱。行政組織之設置及運作受憲法及法律之羈束。為其為管理國家事
2、務之核心,經由政策規劃及執行以實現國家目標。,第一節 組織概說,行政組織之定義參 吳庚 p.159 其係以憲法及法規為依據而成立,為管理國家事務之核心,實現國家目標之最主要手段,對其他社會單位或組織體而言,具有監督及協調之功能。,第一節 組織概說,三、分類 1.統治組織vs.非統治組織 國家各地方自治團體。行政組織,為依附於各級統治組織,而成為其主要部份。其他,如政黨、壓力團體等,縱使具高度政治性,如非統治團體。,第一節 組織概說,2.法人組織vs.非法人組織 (1)法人:具法人格,得為權利義務之主體,故又稱有權利義務組織。依我國制度,法人資格取得途徑有如下: 直接基於法律(法規)之規定 農田
3、水利會(93.2.3農田水利會組織通則1條)、 工業團體法2條、商業團體法2條、地方制度法2條,經主管機關許可,並向法院登記,以取得法人格。 財團法人或公益目的社團法人 Ex.民法46,59條、人民團體法11條、民法總則施行法10條 向主管機關登記取得 營利社團法人、公司、銀行、合作社等。採許可制或準則制,向主管機關完成登記手續取得,第一節 組織概說,(2)公法人與我國之現狀 與歐陸各國相較,各國有各種具公法人資格之組織(如公營造物、財團)等。我國則較少該組織。以行政主體是否具法人格區分,可區分為三大類: (1)國家、地方自治團體 (2)其他公法團體:具法人格ex.農田水利會、國立中正文化中心
4、(93.1.9中正文化中心設置條例第2條:本中心為公法人,監督機關為教育部。) 。,行政法人,(一)立法說明: 推動法人化之目的,主要為提昇政府施政效率,同時確保公共任務之妥善實施,意即將原本由政府組織負責之公共服務自政府部門移出,讓不適合或無需由行政機關推動之公共任務由行政法人來處理,打破以往政府、民間體制上之二分法,俾使政府在政策執行方式之選擇上,能更具彈性,並適當縮減政府組織規模,同時可以引進企業經營精神,使這些業務之推行更專業、更講究效能,而不受現行行政機關有關人事、會計等制度之束縛。,(二)修法重點 1.行政法人為執行特定公共任務之公法人 為免行政法人之設立過於擴張,行政法人法第二項
5、對行政法人所執行的公共任務加以限縮,僅限具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者,或不適合由政府機關推動,亦不宜交由民間辦理者,或所涉公權力行使程度較低者,方得設立行政法人執行之。,2.行政法人之設立應遵守組織法上法律保留 行政法人法第二條第三項指出行政法人應制定個別組織法律設立之,如目前已通過的國立中正文化中心設置條例即屬一例。而為避免行政法人之設立浮濫,本次會議立法院亦通過附帶決議,要求於本法施行三年內,改制之行政法人以不超過五個為原則。,3.人事設計彈性化、自主性高 行政法人原則上設立董事會或理事會,但依組織規模或任務特性也可改置首長一人(參照本法第五條行政法人應設董(理)事會。但得視其
6、組織規模或任務特性之需要,不設董(理)事會,置首長一人。),使其組織設計上彈性且經濟。而行政法人所新進用之人員,不須具公務員身分(參照本法第二十條行政法人進用之人員,依其人事管理規章辦理,不具公務人員身分,其權利義務關係,應於契約中明定。),但行政法人係由政府機關或機構改制者,原為公務人員者之身分與權益不受影響,(3)受委託行使公權力之私人(自然人、非法人團體) 問題我國目前依公法設立之人的組合體=公法社團,除國家、地方自治團體外,尚有由特殊職業、經濟、社會、文化、或其他構成員所組成之職業團體。(李震山p.86),第一節 組織概說,(3)公法組織vs.私法組織 組織設立之準據法,以及其依組織目
7、標所從事之活動性質為判定準則。 國、地方自治(公共)團體公法組織,附屬於此種團體。,公司、財團法人私法組織 公法人必為公法組織,但公法組織未必具有公法人資格。如各級政府機關 我國法制對於公法人資格賦予與其他大陸法系國家相較,有顯著不同,其他國家有各種具公法人資格之組織(如公法上營造物、財團等),在我國則甚少。 國、地方自治(公共)團體、農田水利會、中正文化中心外,其他職業團體、社會團體,ex.農漁工商團體非法人。,第一節 組織概說,三、行政主體 1.概念 2.種類 (1)是否具公法人地位 (2)非以具公法人地位區分 國家及地方自治團體 其他公法人團體 受託行使公權力之私人,第一節 組織概說,4
8、.公法人之認定 我國公法人資格取得甚嚴 87.12.21起台灣省政府組織型態改變 (1)地域團體符合以下 享有就自治事項制定規章並執行之權限 具有自主組織權。地方自治團體性質之公法人 其他依法設立之團體,構成員資格之取得具強制性,有行使公權力之權限,且得為權利義務之主體者,亦為公法人。,地方制度法直轄市、縣(市)、鄉鎮(市)公法人 省=非地方自治團體,省政府=行政院派出機關(地方制度法2條1款地方自治團體:指依本法實施地方自治,具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關,省為非地方自治團體。) 釋字467號,第二節 行政機關,一、概念 1.我國 機關(Organ),並非行政組織所獨有,其他社會
