治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分析.doc
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1、 治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分析近年来,大量单位怠于整改火灾隐患,新的火灾隐患又层出不穷,凸显了现行消防法在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度,有些地方尝试适用治安管理处罚条例和治安管理处罚法有关拘留的条款,遏止火灾隐患屡禁不绝的势头,并取得了一定的效果,似已无可厚非。然而,法律有它自己的适用规则,在治安管理处罚法上另辟蹊径,不但在理论上存在争议,在实践中也有违法行政的风险。笔者认为有必要予以佐正。一、直接适用治安管理处罚法的法律冲突治安管理处罚法第39条规定:“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员,违反安全规定,致使该场所有发生安
2、全事故危险,经公安机关责令改正,拒不改正的,处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚,是有些地方主要适用的法律依据。此外,该法第38条有关违反安全规定举办文化、体育等大型群众性活动的规定,也是似乎可以适用的条款。在消防管理中适用治安管理处罚法的理由消防部门适用治安管理处罚法的规定有一定的道理。首先,从语义上看,治安管理处罚法第38、39条中“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述,可以涵盖消防安全规定;其次,消防安全属于公共安全的范畴,违反消防安全的行为也符合这两条规定所在章节“妨碍公共安全的行为和处罚”的名称;再次,旅馆、饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防
3、安全问题,也是实践中最常见的公共安全问题之一;最后,消防部门作为公安机关的分支机构,具有以公安机关名义实施治安管理处罚法的便利条件。不过,这些理由只是说明了在消防管理中适用治安管理处罚法的可能性,而不能解决可行性的问题,因为治安管理处罚法的规定与消防法有冲突。消防法与治安管理处罚法存在的法律冲突消防法第43条第二款规定:“营业性场所有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,责令停产停业,可以并处罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款:对火灾隐患不及时消除的;不按照国家有关规定,配置消防设施和器材的;不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于违法举办具有火灾危险的大型群众性活动
4、的行为,消防法第41条也作了处罚规定。从消防执法的惯例看,这里的营业性场所、大型群众性活动与治安管理处罚法第39条规定的“供社会公众活动的场所”、38条规定的“大型群众性活动”在范围上大多一致,但有关行政处罚的规定却大不相同:一是适用方法不同。消防法第43条第二款和第41条规定的是双罚制,即单位违法的,除对单位处罚外,还要处罚直接责任人员,而治安管理处罚法实行的是单罚制,即只处罚经营管理人员个人;二是对责任人员的处罚种类不同。消防法对直接责任人员规定的是罚款,而治安管理处罚法对经营管理人员规定的是拘留。显然,两个法律规定存在冲突,到底执行哪一个呢?二、消防法与治安管理处罚法的规定不能同时适用既
5、然消防法和治安管理处罚法在同一行为的规定不一致,那么,这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢?这正是有些地方的做法。笔者认为这不可取,因为同一行为同时接受两部法律的管辖,只存在于下述两种情形,而消防法和治安管理处罚法不在此例。事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律,这些法律往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理,工商部门负责市场秩序管理,消防部门负责消防安全管理,等等。公众聚集场所擅自开业的行为,可能是未办理消防安全检查手续,可能同时未经工商登记,可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可,这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同,相关法律可以分别适用,由不同的行政
6、机关依法实施处罚。由此观之,有的地方尝试适用治安管理处罚法第54条有关“未经许可,擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定,对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚,就明显不可取,因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理,而是安全管理,所办消防安全检查手续属于消防安全许可。但在违反消防管理行为的事权管辖问题上,消防法明确规定,消防工作由公安机关监督管理,并由消防部门实施。正如下文将指出的,违反消防管理的行为在性质上属于违反治安管理的行为,对这样同性质的一个行为,消防部门如果一方面适用消防法作出一个处罚决定,另一方面又提请公安机关依据治安管理处罚法作出拘留处罚决定
7、,就人为切割了事权划分,有滥用权力之嫌。一部法律明确规定准用另一部法律。比如消防法第44条第一款:“违反本法的规定,生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的,责令停止违法行为,没收产品和违法所得,依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是法学上所称的“准用性规范”。据此规定,消防法和产品质量法的规定可以同时适用。消防法和治安管理处罚法相互间没有规定这样的准用性规范。倒是治安管理处罚法的起草说明指出:“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的,草案不再重复规定。”这至少代表了公安部的意见:对违反消防管理的行为径可适用消防法,治安管理处
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