9、組織或非法人團體,亦有各自之機關,擔負其應有之功能。組織法上,特定個人或一群人所組成,事實上處理組織之事務,並有對外代表組織之權能。,行政機關 國家或地方自治團體所設之組織體,有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限,其效果則歸屬於國家或地方自治團體。,內部單位 行政機關內部劃分為小規模之分支組織,稱為內部單位。機關為獨立之組織體,得以本身名義作成決策表示於外。 單位非獨立組織體,無單獨法定地位,分擔機關之部分職掌,一切對外行為,原則以機關內名義為之,始生效力。,第二節 行政機關,行政機關與單位之區分標準 有無單獨之組織法規 有無單獨之編制及預算 有無印信,現行法 行政程序法2條2
10、項:本法所稱行政機關,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意 思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。 釋字467號理由書各級地方自治團體符合下列條件者:一、享有自治事項二、具有自治組織權,方得為地方自治團體性質之公法人。,第二節 行政機關,二、行政機關之類型(吳庚p.180) 1.中央機關v.s.地方機關 國家行政事項,不限於中央政府所在地。 亦可於各地方各別設置,如地方(縣市)國稅局 中央機關,於法律明定時,可代辦地方行政事項,Ex.省縣選委員(選罷法8條) 1.省縣選舉委員會均隸屬於中央特設行政機關中選會,地方公職人員選舉,益有中央介入之餘地。 2.地方行政機關内地方自治團體設
11、置之行政機關,如各縣市、鄉鎮市公所。以辦理自治事項為主,受託辦理國家行政時,具國家機關之地位。,第二節 行政機關,2.國家行政v.s.自治事項之劃分不易 Ex.縣教育屬縣自治事項(憲110) 惟國家教育上之規劃,須經縣主管機關實施(憲108、109) 自治事項與委辦事項難以明確區分。 省之地位,1997年第4次修憲後,縣市及直轄市地位未變,省則廢除省長、省議會,改設官派之省主席、省府委員、省諮議會。省之自治權不復存在。 釋字467號,1997年修憲後省為地方制度層級之地位仍未喪失,惟不再有憲法規定之自治事項,亦不具備自主組織權,自非地方自治團體性質之公法人。,第二節 行政機關,3.獨立機關v.
12、s.合議機關 (1)獨任機關:由機關首長一人單獨決策,並負其責任之機關,亦稱首長制機關。 (2)合議機關:由具有相同權限之成員進行決策,通常以多數決方式寄行決定,並共同負責之機關。又稱委員制機關。,我國現行中央政府組織,我國現行委員會之組織 獨任制:僑務委員會 委員多人,分布全球,每年僅開會一次(僑委員會組織法3條) 委員會議,無固定職掌。,混合制 職權行使,部份以合議方式,部分歸首長單獨行使。合議制之強弱,a.受首長之領導風格影響。b.委員是否由政府相關首長或專業人士組成亦有關聯。 相關首長組成=協調、諮詢功能重於決策。如退輔會、原子能委員會。 專業人士組成=稍有合議制色彩。如勞委會。,合議
13、制型:中央選舉委員會、公平交易委員會 委員專任,經常集會,委員會之執掌或決議方式等事項組織法有明文規定。主要決策須以合議方式行之。如國家通訊傳播委員會(N.C.C.),第二節 行政機關,三、公營造物 1.營造物之意義 Otto mayer:公共營造物係掌握於行政主體手中,由人與物作為手段之存在體,持續性的對特定公共目的之服務。,2.營造物之種類 (1)服務性營造物 (2)文教性營造物 (3)保育性營造物 (4)民俗性營造物 (5)營業性營造物,3.營造物利用關係 ()通常以設置機關所制定之法規為依據,即營造物規章,為營造物之組織法。決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限及可供支配之資源等。
14、 ()惟通常情形,法律常無明文規定,故此時常需取決於其利用規則;甚可經由修改利用規則之方式,變更原有利用關係之性質。,而關於營造物利用關係之性質定性實例如下: 如向公有市場承租攤位,為承租人與政府機關間之租賃關係,屬私法上之權利義務關係;惟在政府修改市場管理規則;以核准代替承租、核准許可書代替租約、租金改為年費及以撤銷使用許可代替解除契約時;則此時公有市場與利用人間變更為公法關係。,就我國現行法制,多數營造物利用關係法律性質之定位多無疑義;例如: (1)屬公法關係者,如學校、監獄、勒戒所及榮民之家等。 (2)屬私法關係者,如郵政、電信、醫院、博物館及文化中心等。,第二節 行政機關,四、公營事業
15、 1.公營事業之四種型態:(1)政府獨資之事業;(2)各級政府合營之事業;(3)依事業組織特別法規定,由政府與人民合資經營之事業;(4)依公司法之規定,由政府與人民合資經營而政府資本超過50之事業。,2.公營事業機構通常採公司之組織型態。 3.公營事業雖亦負有行政目的,但仍屬私經濟範疇,原則上受私法規範。,第二節 行政機關,五、公權力之委託行使 (一)意義 國家或自治團體將自己的任務不交由公法組織體執行,而轉交由私人為之,並授予其以自己名義行使公權力,此種私人,在法律上是一獨立且對其行為負獨立責任的行政主體。,(二)依據 1.行政程序法第16條:行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間團體或
16、個人辦理。 2.訴願法第10條:依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人,以其團體或個人名義所為之行政處分,其訴願之管轄,向原委託機關提起訴願。,第二節 行政機關,3.國家賠償法第4條第1項:受委託行使公權力之團體,其執行職務之人於行使公權力時,視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人,於執行職務行使公權力時亦同。,4.司法院大法官之實務見解 (1)釋字第269號:依法設立之團體,如經政府機關定事項依法授予公權力者,以行使該公權力為行政處分之特定事件為限,有行政訴訟之被告當事人能力。 (2)釋字第382號:私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權 使用,在實施教
17、育之範圍內,有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢 業或學位證書等權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機 構,於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。,第二節 行政機關,5.其他特別規定 如:船員法第59條、商品檢驗法第4條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第4條第1項、建築法第34條、第77條之2、道路交通管理處罰條例第7條之2、國有財產法第13、65條等。,(三)公權力委託的原則與界限 1.功能保留原則 2.國家責任不輕易轉嫁原則 3.強制力由國家行使原則 如:是否有客觀急迫事由、權責相當原則、強制力有其界限、須受國家監督。,4.法律保留原則 對人民權利義務造成直接影響 當立法者
18、考量授予私人公權力時,除應依行政程序法第16條第2項,將委託及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙外,尚應斟酌上述三項原則的實質內涵與精神,以避免任意開啟立法方便之門,協助執法機關卸責。,(四)監督、救濟及責任 1.監督:委託人有監督受託人之義務 2.救濟:訴願法第10條:依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人,以其團體或個人名 義所為之行政處分,其訴願之管轄,向原委託機關提起訴願。 、行政訴訟法第25條:人民與受委託行使公權力之團體或個人,因受託事件涉訟者,以受託之團 體或個人為被告。 3.責任:刑法第10條第1項第2款、貪污治罪條例第2條,行政助手,係在行政機關執行特定行政任務時
19、,受行政機關委託予以協助,並按期指示完成工作之自然人。 行政助手並無公權力,其不具備自行決定的活動空間,無法獨立與第三人發生法律關係,其行為仍歸屬於被協助之行政機關,故而其與公權力受託人有所差別。,而與公權力受託人不同之處,此種私人受國家機關之指揮監督,而協助公務員之行使公權力之情形。在公務員對行政助手之選任及指揮監督有欠缺,致第三人因行政助手之行為受有損害時,即為公務員應負責之行為,救濟時同對此公務員行為不服之救濟。,此種行政助手之事例有: 1.發生交通事故時,私人受警察之委託指揮交通。 2.放學時由學校指定之帶隊學生或學生糾察。,一、行政組織權之歸屬 設置、變更或裁撤行政主體、機關或單位之
20、權限。於法治國原理之下,行政機關之組織應以法令定之。 行政組織權涉及憲法層次,制憲者可對憲法上之機關加以規定,此種組織稱為憲法機關。,第三節 行政組織權,第三節 行政組織權,立法者基於立法亦可以法律明定機關之設置,變更或裁撤須經立法程序使得為之。 除此之外,行政組織權屬於行政部門本身。 包含國家最高行政機關,地方自治團體之行政組織,其組織權限分別屬各該團體之行政機關。,第三節 行政組織權 第二項 行政機關法定原則,一、中央行政機關 、憲法 69=行政院之組織,以法律定之。 89=考試院之組織,以法律定之。 70=法律係經立法院通過,總統公佈實施 增3國家機關之職權,設立程序,總員額得以法律為準
21、則性之規定。,2.法律 (1)行政院組織法3各部及各委員會之組織以法律定之。 內政布組織法明定警政署應以法律定之。 內政部警政署組織條例刑事警察局, 航空警察局,保安警察總隊等之機關組織應以法律定之。 But 中行組基,中央四級機關,得以命令定之。,(2)中央行政機關組織基準法 4中央四級機關之組織以命令定之。 5機關組織以命令定之者,其組織命令定名為法,但業務相同而轄區不同,或權限相同而管轄事務不同之機關,其共同適用之組織法律定名為通則。 (3)命令 5機關組織以命令定之者,其組織命令定名為規程。但業務相同而轄區不同 或權限相同而管轄事務不同之機關,其共同適用之組織命令定名為準則。,1.國家
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